降低税收遵从成本 创新纳税服务模式

□ 刘华堂

（辽宁税务高等专科学校，辽宁 大连 116023）

降低税收遵从成本 创新纳税服务模式

□ 刘华堂

（辽宁税务高等专科学校，辽宁 大连 116023）

纳税人需要尽可能低的税收遵从成本，而税务机关希望纳税人最大限度地遵从税法，征纳双方在税收征管的博弈有个理性选择的契合点——降低税收遵从成本。因此，研究纳税人税收遵从成本与纳税服务的相关性，探索降低企业税收遵从成本来推进纳税服务工作，通过改进纳税服务措施来降低纳税人的税收遵从成本，形成二者间的良性循环，对我国企业、税务机关和国家经济健康的发展都具有重要的意义。

降低税收成本；纳税服务；税收遵从成本

一、降低税收遵从成本对纳税服务建设的意义

（一）降低税收遵从成本可以提高税收遵从度

税收是国家为满足社会公共需要，凭借公共权力，按照法律所规定的标准和程序，参与国民收入分配，强制地、无偿地取得财政收入的一种方式。因此，税收又是社会各种利益关系和矛盾的一大焦点，对国家经济健康发展具有重大意义。然而，征税者——税务机关和纳税者——纳税人之间有着紧密的联系，时刻进行着博弈与较量，二者之间成为矛盾的统一体。纳税人的目标是追求经济利益，而税务机关的目标是拿走企业的部分利润进行再分配，二者之间的矛盾是具有天然性的。值得重视的是，纳税人在承担着税收本身的同时，还担负着沉重的税收遵从成本 （税收遵从成本指纳税人在办理涉税事务方面所花费的货币成本、时间成本和心理成本等税外负担）。在税收本已较高的情况下，纳税人的遵从成本必将使征纳关系进一步疏远。虽然在一定情况下，纳税人有可能选择忍受现状，承受遵从成本负担，但更有可能选择相应的应对方式（如逃避纳税义务）来设法避免遵从成本。因此，降低税收遵从成本将是提高税收遵从度的必然选择。

纳税服务的根本目的是提高税收遵从度。纳税服务以纳税人的需求为导向，以纳税人满意为宗旨。改善服务态度、优化办税环境的服务是较浅层次的服务，以降低纳税成本为要求的便捷、高效、优质的各种服务是较高层次的服务。这种高层次的纳税服务是以引导纳税人自觉遵从税法、及时足额地申报纳税为目标的。换句话说，纳税服务是降低税收成本、提高税收征管质量和效率的重要途径；是加强税务干部队伍建设，树立良好税务形象的必然要求；是改善投资环境、支持地方经济快速发展的形势要求；更是提高纳税人税收遵从度的根本途径。

（二）降低纳税遵从成本是提高纳税服务质量的有效途径

降低纳税成本是提高纳税服务质量的直接途径。以纳税人为中心，以降低纳税成本为出发点，以提高纳税遵从度为目标，以信息化为依托，以简化纳税流程为导向，建立健全纳税服务体系，科学规范执法，降低纳税过程中的成本，提高纳税人乃至整个社会对税收的满意度，是纳税服务工作开展的初衷。国外的税收专家和学者也发现，在税收遵从成本与税收不遵从程度之间存在必然的联系。特别是相对于有国家强制力作后盾的税务机关来说，企业是天然的弱势一方，他们在依法纳税的情况下，还发生着一笔“隐形的税收”，即税收遵从成本。在税收工作中，税务机关已经清楚地认识到提高纳税人自愿遵从的重要性。在探讨怎样提高税收遵从度时，税务工作者们发现其所做的纳税服务是提高遵从度的重要途径。因此，从降低纳税人纳税成本角度来进行有效的纳税服务建设是建立和谐的征纳关系，做好税收工作的有效途径。

