鄱阳湖生态经济区环保法制建设研究

□ 李茂春

（中共江西省委党校，江西 南昌 330029）

鄱阳湖生态经济区环保法制建设研究

□ 李茂春

（中共江西省委党校，江西 南昌 330029）

环保法制建设对实现鄱阳湖生态经济区科学发展、和谐发展有着重要的战略意义和现实意义。目前，鄱阳湖生态经济区的法律体系还不健全，一些重要的法律制度尚未建立。本文从鄱阳湖生态经济区的环境现状着手，对鄱阳湖生态经济区法制现状与存在的问题以及环保法制建设在生态经济区的地位进行分析，并在此基础上提出了完善鄱阳湖生态经济区环保法律制度的建议。

鄱阳湖；生态经济区；环保；法制建设

国务院已于2009年12月12日正式批复 《鄱阳湖生态经济区规划》，标志着建设鄱阳湖生态经济区已正式上升为国家战略。其对于推进鄱阳湖生态经济区可持续发展，消除各种重资源开发、轻生态保护的思想，完善鄱阳湖生态经济区环保法制建设意义重大而深远。

一、鄱阳湖生态经济区的环境现状

鄱阳湖生态经济区位于江西省北部，包括南昌、景德镇、鹰潭3市以及九江、新余、抚州、宜春、上饶、吉安市的部分县（市、区），共38个县（市、区）和鄱阳湖全部湖体在内，面积为5.12万平方公里。占江西省国土面积的30%，人口占江西省的50%，经济总量占江西省的60%。［1］该区域是我国重要的生态功能保护区，是长江三角洲、珠江三角洲、海峡西岸经济区等重要经济板块的直接腹地，是世界自然基金会划定的全球重要生态区，承担着调洪蓄水、调节气候、降解污染等多种生态功能。

近年来，鄱阳湖在环境保护方面取得了一定的成绩。首先，江西省委、省政府采取了一系列具体措施来切实保护生态环境，确保鄱阳湖的一湖清水。比如通过植树造林，使森林覆盖率进一步得到了提高；实施污水处理工程，除了在11个市、区建立污水处理厂管网以外，还在所有的县进行了污水处理厂和管网建设，使污水不再进入江河。并且开展了五河一湖源头环境治理保护工程建设，对赣江、抚河、信江、饶河、修河，鄱阳湖等源头进行了生态治理，在五河一湖的源头保护区内，不准开采矿山资源，不准建办有任何污染的工厂，使五河一湖的源头保持良好的生态环境。据有关部门监测，江西省所有市、区空气的排放质量全部达到了国家二级标准，江西省河流所有监测断面水质达标的达到80.2%，目前，鄱阳湖生态安全评价结果总体处于基本“安全水平”。［2］

但是，由于人口增多以及工业化和城镇化进程的不断加快，人类活动对江河湖泊的影响日益加剧，湖区面临水土流失严重、旱涝灾害频繁、生态环境衰退、生物多样性削弱、水环境污染加剧等问题，可能影响到湖区总体的生态安全。首先，枯水情势严峻，水资源管理面临挑战。据《1999－2009年江西省环境状况公报》等资料显示，鄱阳湖水系和湖体水质总体都呈下降趋势。其次，气候变化带来洪涝灾害频繁。在全球气候变化的大背景下，鄱阳湖大洪水和特大洪水出现频率都显著增加，严重地削弱了鄱阳湖的生态服务功能。再次，受水情变化和人为干扰，湖滩草洲植被分布面积逐年缩小，渔业资源持续衰减，白鹤等珍稀濒危候鸟越冬栖息地不断受到威胁。随着鄱阳湖生态退化和生物多样性的降低，致使湿地生产力下降，建立其上的调蓄洪水、涵养水源、降解污染、调节气候等的湖泊和湿地生态系统服务功能也必将面临衰退。

