平抑城市房价之路径探索——以农村集体建设用地直接入市为视角

□ 李作峰

（徐州行政学院，江苏 徐州 221009）

平抑城市房价之路径探索
——以农村集体建设用地直接入市为视角

□ 李作峰

（徐州行政学院，江苏 徐州 221009）

我国大规模的城市化促使房地产业得以迅猛发展，然而，房地产市场供地单轨制和农村集体建设用地进入房市间接制已成为房地产业健康发展的主要障碍，尤其成为当前城市房地产价格高企和农村大量闲置建设用地价值无法实现的根源。因此，需要拓展并充实农村集体建设用地直接进入房地产市场的法律空间，进而建立起平等开放、城乡统一的房地产法律制度体系。

农村集体建设用地；直接入市；平抑城市房价

目前，我国城市化进程正处于大规模加速推进阶段，城市国有建设用地承载已接近极限，变农村集体建设用地间接进入房市为直接进入房市已是大势所趋。国家立法亦为此项改革预留了法律空间。本文对此试作一些粗浅的探讨。

一、农村集体建设用地直接入市是大势所趋

在我国城市化大规模加速发展的背景下，变农村集体建设用地间接进入房市为直接进入房市已是大势所趋和迫在眉睫的问题。

（一）城市化促使房地产业迅猛发展

所谓城市化是指人口等生产要素由农村流向城市所引起的经济社会结构转化的过程，是经济结构发生根本性变革并获得巨大发展的空间表现，是衡量一个国家发展水平的主要标志之一。世界城市人口增长主要集中在发展中国家，我国已成为世界城市化的重要推进器。按照国际通行标准，我国目前已进入到了城市化中期加速发展阶段。房地产不仅是城市化的载体，城市化是房地产业发展的根本动因，而且还制约着房地产业的发展。城市化带来的经济社会的大变革、大转型，将使我国从一个以农民为主体的社会演变成一个以市民为主体的社会，还会给我国的房地产业带来深远的影响，即房地产业迫切发展的需要。

（二）房地产市场的基础是地产市场

如果把以土地为标的物的财产权称为地产，把以房屋为标的物的财产权称为房产，那么，房地产这个集合名词就不代表法律上的一类财产权利。尽管房产与地产在自然属性上不能分离，但在法律上房产与地产是可以分开的。［1］（p65）在过去较长的一段时期，我国曾处于只有房产市场而无地产市场的状况，由此造成了长期的所谓“地随房走”现象，即房屋产权的归属和变动决定土地产权的归属和变动。这种地产与房产关系颠倒的观念实际上是土地权利非市场化的结果。众所周知，土地是最基本的资源，土地的耐久性和有限性大大超过了房屋，房屋资源的供应在很大程度上取决于土地资源的供应。从法律上看，房屋是土地的附着物，按照“从随主”原则，应认定房屋从属于土地。从实践上看，以土地权利和地产交易规则为规范房地产的制度基础，更有利于实现房地产资源的优化配置和有序流转。因此，地产权利和地产市场的状况决定着房产权利和房产市场的状况，房地产市场的基础是地产市场。

（三）农村集体建设用地成为房地产市场“价值洼地”

一方面，现有城市国有建设用地承载已接近极限，而城市化进程仍在加速。随着征地成本的不断增加征地公益性用途的严格管制，城市建设用地短缺形势将会更加严峻。土地已成为我国城市化严重的资源约束。另一方面，农村集体建设用地闲置却日益扩大。由于城乡土地市场的长期分割，使农村大量的建设用地不能得到合理有效的利用，且布局散乱、利用粗放的现象严重。由于长期闲置，农村集体建设用地的资产价值无法得到有效实现已经明显成为房地产市场的 “价值洼地”。作为一个巨大的潜在市场，农村集体建设用地进入房地产市场已是大势所趋并且迫在眉睫。

