关于建立“流动农民工”社会保障管理模式的思考

□刘鹏

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

关于建立“流动农民工”社会保障管理模式的思考

□刘鹏

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

由于对 “流动农民工”的概念没有明确的界定，因而针对 “流动农民工”而建立的社会保障管理模式尤为匮乏。 现阶段，急需建立适合 “流动农民工”特点的社会保障管理模式，以保障其基本权益和享受公平的待遇。本文在明确认识 “流动农民工”的特点并分析 “流动农民工”社保权益缺失问题的基础上，提出了建立 “流动农民工”社会保障管理模式的建议。

“流动农民工”；流动性；社会保障管理模式

伴随着我国城乡一体化进程的逐步推进，农村产业结构发生了深刻变化，在政府政策支持和家庭经济需求的情况下，有越来越多的劳动力流动于农村和城镇之间，形成了庞大的“流动农民工”群体。据国家统计局监测调查结果显示，2010年，全国农民工总数达2.42亿人。其中外出就业1.53亿人，本地非农就业0.89亿人。农民工已经逐渐成为我国社会中一个特殊的阶层。社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一，社会保障制度的发展目标就是要为社会成员的基本生活权利提供安全保障，以确保其不因特定事件的发生而陷入生存困境，进而促进整个社会经济的协调、稳定发展，实现社会的公平和正义。2010年10月，全国人大常委会通过了《社会保险法》，明确规定进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险，由此农民工社会保障可以提升到一个新的高度。但是，截止到2010年底，农民工参加养老、医疗、工伤、失业等各项保险的人数分别为3284万人、4583万人、6329万人、1990万人，参保人数占总人数的比例明显偏低。确切地说，社会保障制度还不能完全覆盖农民工，特别是处于经常性流动的农民工。例如：由于各地社保标准不一，“流动农民工”在跨省、跨县市流动就业时，必然存在劳动关系不稳定、工作岗位不确定等问题，而社会保险转移的实践可操作性较差，因此，急需建立特定的社会保障管理模式。

一、从流动性的角度划分农民工与“流动农民工”

⒈农民工。农民工主要是指户籍仍在农村，进城务工和在当地或异地从事非农产业的劳动者。农民工是我国特有的城乡二元体制的产物，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体。农民工有广义和狭义之分：广义的农民工包括两部分人，一部分是在本地乡镇企业就业的离土不离乡的农村劳动力，一部分是外出进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力；狭义的农民工主要是指外出进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力。从总体上看，农民工从事的大都是一些技术要求不高、收人低、缺少福利保障的工作。由于社会保障权益的缺失，他们的生活条件、就业、医疗等诸多方面都处于较低水平。

⒉“流动农民工”。“流动农民工”是农民工的一部分，笔者在这里也将其分为广义和狭义两部分。广义的“流动农民工”是指由农村进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力，具有流动性的特点。这些农民工由于相对长期稳定的工作和收入可以逐渐融入到所在的城市，并逐渐得到相应的权益保护。狭义的“流动农民工”是指没有专业技术，在短期内（一年以内）经常流动于不同地区甚至不同行业，从事初级体力劳动的农村劳动力，这些农民工由于流动频繁，没有技术依靠，经常从事危险工作并随时处于失业的边缘，其劳动的收入和待遇很低，缺乏基本生存保障，其权益也难以得到保护，始终处于社会的最底层。本文研究的即是狭义的“流动农民工”。

二、“流动农民工”社会保障权益缺失问题分析

⒈农民工社会保障权益问题与我国二元社会结构高度相关。我国在计划经济体制下出现的城乡二元社会结构对农民工的社保影响深远，在这个背景下产业发展以资本密集型为主，将农民工排斥在外，因而随之而来的农民工维权问题自然增多。改革开放后，城乡间开始有限的交流和开放，但由于城乡户口管理制度和城市劳动就业与保障制度的继续存在，我国农民工的社会保障缺失犹如城乡之间的结构性矛盾一样，只是有所缓和，其社会保障问题并没有从根本上得到解决。

长期以来，我国在城镇实行大包大揽式的保障，而在农村则实行集体保障，农民基本被排除在国家保障体系之外。近年来农民工权益问题逐渐引起了相关部门的重视，社会保障才以不同方式向农民工扩展。但由于“流动农民工”频繁流动的特点和限制就业的环境未改变，因而城镇各种保险制度根本不适合 “流动农民工”，加之“流动农民工”就业大多为体力性行业，加班时间长，待遇低且环境差，基本上没有获得社会保障。据相关调查显示，在各种社会保险中，除了工伤保险有一定数量的“流动农民工”参加外，养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险等仍与“流动农民工”无缘。以建筑行业的“流动农民工”为例，笔者在吉林省四平市的10个建筑工地进行了访谈，因为迫于政策的压力，包工头与农民工签订的合同只是集体参加了工伤保险，而其他方面的保险根本无从谈起。即便是较大规模的建筑公司，也只有很小部分从事相对稳定工作的农民工才有较低水平的养老保险和工伤保险，而不是全面的社会保障，其余的人则没有任何形式的社会保障。其原因是用人单位想降低雇工成本，“流动农民工”自身维权意识不强，政府为促进本地经济效益的增长而对其放任所致。