二、我国税收遵从成本的现状和弊端

目前，尽管我国尚未开始对税收遵从成本问题进行系统研究，但税收遵从成本的社会影响已被实践验证。我国税收遵从成本高的现状与弊端不容忽视。

⒈从涉税过程中的相关因素分析。第一，机构设置重叠复杂。目前，我国的税务机构实行国地税分管，虽有其积极意义，但税务机构内人员冗杂、工作效率低，必然造成纳税人税收遵从成本的提高。由于经济全球化，需要一些应对新形势、新任务的新的税务管理机构，然而急需的机构设置不全，被时代淘汰的机构却依然存在。于是形成了机构内部协调受阻的问题。第二，信息化管理缺失。随着社会信息化发展的不断深入，我国税务系统实行了计算机网络征税。但是，由于我国地域辽阔，经济发展不平衡，税务管理信息化水平不统一，实现税务管理信息化仍需时间。例如：虽然实行税务信息化管理，但是纳税人仍不能简单地通过网上申报纳税事宜；更存在纳税人信息档案建设不完备、信息传递滞后、信息不全等问题。第三，风险管理意识淡薄。税收遵从成本高，并非税务机构一手造成的。纳税人在纳税过程中也负有责任。纳税人税务风险管理是现代企业生产经营活动中必须优先考虑的事项。我国企业缺乏内部管理控制机制，缺乏税务风险管理意识。很多企业没有自己的管理税务风险的机构，往往把税务事项当作财务部门的事，出现的税务事宜也由企业的相关管理人员临时处理。由于忽视事前控制税务风险，所以往往通过非正常手段降低税务风险，选择事后找关系摆平涉税违法行为。因此产生了税收遵从成本提高的后果。第四，税种繁杂。我国企业需要缴纳的税种包括企业所得税、个人所得税（代扣代缴）、流转税、行为税、财产税。每一种税都要纳税人填写单独的纳税申报表，到税务机关办理申报和缴税手续。特别是税收缴纳的税率、计算方法、表格的填报等一系列工作非常复杂，现行的增值税、土地增值税及企业所得税等应纳税款的计算和申报缴纳制度较为繁琐不利于纳税人简单、明了地缴纳税款，遵从成本因此提高。另外，有的税种的税基设计不尽合理，造成了纳税人对税收的不满，无形中又增加了税收遵从成本。如个人所得税。我国经济发展不平衡，物价消费指数差异性很强，但个人所得税的征收在没有考虑这些因素的情况下，采取了一刀切的方式，这无疑是不尽合理的。也因此迫使有的纳税人想方设法逃避个人所得税。

⒉从涉税成本角度分析。世界银行与普华永道会计师事务所近日联合发布的一份全球纳税成本调查报告指出，“中国内地由于每年872小时的纳税时间、47项需缴纳的税种、77.1%的总税率”，在175个受调查国家（地区）中排名第168位，纳税成本高居第8位。由此可见，我国纳税人税收遵从成本主要包括税款、缴税时间和涉税过程中的心理承受压力三方面。这三方面对纳税人的遵从度有着直接的影响。然而我国在此方面的做法却不容乐观。

第一，货币成本不断提高。有数据显示，按1992年的年报统计，美国的税收征收成本占税收收入总额的0.58%，日本为1.13%，而据有关专家透露，估算中国这一指标近年来已接近8%。高比例的征税成本自然由纳税人来承担。随着经济发展国际化，我国的税收法律法规也在不断完善。企业的经营和发展走向规模化。企业在壮大的同时，社会责任在增强，绝对税收值也在增加。另外，纳税人在缴税过程中与税务代理、中介及咨询机构产生了业务联系，这些因税产生的额外费用也导致纳税人的税收货币成本不断提高。

第二，时间成本仍然较高。我们提出降低税收成本，并不意味着简单地压缩税收经费支出，在办税过程中的时间成本也是纳税人头痛的事情。时间成本是指纳税人搜集、保存必要的资料和收据，填写纳税申报表所耗费的时间价值。我国税收体系复杂、税种繁多才是导致这一状况的根本原因。一方面，我国是发展中国家，经济能力制约着税法宣传的力度，纳税人了解税法规定、学会缴税所花费的时间较长；另一方面，我国信息管税水平不高，纳税申报还做不到电子化申报，缴税过程需要花费纳税人大量的时间成本。

第三，心理成本不断增加。随着经济全球化，税收法律法规会更加纷繁复杂，纳税人学习税法需要投入更多的精力。同时，国、地税分设，征、管、检分离造成的重复检查，给纳税人带来了额外的心理负担；少数税务工作人员不当的工作方式使纳税人不得不承担一些精神压力；另外，一些地区和税务部门的不正之风依然严重，这使纳税人产生的焦虑及不满情绪愈发严重，心理成本必然增加。