二、农村集体建设用地直接入市具有必要性和紧迫性

现行房地产市场供地制度已经严重阻碍了房地产业的健康发展，损害了农民权益，诱发了地方政府短期行为，因此，急需把农村集体建设用地间接入市制度变为直接入市制度。

（一）现行房地产市场供地制度

我国目前实行的是房地产市场供地单轨制和农村集体建设用地进入房市间接制。

由于城乡二元化结构的长期存在，我国现有互相分割的两大地产市场：城市地产市场和农村地产市场。农村地产市场是集体土地流转的市场，城市地产市场是国有土地流转的市场。对于这两大市场的接轨，我们一直采取十分谨慎的态度，将它们分割开来，分别为它们制定法律规则。

1986年颁布的《土地管理法》第7条规定：“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。”这一规定基本上排除了房地产市场使用集体土地的可能。1998年修订的《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。根据这一规定，房地产市场（非村民建设住宅）只能申请使用国有土地。也就是说，根据现有规定，由国家垄断土地一级市场，这就是房地产市场供地单轨制。

然而，随着城市化的加速推进，两大市场在事实上和法律上的连接和影响又是不可回避的。于是，2004年宪法修正案规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。”同年修订的《土地管理法》相应修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。由此可见，农村集体建设用地不能直接进入房地产市场，要进入房地产市场需先改变土地所有权，即只有经过国家征用为国有土地之后才能进入房地产市场，这就是农村集体建设用地进入房市间接制。

（二）我国现行供地制度的弊端

基于对房地产市场的影响，供地制度的弊端主要有以下几个方面：

⒈阻碍房地产业的健康发展。近几年来，房地产市场最大、最突出的问题是房价高企，中央政府屡次调控均收效甚微。究其原因，笔者认为，房价主要取决于两个方面：开发成本和供求关系。开发成本包括：地价、建安费、营销、财税、贷款利息、管理等费用。随着城市化进程的加速，土地日益明显地超越了资本等其它要素。当然，地价并不是决定房价的唯一重要因素，地价高，房价肯定高；而地价低，房价不一定就低。决定房价的另一重要因素是供求关系。我国房地产业的准垄断性质造成了房地产供不应求的局面，从而为房地产开发商获取高额利润创造了条件。由此观之，归根到底是由于现行房地产市场供地单轨制和农村集体建设用地进入房市间接制，造成城市房地产地源不足，地价迭创新高，高地价推动了高房价；同时，造成农村房地产新市场迟迟不能开辟出来，社会上房源不足，供不应求，于是房价连涨，严重阻碍了房地产业的健康发展。

⒉损害农民权益。主要表现为：第一，在所有权关系上，农民集体土地所有权与国家土地所有权处于不平等地位，国家土地所有权具有占有、使用、收益、处分完全四项权能，而农民集体土地所有权没有完全的处分权能，集体建设用地只有被国家征用为国有土地之后才能进入房地产市场。第二，在征收关系上，农民和政府处于不平等地位。1998年征地政策调整之前，征地流程是：集体土地由国家征用，然后国家再把土地出让或者划拨给用地单位，由用地单位对集体土地所有者补偿安置。这样，用地单位和农民之间是平等的民事法律关系。1998年征地政策调整后，国家仍是把征收的土地向用地单位出让或者划拨。但补偿安置改由政府出面进行，这样，农民和政府变成了不平等的行政法律关系。第三，在补偿安置上，农民不能享受土地增值带来的收益。在计划经济时期，农民可以通过征地行为成为“城市人”，对农转非的安置方式乐意接受。伴随市场经济的飞速发展，此种安置方式已不具有任何吸引力。现在，主要采取货币安置的方式，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业。但失地农民因文化、技能不高，加之社会保障制度没有同步跟进，很容易陷入失地又失业的困境。特别是在农村集体土地征收利用过程中产生的巨大收益，大多流入地方政府和开发商的口袋，农民所得补偿金占比甚低，引起农民强烈不满，成为社会不稳定的严重隐患。［2］（p48）第四，在隐形土地市场上，农民权益得不到法律保护。国家法律不允许集体建设用地直接进入房地产市场，所以农民就以出租、合资等方式把土地投入市场，形成隐形土地市场。由于得不到国家法律的承认，农民和用地需求者都存在法律上的风险，并且交易具有极大的不确定性和不稳定性，一旦发生纠纷，农民利益将无法得到法律的有效保护。