⒉“流动农民工”本身工作的特点决定了其权益难以受到保护。“流动农民工”就业的流动性很强，而且转移目的地不确定，今年在这个城市打工，明年可能转到另一个城市，今天在这个行业，明天可能在另一个行业，农忙时还要回到农村。而现行社保制度规定社保关系转移时只转个人账户资金，不转移用人单位缴纳的社会统筹基金，即使已经参加了社保的“流动农民工”因为不能肯定自己现在缴了费今后能不能领到社保金，所以在离开一个就业城市时往往会选择退保，只把个人账户的钱领出来，这实际上是损害了 “流动农民工”的社会保障权益。而且现行的社会保障制度规定缴费标准较高，许多“流动农民工”及使用农民工集中的企业是难以承受的。此外，我国目前的各项社会保障在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面都是依据正规就业情况而定的，对“流动农民工”这种流动性大、范围广、劳动关系不稳定、工作岗位不确定、工作时间长短不一的特殊人群，尚缺乏制度设计和保障。

“流动农民工”的流动性不仅反映在务工期间农民工在不同的就业地区之间流动，也反映在由城镇返回原籍的流动中。由于我国城镇与农村实行两种不同的社会保障制度，如果将“流动农民工”纳入城镇社会保障体系，将使其社会保险关系无法根据流动情况而相应地转移。我国农村目前基本上是农民家庭自我保障，养老保险制度还处于初始阶段，失业保险、基本医疗保险等其它保障也刚起步。虽然“流动农民工”常年在城镇打工，但因为其农民的身份只能在农村参加农村合作医疗和养老保险，一旦有病只能到指定的医院就医才能报销部分医疗费，养老金的标准也低于城镇职工。如果“流动农民工”在城镇参加社保，当他们返乡时，其社会保险关系没有地方接收，即使有些省份具有农村养老保险，但因二者标准和模式不一也无法衔接，或因为地区经济差异也同样会损害投保者的利益。

⒊“流动农民工”社会保险关系转移存在瓶颈。在我国，政府的管理模式是中央统一领导，地方政府分权管理。相应的社会保障管理模式也实行地方财政负责，社会保险基金由地方统筹，统筹单位多在地级市甚至更低层次。在这种模式之下，社会保障的财政资金和统筹资金必然倾向于本地城市居民，很难将流动性大的外来农民工覆盖其中。因此，“流动农民工”参加保险的积极性受到了极大挫折，而且参保后由于流动性导致的退保现象层出不穷。国家对“流动农民工”的社会保障也只是在政策上有所提及，具体操作还要地方政府实施。近期国家在一些省试点实行社保“一卡通”，期待解决异地转移带来的转接问题，但从技术层面而言很难普及推广。因为不同省市之间存在经济发展差异，缴费标准和保障标准都不统一，“流动农民工”频繁流动于不同省或地区之间，即使社保关系转移也是手续繁琐，甚至可能存在发达地区不愿承接贫困地区社保关系的问题。这些都间接地损害了“流动农民工”的利益。

三、建立符合“流动农民工”特点的社会保障管理模式

由于缺乏全国统一的 “流动农民工”社会保障政策，因而各地“流动农民工”社会保障政策呈现出多种模式，并且现有的相关政策也没有得到有效的执行，“流动农民工”的权益也因此没有得到切实的保障。因此，有关部门应该设计一个能够协调各地区之间经济差距的社会保障管理模式，以保障“流动农民工”应享有的权益。在农民工社会保障方面，大家普遍认同工伤保险和医疗保障优先、养老保险随后的解决思路。笔者认为，要解决“流动农民工”的社会保障问题，应该从整体上改革社会管理制度，建立“流动农民工”社会保障制度长效机制。应根据统筹管理的思路，坚持公平对待、合理引导的原则，采用间接管理模式，构建合理的“流动农民工”社会保障制度模式。

⒈创新“流动农民工”社会保障权益理念。社会保障具有强制性，作为公共产品，它又具有非竞争性和非排他性，社会保障应面向全体公民，而不应成为少数人的专利。“流动农民工”的社会保障问题是一个需要政府、企业、劳动者自身及全社会关注的大问题。政府的公共政策制定要向社会底层的“流动农民工”倾斜，尽早实现城乡一元化，使农民工群体享受到社会发展带来的丰富成果。首先，保障“流动农民工”基本的生存权，破除固有的户籍藩篱和地域歧视，增加“流动农民工”的工资待遇，政府对失业的“流动农民工”要给予最低生活保障金，使其有能力在城市生存；其次，要增加“流动农民工”学习科学文化知识的机会，建立专门的学校培训“流动农民工”，使其掌握更多的从业技能；最后，让“流动农民工”享有参政议政的权利，鼓励“流动农民工”广泛参与到城市的社会管理中来，使“流动农民工”明确参与社会管理是自己应享有的公民权利，这也是构建和谐社会的重要体现。