二、鄱阳湖生态经济区的法制现状与存在的问题

江西省委、省政府历来非常重视鄱阳湖生态经济区环境保护法制建设，全面推行了一系列环境管理制度和措施。早在1996年，为加强对鄱阳湖自然保护区候鸟的保护，《江西省鄱阳湖自然保护区候鸟保护规定》经江西省政府常务会议讨论通过并发布施行。2003年，江西省通过了保护湖泊湿地的地方立法——《江西省鄱阳湖湿地保护条例》。2010年，江西省人大常委会有关部门围绕鄱阳湖生态经济区生态环境保护条例展开了持续一年的调研，《鄱阳湖生态经济区生态环境保护条例》已经在江西省人大常委会2011年的法规统筹修改范围内。《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》将成为江西省涉及鄱阳湖生态经济区建设的第一部地方性法规。为了加强对鄱阳湖流域的开发与保护，相关部门还着手制定颁布并实施了 《鄱阳湖流域建设发展保护条例》，以省内立法的形式加强对鄱阳湖流域的管理与保护。

至今，江西省关于鄱阳湖生态经济区环境保护方面的地方性法规及规定主要有：《江西省野生植物管理条例》、《江西省野生动植物自然保护区条例》、《江西省环境污染防治条例》、《江西省鄱阳湖自然保护区候鸟保护规定》等。在已有的关于环境保护的法规及规定中，既有贯彻上位法的实施性法规，如为实施《环境保护法》、《海洋环境保护法》等上位环境法所制定的地方性法规；也有结合江西省地方实际，独创性地运用地方立法权，以保护鄱阳湖生态经济区生态环境为目的的地方性立法，这也是江西省鄱阳湖生态经济区环保立法的特色。

应该说，鄱阳湖生态经济区法制建设已经形成了一定的框架，为保护和发展鄱阳湖生态经济区所必需的生态环境提供了制度保障，但仍存在以下问题：

⒈高阶立法的缺失。我国关于生态环境建设的立法主要散见于一系列有关自然资源及生态环境保护的法律、法规、规章、规范性文件以及国家规划、国际条约与协定中。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）作为我国生态保护的基本法，颁行至今虽然已经有20余年，但由于其立法的时代背景和近年来中国社会发展的重大变迁，加之江西省鄱阳湖生态经济区的特殊性及复杂性，其法律内容已经滞后于经济生态区的社会现实，存在着诸多问题。现有的生态保护法律中没有明显地体现出可持续发展的原则，如《环境保护法》第1条规定：“为保护和改善生活和生态环境，防止污染和其他公害，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”这一规定指出了该法律的立法目的，表明了该法仍然把经济增长作为衡量标准。因此，我国现行的环境保护法更倾向于一部污染防治法而非环境保护基本法。另外，对于湖区的开发管理，我国没有一项针对性的法律法规，而且全国性的法律法规有时在湖区很难起到应有的作用，使得鄱阳湖生态经济区的开发管理缺乏科学指导和法律保障。

⒉地方立法的缺失。地方立法是针对当地自然保护区的具体情况制定的，是我国自然保护区立法体系的重要组成部分，尽管它在法律效力和法律层次上不及人大常委会颁布的法律，但更具操作性，对执行法律有较大的辅助作用。目前，对于鄱阳湖生态经济区环保的地方性法规不多，并且针对鄱阳湖生态保护区的立法大多集中在省一级，在立法层次上不健全。各项立法工作进展缓慢，未能体现地方性法规和地方规章可操作性强的特点。如《江西省鄱阳湖湿地保护条例》（以下简称《条例》）第46条规定：“从事严重影响湿地自然保护区生态环境的生产经营活动的，由县级以上人民政府有关行政主管部门或者受其委托的湿地自然保护区管理机构按照有关法律、法规的规定予以处罚。”但对于损失的估量标准、赔偿限额等问题却没有具体规定，让执法部门在实际操作中难以定夺。该《条例》中存在许多类似的条款，这些条款不仅抽象且缺乏可操作性。

此外，各执法部门出于自身利益的考虑，在执法过程中职责交叉，使得资源难以获得统一的管理，极易出现各自为政、管理混乱的局面，常形成管理的死角，致使生态保护效果不明显，进展不顺利，影响了鄱阳湖生态经济区的发展。

三、环保法制建设在鄱阳湖生态经济区的地位

鄱阳湖环保法制建设是保护及建设鄱阳湖生态经济区的重要保证，对实现鄱阳湖科学发展、和谐发展有着重要的战略意义和现实意义。《全国生态环境保护纲要》中提到了多项保护措施，其中最重要的就是加强立法和执法，把生态环境保护纳入法制轨道，完善、健全生态环境保护的决策机制和管理机制。