⒊诱发地方政府短期行为。一方面面临财政困境，另一方面又面对房地产这块肥肉，地方政府纷纷利用土地换取财政收入便具有了巨大的动力，这就是我国特有的所谓“土地财政”。“土地财政”通常是指一些地方政府主要依靠对土地的运作来获得和增加收益，即把土地作为增加财政收入的重要来源。［3］其中最为主要的手段就是地方政府以公共利益名义从农民手中征得土地，将农村集体所有土地转变为国有土地，通过“招标、拍卖、挂牌”等方式出让，地方政府获取大量的土地出让金收入。这种非税收方式固然可以在短期内提高财政收入，但这种短期行为带来的后果非常严重。首先，它会严重干扰国家宏观调控房地产政策的贯彻执行，造成中央政策在地方贯彻中的“迟滞”现象，这也是房价愈调反而愈涨的重要原因；其次，在征地补偿安置过程中，由于政府居于中心地位，一边是农民，一边是用地单位，致使政府把自己推到了风口浪尖上，成为各种矛盾指向的对象，农民因为对征地补偿安置不满而针对当地政府的群体性事件愈演愈烈就是证明；再次，在与开发商的关系上，又极易诱发地方政府整体性腐败或官员的个体腐败。

三、农村集体建设用地直接入市具有可行性

农村集体建设用地直接进入房市不仅是必要的，而且具有可行性。

（一）供地单轨制和间接制的设计忧虑经不起分析

当初对这种制度的设计主要有三个方面的忧虑，从现在农村经济社会发展的实际来看，这些忧虑是不足取的。一是担心城市强大的土地需求将诱使农村地产市场汇入城市地产市场，而集体建设用地出让收益会大大高于农地经营收益，在允许自由出让的情况下，将导致越来越多的农地和后备农地转为建设用地，从而造成耕地减少。笔者认为，目前我国已有十分严格的耕地保护制度，而且《土地管理法》第38条规定：“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”我们可以相信，只要进一步健全相关制度和配套措施，不仅不会造成农地流失，反而会使集体建设用地因集约经营而极大地提高经济效益。二是担心农村廉价土地冲击城市地产市场，造成国家土地收益的流失。这种观点实际上是主张政府通过垄断土地市场而与民争利。更何况，现行制度并没有给中央财政带来多少收益。因为土地出让收益是归地方政府的，而且还不排除一些地方官员为追求所谓政绩或为获取个人利益以低价出让国有土地，结果不是国家土地收益的最大化而是最小化了，受损失的是国家和农民。相反，改变这种制度，则能使国家以税收形式获得大量土地收益。三是担心城市资金大量进入农村，冲击农村房地产市场。其实，这不应该是担心的事，而应该是鼓励的事。新农村建设最大的问题是缺乏资金，如果法律允许农村建设用地直接进入房地产市场，允许农民以其土地来吸引投资或者筹集资金，那么在整个农村地区投入的建设资金将会有巨大增长。这样，既可以扩大商品房供给，压缩推高房价的动因和空间，又可以培育国民经济新的增长点，缩小城乡差距，加快社会主义新农村建设。

（二）地方的立法探索为农村集体建设用地直接进入房市奠定了实践基础

一些地方率先突破房地产市场供地单轨制和农村集体建设用地进入房市间接制的束缚，在农村集体建设用地直接进入土地一级市场方面进行了创新性探索。安徽省芜湖市在1999年底率先开展集体建设用地直接入市试点工作，江苏省苏州市、河南省安阳市、浙江省湖州市、广东省佛山市顺德区和南海区等地紧随其后。［4］当前，上海市、山东省、安徽省、河南省、北京市、广东省等地已经制定了相关地方性法规或规范性文件。这些地方立法对集体建设用地能否直接入市、怎样直接入市、直接入市的范围和程序、收益如何分配等进行了可贵的探索。尽管各地做法不一，也有需要进一步完善之处，但从效果来看，其大大促进了农村集体建设用地使用权流转的规范化，使农民的土地收益和生活水平有了显著提高，也为国家立法提供了宝贵经验和实践基础。

