农村社会管理体制机制创新研究

□ 马军卫

（中共济南市委党校，山东 济南 250014）

农村社会管理体制机制创新研究

□ 马军卫

（中共济南市委党校，山东 济南 250014）

农村社会管理体制机制创新是全社会加强和创新社会管理的重要基础支撑，是当前农村经济发展、社会和谐以及民主政治建设的必然要求。因此，在新形势下加强农村社会管理体制机制创新，要以深化改革为契机、以促进和谐为目的，具体而言，体制创新是关键，机制创新是重点，法治化是保障，只有这样，才能切实掌握农村社会管理领域的实际情况，才能解决农村社会管理领域存在的具体问题。

农村社会管理；体制机制创新；法治化

胡锦涛同志在2011年2月19日省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的重要讲话中强调指出，加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。并且明确指出，要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。要切实加强党的领导、强化政府社会管理职能，发挥群众参与社会管理的基础作用；要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系。众所周知，农村社会是中国社会的基础，加强社会管理的重点应该在基层、在农村。农村社会管理体制机制创新是全社会加强和创新社会管理的重要基础。因此，加强农村基层社会管理创新，构建与社会主义市场经济相适应的农村基层社会管理体制机制具有重要意义。

一、农村社会管理体制机制及其改革与发展

一般认为，社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。从管理学的角度看，体制主要是指国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度，是指侧重于有关组织形式的制度；机制则是指有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。完善社会管理体制，主要是指要以实现权力和权利的合理分配为目标，构建和完善社会管理的组织机构体系。完善社会管理的机制则更多地体现为体制之下各方面具体工作机制的细化以及完善。具体到农村社会管理，狭义的观点认为是指政府通过制定系统规范的农村社会政策和法规，管理和规范农村社会组织、社会事务，培育合理的农村社会结构，调整农村社会的利益关系，回应广大农民群众的诉求，化解农村社会矛盾，维护农村的社会公正和社会秩序，促进经济、社会和自然之间的协调发展。［1］但要与广义的社会管理的概念以及与时俱进的农村实践相适应，笔者认为，农村社会管理的主体不应限于政府，还应包括具有一定公共管理职能的各类农村社会组织。换言之，加强农村基层社会管理创新，既要切实加强党的领导、强化政府社会管理职能，又要坚持人民主体地位、发挥群众参与社会管理的基础作用，关键是要实现政府行政管理与农村基层群众自治的有效衔接和良性互动，并以此为重心大力加强农村社会管理体制机制创新，努力提高农村社会管理的科学化水平。

我国农村社会管理体制机制经历了不同的改革与发展阶段。目前，正逐步呈现治理主体从单一性向多元性的转变、管理模式从行政主导向法治主导的转变，以及演进路径从行政性整合向契约性整合的总体转变。首先，体现在体制层面。我国农村社会管理体制一直处于不断变革之中。从传统的“县政乡治”到人民公社体制的建立；从上世纪70－80年代“乡政村治”格局的初步构建到新时期村民民主自治体制的最终确立，以及以村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度的发展已成为中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。随着法制建设的不断推进，发展基层民主、保证人民群众依法管理自己的事情，已成为社会主义民主最为广泛而深刻的实践。农村社会管理体制的改革与发展体现为从传统到现代的转型，这既是农村经济发展和农村社会和谐稳定的客观要求，也与农村基层民主政治建设具有重要关联，也是国家与社会关系变革的集中体现。传统社会体制是一种高度一元化的体制，国家与社会不分是传统体制的特征之一。改革开放后，绝对一元化的社会体制开始发生根本性的变化，尤其是公民社会开始相对独立于国家和政府，社会管理也成为又一个重要的管理领域。长期以来主要由行政力量主导的农村基层社会管理模式已不适应农村社会发展的新形势，而逐渐由“行政性整合”向“契约性整合”转变。在新的历史阶段，农村基层社会管理领域存在着乡镇政府的行政管理权与农村社区的自治权两种基本权力形式。农村社会管理的主体既包括基层乡镇政府，也包括农村具有公共管理职能的各类社会组织。有限行政是转变政府职能的客观要求，村民自治是我国农村基层社会自治化的基本形式。市场经济必然要求有限政府，有限政府的行政化和农村基层社会自治化的本质取向是一致的。转变基层政府职能、推进“有限行政”，发展农村基层民主、保障“村民自治”，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，是进一步推进农村社会管理体制改革、发展和创新的基本途径。其次，体现在机制层面。伴随着经济社会的发展以及改革开放的实践，尤其是随着市场经济体制的确立以及经济社会的全方位转型，与农村社会管理体制建设相适应，我国农村社会管理的具体机制亦随之不断发展和完善。仅就当前而言，社会结构特别是城乡社会结构剧烈变动、利益格局面临调整、农村社会稳定问题以及农村公共需求急剧增长等都对当前农村社会管理的具体工作机制创新提出了新的要求。基于基层政府有限行政与农村基层社会自治化（即村民自治）二者本质取向的一致性以及具体化，按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，当前农村社会管理机制发展与完善的重点则主要体现在权力运行机制的发展、公共参与机制的完善、纠纷解决机制的健全以及社会保障机制的完善等方面。