⒈鄱阳湖生态环境的脆弱性要求高度重视环保法制建设。生态环境脆弱性是生态系统由于自身结构的不稳定性，在特定时空尺度相对于外界干扰所表现出的敏感反应和自恢复能力，是自然属性和人类经济行为共同作用的结果。［3］生态环境的自然脆弱因子是造成生态环境脆弱的先天因素，即自然因子是生态环境脆弱的潜在因素，但生态环境的脆弱表现却总是与人类的不合理利用密切相关。随着社会经济活动的增加，人类活动的各种影响迅速渗透到鄱阳湖经济生态区的每一个部分。人类活动的影响主要包括围湖造田、围湖垦殖、湖区养殖、化肥和农药的使用等，这都必然会诱发潜在因子的发展，致使脆弱生态环境的形成和演变。因此，只有正确认识鄱阳湖区生态环境固有的自然特征，有针对性地加强立法，采取各种保护性开发利用方式，抑制自然脆弱因子的发作，才能使鄱阳湖区生态环境长期处于稳定的状态，才能保证区域可持续发展战略的切实贯彻实施。

⒉鄱阳湖环保法制建设事关江西人民乃至全国人民的利益。鄱阳湖处于长江中上游，是长江的重要调蓄湖泊，纵横全省的2400多条河流汇入中国最大的淡水湖——鄱阳湖，最后注入长江。年均入江水量约占长江径流量的15.6%。鄱阳湖水量、水质的持续稳定直接关系到鄱阳湖周边乃至长江中下游地区的用水安全。它不仅是江西的命脉，也是长江中下游生态安全的重要屏障，其状况好坏直接关系到该区域群众的生存与发展。上游生态环境一旦受到破坏，就很难治理甚至不可逆转，将会使当地甚至中下游地区无法持续发展。随着江西省工业经济体制改革的不断推进，特别是新世纪以来坚持以工业化为主的战略，出现了第二产业领先增长的态势，工业在GDP增长中开始占据主导地位。由于粗放型的工业发展模式，高耗能产业已成为江西省经济增长的主要支撑，这就使生态环境受到了不同程度的破坏，尤其是未经处理的大量垃圾、污水直接流入江湖，造成了严重污染。生态环境如果不改善，经济就不能发展，以牺牲环境为代价的经济发展就会更加严重地影响生态环境，从而使已有的经济成果付诸东流。因此，应当让人们认识到鄱阳湖生态经济区的生态安全是全国性的公共利益，保护和建设鄱阳湖生态经济区是全国人民的共同责任。

⒊鄱阳湖生态经济区环保法制建设有利于我国履行国际义务。根据国务院正式批复的《鄱阳湖生态经济区规划》，鄱阳湖生态经济区的发展定位之一是：将鄱阳湖生态经济区建设成为国际生态经济合作的重要平台。我国政府在申请加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》组织时，将鄱阳湖自然保护区列入了国际重要湿地名录。鄱阳湖是世界自然基金会划定的全球重要生态区，是我国唯一的世界生命湖泊网成员，鄱阳湖属于江西，更属于中国和世界。2010年以来，以德国贝塔斯曼、新加坡伟创力、日本住友电气工业株式会社、日本日立集团、美国惠普公司等一批世界500强企业为代表的产业巨头纷纷入赣。哥本哈根会议更是向世人释放出人类在保护自然环境上谋求共识、共同努力的信号。此外，我国签署了20多个关于生态环境保护的国际公约，如《生物多样性公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《湿地公约》、《世界文化与遗产公约》等。履行公约是我国的重要义务。因此，加快并完善鄱阳湖生态经济区环境保护立法，也是我国履行国际公约、承担国际义务，为全球的生态环境保护做贡献。