三、国外降低企业税收遵从成本的经验

“他山之石，可以攻玉”，当我们在探索如何降低税收遵从成本时，国外的先进经验可以为我们提供借鉴。

⒈更新纳税服务理念。近年来，加拿大、美国、英国、澳大利亚等国家将“整体政府”理念引入纳税服务中，从而降低了税收遵从成本。所谓“整体政府”是指通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。第一，建立统一税收与社保基金的征管机构。近年来，西方发达国家将征收社会保障费用交给税务机关，整合社保资金和税种的征收管理，统筹协调，减少征税过程中产生的时间耗费。如：因表格不同而带来的不必要的重复和研究所需的时间，大大提高纳税人的遵从成本。而建立了统一的征管机构，统一的格式、统一的系统，相同的审计系统大量减少了文字工作，提高了雇主计算的准确性，从而提高了税收遵从度。第二，减少纳税人重复报送信息。世界各国政府在对企业的管理过程中，都需要企业填报大量的信息。由于政府机构复杂，各部门收集信息时常常是“多头”管理。这必然导致企业信息的重复报送。为了解决重复报送问题，荷兰政府在2004年出台了“信息数据分类标准计划”，以实现从本质上减轻企业行政负担的目标。这一举措实行三年后，又进行了与相关的金融会计及软件包的整合，使企业节省了大量的时间，与改革前比较，时间节省了33%。具体地讲，小型企业每年约节省9个小时，中型企业每年节省140个小时，总计减负达3.5亿欧元。

⒉采取“以人为本”的纳税服务方式。这里的“以人为本”是以纳税人为本。在纳税服务工作中时刻以纳税人为中心进行设置安排。第一，在组织机构设置上以纳税人为中心。近年来，国际税务界改变了传统的“按税种”的管理模式，并按照“整体顾客”的理念，构建了一系列的纳税服务体系。其根本原因在于：税务机关已经认识到理解纳税人的观念和行为，才能改善纳税人的整体税收遵从度。因此，认知、把握纳税人心理，可以开发潜在纳税机会，减轻遵从成本，使纳税人履行纳税义务。比如，建立大企业专业化征管服务部门，根据大企业的个性特征，提供个性化服务。第二，整合税务信息，科学设计网站。以往税务机关为每个税种都提供了独立的税务信息系统。这大大增加了企业的额外负担。目前，较为先进的做法是实行统一的信息系统，减少重复信息收集带来的浪费。与此同时，国外税务局按照“纳税人类型”设计网站“主页”。例如，美国联邦税务局和澳大利亚税务局都拥有相同的“以客户为导向”的门户网站主页，指引不同类型的纳税人浏览网页。其目的是便于纳税人更便捷地获得与其纳税相关的信息，节省纳税过程所耗费的时间。

⒊简化税收程序。第一，采用简易方法确定应缴税款。国际上采用简易方法确定应缴税款已经不在少数，其目的就是降低纳税人的遵从成本。比如，澳大利亚实行的《小企业税法修正案》，目的就是让小企业纳税人更为简捷地确定自己的资格，享受税收优惠，降低税收遵从成本。第二，细化税收起征点。税收的发展至今已较为完备，纳税服务意识也与日俱增。以细化纳税起征点的方式减少对纳税人的打扰也是发达国家降低税收遵从度的另一方式。例如，德国对上一年度工资税低于3000德国马克的企业按季度报税，低于800德国马克的企业按年度报税，其他企业按月度报税；加拿大政府对每月平均应纳税款低于3000加元的企业按季度扣缴；澳大利亚、加拿大和德国等国家的税务机关对小企业的增值税申报实行合并征期等方式。这些做法的根本目标是减轻纳税人的税收遵从成本，同时也减轻了税务部门的工作量。第三，简化个人所得税的征管。为了简化程序，减轻纳税人的负担，法国、德国、奥地利、丹麦、挪威、瑞典、芬兰、日本、韩国、美国和荷兰对企业提供了统一的扣除项目表格，简化了税务机关的行政程序，减少了税务机关逐个审批扣除项目的工作量。有的国家还利用第三方信息比对来降低纳税人的遵从成本。例如，韩国近年来在交税时提交医疗、教育、保险等费用的原始凭证，而这些凭证都有现成的电子版，很容易收集到，这种方法使纳税人节省了收集原始证明的时间和费用，企业也节省了资料储存管理所产生的经济支出，税收遵从成本因此也大大降低。

⒋大力推行网络应用，拓展纳税服务手段。第一，推进税收信息化进程。澳大利亚、瑞典以及丹麦等国的税务机关已经采取电子化措施，整合各个税种的税款计算、申报和缴纳。第二，广泛运用网络服务税收。电子服务为税收带来的便捷是不容置疑的，但是走入电子服务还需要一个过程，许多国家的税务机关采取激励机制，鼓励纳税人使用电子服务。例如，澳大利亚对进行电子申报纳税和缴纳税款的纳税人，可以比正常申报期延后两周申报；同时，许多国家还拓展对纳税人和税务中介的服务范畴，提供了全面的网上在线服务。韩国、英国、新西兰等国则采用金钱激励的方式鼓励纳税人使用网上服务。进行相关费用补贴，有效地引导了纳税人使用网上在线服务。