（三）现行国家立法和政策为农村集体建设用地直接进入房市预留了法律空间

我国《宪法》第10条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”此条中“土地的使用权”当然包括集体建设用地使用权。我国《物权法》第135条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”此处“建设用地使用权人”的说法存在很大立法空间。该法第183条规定：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”一旦抵押权实现，即出现集体建设用地使用权流转的结果。我国 《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”此处的“等”字颇具法律空间。目前，国土部《土地管理法修改草案（征求意见稿）》删除了现行《土地管理法》关于“所有建设用地必须使用国有土地”的条款，规定“农村集体建设用地”可有条件转让，这就为“集体建设用地进入市场”扫清了障碍。

在国家政策方面，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》提出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2008年 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这些政策为农村集体建设用地直接进入土地一级市场指明了方向。

四、农村集体建设用地直接入市的对策思考

应尽快修改《物权法》、《土地管理法》等全国性法律法规中的有关条款，加快制定和颁布《农村集体建设用地使用权流转管理办法》，对农村集体建设用地使用权流转的主体、客体、权利义务关系、程序等方面进行明确规定，按照平等公开、分步推进、综合配套的原则，为农村集体建设用地直接进入房市拓展并充实法律空间，从而最终建立起平等开放、城乡统一的房地产法律制度体系。

（一）重新界定农村集体建设用地使用权的法律属性

所谓农村集体建设用地，是指农民集体所有的、一般是地处农村的、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地、乡（镇）村建设公共设施和公益事业建设用地。简称为“农村建设用地”或“集体建设用地”。它有两个基本法律属性：用益物权和限制物权。探索集体建设用地直接进入房市的对策，首先要在法律上对这两个基本属性进行重新界定。

⒈扩大用益物权属性。现行农村集体建设用地使用权的用益物权是指占有、使用、收益和部分处分权，部分处分权包括转包、出租、互换、转让、股份合作5项，在此基础上要再增加继承和抵押2项权能。并且把这些权利的行使时间从有限变为无限，使集体建设用地的物权属性从内容和时间两方面得以完整实现，为其直接进入房市奠定产权基础。

⒉缩小限制物权属性。保留集体建设用地使用权流转必须符合城乡建设规划和土地用途的限制，其它一些限制应该取消。取消流转主体资格的限制，包括主体的身份、地域等资格限制，拥有集体建设用地最高限额和最低限额的限制；取消《土地管理法》关于任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地的规定；允许符合流转条件的农村集体建设用地依法直接进入土地一级市场；结束农民集体土地财产权上存在的“所有制歧视”状态，实行农村建设用地和城市建设用地“同地、同价、同权”。

（二）制定农村集体建设用地直接入市的交易规则

⒈农村集体建设用地直接入市权的取得。构建城乡统一的土地登记体系，建立包括城市国有土地和农村集体所有土地、建设用地和农用地在内的统一的土地登记制度，统一土地登记机构、登记程序、权属证书等事项。在此基础上，实行集体建设用地直接入市交易许可制度，对集体建设用地流转入市的条件进行审查和交易许可管制。凡是符合土地利用规划、用地性质合法、用地手续齐全、不存在权属争议的集体建设用地，均可取得直接入市权。对于国家土地储备范围以外的集体建设用地，经交易许可和缴纳有关税费和增值收益后也可直接流转入市。

⒉农村集体建设用地入市流转的环节。首先要确定一条规则，即对外流转集体建设用地必须经过集体经济组织全体成员讨论和表决通过。入市流转要求土地使用权人或受让人要缴纳有关税费和土地增值收益。交易要在依法成立的土地交易机构以公开招标、拍卖、挂牌、网上竞价等方式公开进行。要将集体建设用地流转纳入统—规范的合同管理轨道，对于处在集体所有权直接控制下的建设用地，应界定集体经济组织为合同主体，由集体土地所有权人和流转受让人双方签订或补签流转合同，明确规范双方的权利义务。双方签订合同并完成有关税费缴纳的义务后，注销原用地者的集体建设用地使用权证，同时发给土地受让人集体土地的出让土地使用权证。对农户通过合法审批取得的宅基地，应确定农户为流转主体。