二、加强农村社会管理体制机制创新是农村经济发展、社会和谐以及民主政治建设的必然要求

社会是一个有着多种含义的复杂范畴。［2］经过长期的探索和实践，我国社会管理领域既取得了重大成绩，也积累了宝贵经验。特别是改革开放以来，随着经济社会的不断发展，我国建立了社会管理的工作领导体系，构建了社会管理的组织网络，制定了社会管理的基本法律法规，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，有力地促进了农村社会管理的体制机制创新。同时，作为经济社会发展水平和阶段性特征的集中反应，在我国社会管理领域，尤其是农村社会管理体制机制创新方面存在的问题仍旧突出。当前形势下加强农村社会管理体制机制创新，既体现为农村经济发展的客观要求，也是农村社会和谐稳定的重要保障，更与农村基层民主政治建设具有重要关联，既符合基层政府职能转变的基本方向，也是农村村民自治的重要内容。

首先，改革开放以来，面临计划经济向市场经济的转型，农村经济发展在取得了显著成就的同时也面临诸多挑战。一方面，农村经济在经历了十一届三中全会之后的体制大变革阶段以及由传统农业向现代农业的发展阶段、农村经济体制的全面转型阶段、统筹城乡发展和建设社会主义新农村的突破创新阶段之后，总体上表现为良性发展的态势。一是市场在农业资源配置中逐渐发挥了基础性作用；二是农民收入逐步增加；三是经过农村税费改革等农村经济政策的深刻调整，农民的收入结构和主要增长来源也发生了显著变化，非农产业和工资性收入比重逐步增加。但另一方面，城乡收入以及农村内部收入差距的逐步扩大以及基于农村人口和家庭结构的变化等因素，农村新增劳动力数量呈逐年下降趋势；乡镇企业萎缩，城乡一体化进程缓慢和新农村建设投入不足等问题，在较大程度上已成为农村经济发展的制约因素。经济基础决定上层建筑，农村经济的发展以及农民收入的提高，增加了农村群众的非物质社会需求，提高了其社会参与的主动性和积极性；制约因素的消除有赖于激发新的社会活力。应该说，农村经济发展正反两个方面的因素都在客观上要求农村社会管理体制机制的改革和创新。

其次，转型期农村社会和谐稳定问题比较突出。影响农村社会和谐稳定的因素，一是农村人口社会流动性越来越强。改革开放以来，农村社会结构最重要的变化就是农村人口流动性的增加。二是农村正处于快速社会分化阶段。原先农村经济均贫、政治同质、文化单一、社会封闭的超稳定社会结构自改革开放以来开始动摇，农村社会逐渐出现了不同的利益群体或者阶层，目前已进入快速社会分化阶段。无论从职业还是经济资源拥有的角度，农民已不再是原来意义上的均质性社会群体，农村也不再是单一的同构性社会。而且随着市场经济的发展，农村不同社会群体或者阶层的利益诉求不断强化，对利益的追求已成为农村群众社会行为的强大动力。三是农村社会管理具体领域的相关制约因素。包括农村社会教育、科学、卫生设施和制度建设滞后，公共服务欠缺 （尤其是与城市相比的过大差距），社会冲突加剧，农村社会保障落后，农民利益表达渠道不畅，维权困难以及农村社会自治组织发育缓慢等。这些因素既影响了农村社会的和谐稳定，也对农村社会管理的体制机制建设提出了更高的要求。