⒉“流动农民工”社会保障应制度化、法律化。建立“流动农民工”社会保障制度，体现了社会保障最基本的公平、公正原则。社会保障制度本身就是保障人的基本生存权，这也是政府义不容辞的责任。每个公民都有权利享受各项社会保障。对公民实行社会保障不是政府的恩赐，而是公民最基本的权利。应以其是否是公民为标准，而不是以是否是城镇居民等其他条件为标准。逐步将“流动农民工”纳入社会保障体系，建立适合“流动农民工”的社会保障制度，可以更好地体现公平、公正的原则。因此，相关部门应尽快出台专门适用于“流动农民工”社会保障体系的法律、法规，比如《农民工社会保障法》。及时处理违反法律、法规侵犯“流动农民工”权益的事件，加强执法力度，确保“流动农民工”参加各种社会保险，保证每个“流动农民工”都能在真正意义上享受到社会保障带来的好处。

⒊科学设计“流动农民工”社会保障间接管理模式框架。针对我国“流动农民工”社会保障面临的问题，国家应建立适合“流动农民工”特点的社会保障制度。“流动农民工”就业的最大特点是高流动性，这就要求社会保障制度应该具有一定的灵活性。当前，我们要建立切实可行的模式，采取具体可行的方法，考虑到“流动农民工”工资收入偏低和就业没有保障的实际情况，“流动农民工”社会保障应实行低标准进入、渐进式过渡。管理模式可以选择间接管理，做到低费率、广覆盖、可转移。管理模式第一层级由国家保障部门设立专门机构，打破行政区域界限，其主要职责是贯彻执行资金管理方面的法律法规，制定缴费的统一标准。第二层级是国家指定保险公司约定机构进行 “综合保险”。所谓“综合保险”，是指将农民工的医疗、工伤、养老等多种风险放在一个制度框架下统一承办的一种社会保障方式。该模式的核心内容是把“流动农民工”的工伤、医疗、养老保险进行统一保障。第三层级是国家指定保险公司下设的县乡级分公司，具体负责“流动农民工”返乡后的社保续接工作，严格按照规定缴费和发放养老金等。这一模式也是将社会统筹部分由县乡级逐渐向上转移，以期在短时间内实现省级统筹，最后实现国家统筹。建立这样一个分层级的间接管理模式，能够使我国的“流动农民工”社会保障权益得到切实维护。同时，应在 “流动农民工”社会保险制度设计中预留出 “接口”，以期与现行城乡社会保障制度实现有效对接。

我国政府职能转变的一个重要目标就是实现政府的“有限”管理，将社会管理职能分化出去。当“流动农民工”应享受的社会保障权益不能由政府有效实现时，由政府进行宏观控制，委托社会保险机构进行管理，既符合我国政府改革的目标，也是社会发展进步的标志。如此平稳地建立“流动农民工”社会保障制度，必将有利于我国的社会稳定和经济发展，有利于实现人的全面发展，有利于构建社会主义和谐社会。

［1］2011年国家统计局统计数据［EB /OL］.http：//news.ifeng.com /mainland /detail＿2011－02－12 /4641191＿0.shtml.

［2］刘志军，陈姣姣.从“二元”到“双低”：农民工社会保障的“浙江模式”探析［J］.中南民族大学学报（人文社会科学版），2010，（05）.

［3］中华人民共和国社会保险法［Z］.2010.

［4］华迎放.农民工社会保障模式选择［J］.中国劳动，2005，（05）.

［5］张晓燕等.农民工社会保障问题及其对策浅析［J］.前沿，2006，（11）.

［6］陈南.城市流动农民工的生存状况探析［J］.理论月刊，2006，（01）.

［7］朱红英等.中国农民工社会保障研究［J］.四川理工学院学报，2009，（01）.

［8］肖云等.农民工社会保障十大矛盾分析［J］.社会保障制度，2008，（11）.

［9］罗遐.农民工社会保障问题研究——基于苏皖四村的一项实地调查［D］.中国博硕士论文数据库，2003.

［10］刘俊.我国农民工社会保障缺失的主要原因分析［J］.贵州民族学院学报，2007，（06）.

［11］汪洋.困境与出路：农民工社会保障权益探讨［J］.北京农业职业学院学报，2008，（01）.

（责任编辑：高 静）

On the establishment of “flowing migrant workers”Social Security Management Model

Liu Peng

Because of the “flowing migrant workers” not clearly defined，and therefore， for the “flowing migrant workers” and the establishment of social security management is particularly scarce.At this stage，the urgent need to establish suitable “flowing migrant workers” social security management features to protect the fundamental rights and the right to enjoy the fair.In this paper，we well give a clear understanding of “flowing migrant workers” and analyze the characteristics of “flowing migrant workers” lack of social security rights issue，based on the proposed establishment of a “flowing migrant workers” social security management recommendations.

“flowing migrant workers”；mobility；social security management model

D632.1

A

1007－8207（2011）10－0054－03

2011－08－19

刘鹏 （1980—），男，吉林长春人，中共吉林省委党校 （吉林省行政学院）行政科学研究所助理研究员，研究方向为行政管理。