四、完善鄱阳湖生态经济区环保法制建设的对策

⒈加快地方环境立法。地方环境立法既是将地方环境保护工作纳入法治轨道的主要手段，也是贯彻执行国家环保法律、法规和因地制宜地管理本地环保事务的保证。近年来，江西省结合本地实际情况，针对水污染和鄱阳湖生态环境保护问题制定了一系列地方性法规。如在《江西省五河源头和鄱阳湖生态环境保护条例（草案）》中，将江河源头和湖泊综合在一起进行立法，在国内尚属先例。但总体来讲，地方环境立法必须突出重点，兼顾其他，坚持为环境保护服务。首先，我们要坚持现实性与超前性相结合的原则。地方立法机关要从鄱阳湖的实际出发，在国家立法原则的指导下，结合本地实际，在科学预见的基础上超前立法，以弥补国家立法的滞后性。其次，地方立法应运用生态学的观点将生活环境和生态环境作为一个有机体来考虑，保护生态环境，防治污染和各类灾害，进而构建一个标本兼治的大环境立法体系。目前，加强地方环境立法还要针对江西省省情以及鄱阳湖生态经济区生态环境保护的现状，进一步强化污染者的法律责任意识。

⒉加大环境保护监管力度，建立科学有效的执法体制。法律监督，通常是指国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性的检查和督导，是依法治国、建设社会主义法治国家的重要保证。因此，鄱阳湖生态经济区环境保护的法律监督就是要发挥各方面力量监察和督导政府是否严格贯彻执行生态保护法律，认真履行生态保护职责，监督司法机关是否依法严格惩罚破坏生态的行为。其关键是提高环境违法成本，而充分运用和发挥环境行政处罚中的经济惩罚功能是一个有效的手段。虽然严厉的经济惩罚不是环境执法的目的，但可以对环境违法行为尤其是以非法获利为目的的环境违法行为形成足够的威慑力，从而改善执法环境，提高执法效率。

⒊建立公众参与制度。公众参与制度是指民意代表根据国家环境保护法律法规赋予的权利和义务，通过一定的途径、方式和方法参与环境保护的过程，以保护自己合法权益的制度。公众参与是市场经济公平、民主原则的具体体现，是实施可持续发展战略的一项重要措施，是一项保证全体公民积极参与可持续发展和鄱阳湖生态环境法制建设的制度。环保法制建设需要公众的力量，鼓励公众积极参与不仅是一个国家民主进程和文明程度的体现，更是环境决策民主化的内在需要。许多国家的环境生态法对公众参与都做了具体而明确的规定，但在我国的环境法律中却没有明确的公众参与说明，这是一个很大的缺陷。所以，在鄱阳湖生态经济区法制建设中确立公众参与的生态法律原则，逐步提高公众的生态环境保护意识，保障公民的生态环境诉讼权，鼓励公众参与湖泊和湿地保护与实践，是实行和完善公众参与制度的有效方式。

总之，在鄱阳湖生态经济区环保法制建设过程中，相关部门只有立足于鄱阳湖的实际情况，从长远的发展前景着想，从可持续发展的立法原则考虑，从立法、执法和司法等层面探索出一条切实可行的环保法制建设途径，既保护当代人的环境权益，也保护后代人的环境权利，才能使环保法制得到真正意义上的完善。

［1］国家发改委.鄱阳湖生态经济区规划［EB/OL］.江西大江网，2009－12.

［2］国务院新闻办.鄱阳湖生态经济区新闻发布会［EB/OL］.江西发展与改革委员会网站，2010－11－25.

［3］蔡海生，赵小敏，陈美球.脆弱生态环境脆弱度评价研究进展［J］.江西农业大学学报，2003，（2）：270－275.

（责任编辑：高 静）

On the Legal System of Environmental Protection of Poyang Lake Ecological Economic Zone

Li Maochun

Environmental protection of Poyang Lake Ecological Economic Zone has important strategic and practical significance for achieving scientific development and harmonious development，Currently，the legal system of Poyang Lake Ecological Economic Zone is not perfect，some important legal system has not been established.In this paper，the environment of Poyang Lake Ecological Economic Zone status to proceed，This article start from the state of the environment，Introduction and evaluation of Poyang Lake Ecological Economic Zone status of the legal system，analysis of the status of environmental legal system in the ecological and economic zone，and put forward some recommendations for Poyang Lake.

Poyang Lake；ecological and economic zones；environmental protection；legal system

D922.6

A

1007－8207（2011）10－0035－03

2011－06－17

李茂春 （1978—），女，江西萍乡人，中共江西省委党校法学教研部讲师，研究方向为经济法。

本文系中共江西省委党校系统青年课题 “鄱阳湖生态经济区环保法制建设研究”的阶段性成果。