再次，农村社会管理体制机制创新与农村基层民主政治建设具有相辅相成的关系。也就是说，扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。一方面，坚持人民主体地位，提高农村社会管理科学化水平，加强农村社会管理体制机制创新，应该是推进农村基层民主政治建设的应有之义。但在这方面还存在一些问题，比如乡村自治实行至今我国乡村治理在一定程度上仍处于较尴尬的境地，传统和现代内在紧张的乡村自治与国家控制的对抗与冲突，乡村自治与国家控制之间的博弈在一定程度上陷入零和状态；乡镇行政和村民自治在衔接和互动方面显现出非此即彼的发展偏向或者互不相干的独立倾向；农村传统社会管理手段的僵化和弱化与农村基层民主政治建设的要求不相适应；农村基层政府职能转变的滞后与农村村民自治的体制不相适应；农村基层干部和群众的民主素质与提高农村社会管理科学化水平的新形势不相适应等现象仍旧存在。另一方面，加强农村社会管理体制机制创新，能够为推进农村基层民主政治建设提供良好的社会基础。因此，面对转型期由传统社会向现代社会、农业社会向工业社会、封闭性社会向开放性社会的转变以及发展农村经济、促进农村社会和谐、推进农村民主政治建设的新形势，加强农村社会管理的体制机制创新，既是全面提高农村社会管理科学化水平、加强社会主义新农村建设的重大基础性工程，更是实现乡村经济发展、促进乡村社会和谐、维护农民群众民主权益、巩固党的执政基础的根本性措施。

三、当前加强农村社会管理体制机制创新的对策

（一）要大力加强农村社会管理体制创新

总体而言，要进一步完善乡村权力资源配置体制、深化乡村组织重构。基层社会管理格局和管理体制状况与社会的特定权力结构紧密相关；［3］乡村权力资源配置模式的多元主体参与型转变必然要求农村基层社会组织重构。完善乡村权力资源配置、深化乡村组织重构，要全面推进有限政府建设、切实完善村民自治制度，进一步实现基层乡镇政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。首先，要深化行政管理体制改革，进一步转变基层乡镇政府职能，创新政府管理方式。虽然转变职能是各级政府面临的共同课题，但是各级政府的职能定位不同。对基层政府而言，其职能定位主要体现在社会管理以及公共服务方面，并且要加快从管制、管理理念向服务理念的转变，大力构建有限政府、服务政府。政府管理方式也绝不仅限于传统的行政管理手段，除了必要的管制职能之外，应大力提倡并积极采用行政给付、行政合同、行政指导等新型管理方式。其次，要进一步发展基层民主，保障村民自治。特别是要促进农村社会组织发育，规范农村正式组织（如乡镇党委、乡镇政府、村支部、村委会等），依法发挥其职能；引导非正式组织（如家族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等）健康发展，提高农民的组织化水平。要在最大程度上体现城乡平等统筹，切实维护农民的各项民主权利，特别是知情权、决策权、参与权、监督权。要正确处理好党的基层组织、乡镇政府与村民自治的关系，发挥农村民间组织的协调作用，依法化解乡镇行政管理权与村民自治权两种权力的冲突。再次，要促进行政管理与村民自治的衔接和互动。“善治”是政府治理社会的更高境界。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程”，［4］（p8－9）其本质特征在于“是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”［5］（p8－9）实践经验表明，有限政府需要成熟的地方自治与之相呼应。对于农村社会而言，乡镇基层政府的有限行政必然要求村民自治的发展和完善，唯有如此，方能实现“两者最佳状态”的善治。