⒊农村集体建设用地入市流转的收益。充分保障农民获得土地级差收益的权利，是规范农村集体建设用地直接入市流转的关键所在。在构建法律制度时，要根据收益初次分配基于产权、二次分配基于税制的原则，对集体建设用地流转的收益应归集体建设用地的所有权人和使用权人所有，国家可以通过法定的税收方式对流转收益进行合理调节。具体而言，处于集体所有权直接控制下的建设用地流转收益在扣除归公的土地增值收益后归集体经济组织；农户通过合法审批取得的宅基地流转收益在扣除归公的土地增值收益后归农户。要严格制约集体经济组织对集体资金的使用，将建设用地流转收益的集体部分最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。

（三）构建农村集体建设用地直接入市的配套保障机制

由于农村集体建设用地直接入市是一项复杂的系统工程，因而法律制度的改革不仅要采取渐进式的方式，而且应建立相应的城乡统一的配套制度作为保障。

⒈建立城乡统一的土地利用规划制度。目前的城乡土地规划编制状况难以起到对集体建设用地直接入市流转的控制和引导作用，因此，改革现行的城乡土地规划制度是规范集体建设用地使用权流转的必然要求。要打破过去城乡分割的管理体制，协调城乡空间布局和各项建设的综合部署；要加大对规划编制和监管的投入力度，保证规划能够科学地指导城乡建设和发展；要对新增集体建设用地、集体建设用地出让、集体建设用地整理实行统一的计划管理和总量控制，严格土地用途管理，确保18亿亩耕地红线不能碰。

⒉建立城乡统一的两类用地认定和供应制度。要根据权利主体和具体用途的不同在法律上严格界定公益性用地和经营性用地的范围，以此来缩小强制性征地的范围。［5］（p316）对公益性用地要严格甄别，实行统一征收和划拨使用管理；对经营性用地，无论是国有还是集体所有，不分城乡居民身份和城乡企业身份，实行统一的有偿供应制度。实行一户只能享受一次带有福利性质的宅基地的政策，逐步取消农村宅基地福利配给制度。将城乡私人住房用地统一纳入土地出让转让使用制度轨道。

⒊建立城乡统一的建设用地税费制度。对于新增的农村集体建设用地，应按照统一规定标准征收耕地占用税、耕地开垦费等有关政策性税费；对于新增的集体建设用地，收缴新增建设用地土地有偿使用费；对于集体建设用地出让人征收土地增值税和营业税，对于集体建设用地受让人征收契税；对于集体建设用地使用权书据征收印花税。对于超过一定期限未动工开发的集体建设用地受让人征收土地闲置费；对于城乡流转入市的不动产开征不动产保有税。

4、建立城乡统一的房地产中介服务制度。要全面考虑、整体筹划城乡统一的房地产中介服务体系，完善服务功能，规范运作形式，降低交易风险。加强房地产流通服务主体建设，建立规范化、专业化的城乡房地产流转服务企业，构建跨区域发展、连锁化经营的服务平台。建立城乡一体化的房地产流通服务业协会，以统一协调、促进城乡房地产业的健康发展。

［1］王卫国.中国土地权利研究［M］.中国政法大学出版社，1997.

［2］沈开举.行政补偿法研究［M］.法律出版社，2004.

［3］邵绘春.“土地财政”的风险与对策研究［J］.安徽农业科学，2007，（13）：29.

［4］丁凯.评集体建设用地入市：国土部的努力与制度障碍［N］.经济观察报，2005－10－15（03）.

［5］郭洁.土地资源保护与民事立法研究［M］.法律出版社，2002.

（责任编辑：牟春野）

Stabilize Prices of City Exploration——To Rural Collective Construction Land Directly Entering the Market Perspective

Li Zuofeng

Our country large－scale city is changed to real estate industry swift and violent development，but the real estate market for the monorail system and the rural collective construction land into the market and indirect business has become the healthy development of the real estate industry the main obstacles，especially as the city real estate prices and a large number of rural construction land idle value cannot realize source.Therefore，breaking the system restraint is very necessary and urgent，and has feasibility.For this，need to expand and enrich the rural collective construction land directly into the real estate market legal space，and then establish the equal and open，unified urban and rural real estate legal system.

rural construction land；directly into the city；stabilize prices

D922.3

A

1007－8207（2011）10－0066－05

2011－08－14

李作峰 （1967—），男，江苏沛县人，徐州行政学院法政教研室副主任，副教授，研究方向为民法学。