⒌减少税务检查。频繁的税务检查对企业来说可能会导致大量的税收遵从成本。特别是企业在应对检查时可能负担的时间成本、经济成本、心理成本。因此，税务机关有必要减少、缩短稽查时间。为了达到科学检查的目的，各国采取一定的激励手段。意大利实行纳税人自查制度，即纳税人主动邀请税务机关对其纳税情况进行检查，查出应补缴税款后，只要求纳税人补缴税款而不按偷逃税处理。这种做法在短期内虽然会减少税收收入，但纳税人从心理上得到了切实的尊重与激励，而获得的弥补机会更有助于它们形成自觉纳税意识。相对于有国家强制力作后盾的征税人来说 ，纳税人是天然的弱势一方 ，他们很需要这份尊重与激励，因此带来的税收遵从成本方面的收获是巨大的。

四、从降低税收遵从成本角度出发加强纳税服务模式建设

纳税服务与纳税人税收遵从成本是紧密相连的两个方面。前者，纳税服务的关键是要知道服务什么、如何实施纳税服务，以及如何评判纳税服务的优劣。后者，纳税人也应该知道自己的权益是什么，要求提供那些应有的纳税服务，如何以合法的方式降低自身的税收遵从成本。因此，二者的关键和切入点是如何从纳税人角度出发，以降低税收遵从成本的方式加强纳税服务模式建设。

（一）强化“以人为本”的纳税服务模式

为纳税人服务是建设服务型政府对税务部门的基本要求，是国外税务工作的先进经验和税收工作的根本理念。例如，美国联邦税务局名称直译就是“国内税收服务局”，澳大利亚、新西兰等国家则通过制定宪章的形式确定纳税人的权利和义务。国内外的实践和经验告诉我们，税务部门为纳税人提供有效的公共服务是政府行政部门职能转变的一大趋势和任务。由此可见，以创建公平、公正的税收环境为出发点，及时了解纳税人的诉求，减少纳税人的遵从成本，满足纳税人的合法需求，保护纳税人的合法权益，是当前纳税服务模式的基点。加强与纳税人的沟通，提高利益相关主体对税收立法的参与度，提高税法适用的确定性；建立纳税人权益保护机制，完善税收法律援助制度，构建援助激励机制是建设科学纳税服务模式的有效途径。

（二）简化纳税程序

从前文对纳税遵从成本的分析上来看，简化税收过程中的复杂程序，将会有效而直接地降低税收遵从成本。在税收工作中，我们应从机制体制创新入手，优化服务流程。譬如推行公开办税制度，落实“一站式”服务和一次性告知、首问负责制、服务承诺制、同城办税等制度。减少税务工作人员对于纳税人正常生产经营的影响和不必要的重复接待，减少个别税务人员损害纳税人利益行为发生的客观条件。同时，优化行政程序，对于资格认定、行政许可、减免税审批等要力求手续简化。推行办税服务厅统一受理，内部流转，统一对外公布结果的业务流程，提高服务效能。

（三）拓展信息管税能力

推进税收信息化进程，在条件成熟的地方，积极推广网上申报纳税、网上填报纳税报表和资料；充分利用网站进行税法宣传教育，以方便纳税人及时了解和掌握税收政策的变化及其他税务信息。拓宽网上纳税服务，建设网上办税服务业务。实行网上登记、网上申报缴税、网上审批、网上咨询、网上服务等措施，为纳税人提供便捷的服务。

（四）建立提高纳税人满意度的纳税服务考核体系

应以“纳税人满意度”这一考核指标来衡量纳税服务质量，形成社会各界与纳税人广泛参与的评价机制。根据“激励为主、突出重点、内外结合、结果导向”的原则，明确考核范围，细化考核指标，健全社会化监督评价体系和服务质量指标体系及考核机制。科学的考核体制应与公平的纳税服务奖惩机制配套运行。有条件的地方尽早推行第三方主导的纳税人满意度、纳税服务工作整体满意度等调研评估工作。

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（责任编辑：牟春野）

Reduce the Tax Compliance Costs and Innovate the Tax Service Model

Liu Huatang

Taxpayers need to tax compliance costs as low as possible，and the tax authorities want to maximize taxpayer compliance with tax laws，tax collection levied for both sides in the game has a rational choice of meeting point－to reduce tax compliance costs.Thus，tax compliance costs of taxpayers and tax related services，explore reduce tax compliance costs to promote tax services，tax services through improved measures to reduce the taxpayer＇s tax compliance costs and create a virtuous cycle between the two，the China＇s enterprises，the tax authorities，and even the development of the country＇s economic health has an important significance.

Reduce the cost of the tax；tax service；tax compliance cost

F810.422

A

1007－8207（2011）10－0045－04

2011－08－14

刘华堂 （1975—），女，辽宁大连人，辽宁税务高等专科学校讲师，硕士，研究方向为纳税服务。