（二）要大力加强农村社会管理机制创新

首先，就权力运行机制的完善而言，应进一步规范农村基层行政权的运作，将政府的社会管理职能通过制定社会政策和相关法规，依法管理社会组织和社会事务，把更多的资源转向公共服务领域，进一步改革基层政府绩效考核机制。要以农村基层社会的社区重建为基本依托、以构建农村基层社会新型治理机制为核心内容、以制定农村社会发展政策为根本保证。其次，就公众参与机制的完善而言，要扩大公众政治参与范围，拓宽其参与经济发展以及社会管理的渠道；以促进行政民主化、科学化为目的，在加大政府信息公开、政务公开的基础上，健全农村社会的利益诉求表达机制以及权力监督机制。在新形势下，要充分发挥信息网络的作用，注重民间网络意见表达、监督的作用。坚持人民主体地位，加大公民社会构建力度。第三，就纠纷解决机制而言，要注重从源头上化解社会矛盾，完善社会矛盾调处机制；并以非诉讼机制（ADR）以及各种组织机构内部的纠纷解决机制（IDR）等为重要补充，积极构建多元纠纷解决机制，完善公共突发事件应急机制；维护农村社会治安秩序，促进农村社会稳定。第四，就社会保障机制而言，要完善农村社会保险、医疗保险、养老保险、社会救助、社会福利以及优抚安置等各项制度；要逐步推进城乡公共服务均等化；加大农村利益协调力度，缩小农村社会贫富差距，防止两极分化的加剧；关注农村弱势群体保护以及农村流动人口问题；积极构建基层互助合作机制等。

（三）要积极推进农村社会管理体制机制创新法治化

农村社会管理作为农村社会建设的重要内容，不论是体制还是机制建设，农村社会管理的发展方向都应当与社会主义法治国家和法治政府的建设相结合，要“始终将社会管理置于法治化轨道之下，以法治理念为指导，以法律程序和法律规范为支撑，依法管理。”［6］可以说，制度化、法治化既是整体意义上的社会管理，也是农村社会管理体制机制创新的必由之路。要进一步健全农村社会管理的法律法规体系建设；尽快实现基层党组织的依法执政，不断完善基层政府行政程序法律规范，切实维护农村群众政治、经济以及社会领域的各项合法权益，有针对性地完善农村基层民生领域立法体系。通过法律而非其他方式来协调社会关系，规范社会行为，解决社会问题，化解社会矛盾，促进社会公正，应对社会风险，保持社会稳定。从而切实保障农村社会管理体制以及各项具体机制创新的有效实施。

［1］曹杰.构建农村和谐社会的基础性工程［N］.农民日报，2011－03－25.

［2］贾高建.“社会”范畴探析［N］.学习时报，2011－04－18（3）.

［3］曹海林.乡村和谐发展与农村基层社会管理创新的理性选择［J］.中国行政管理，2009，（04）.

［4］［5］俞可平.治理与善治［M］.社会科学文献出版社，2000.

［6］应松年.社会管理创新引论［J］.人大复印资料·宪法学行政法学，2011，（04）：50.

（责任编辑：高 静）

To Strengthen the Rural Social Management System and Mechanism Innovation

Ma Junwei

The rural society is China＇s social foundation，strengthening the management of society in the rural areas should be in focus.The rural social management system and mechanism innovation，is the whole society and innovation to strengthen the management of society important foundation to support.It is also the rural economic development，the social harmony and democratic political construction the request inevitably.Under the new situation the management system innovation of rural society，in order to deepen the reform to mechanism as an opportunity to promote harmony，for the purpose of specific want to system innovation，mechanism innovation as a key focus，rule of law，to grasp to guarantee rural social management the field of actual conditions and specific problem.

social management of rural；institutional and mechanism innovation；legalization

C916.1

A

1007－8207（2011）10－0023－04

2011－06－21

马军卫 （1976—），男，山东淄博人，中共济南市委党校政法教研部讲师，法学硕士，研究方向为法理学、宪法与行政法学。

本文系2011年山东省党校系统科研项目 “有限行政与村民自治——农村社会管理体制机制创新研究”的阶段性成果。