社区矫正工作创新的调查与思考

课题组

（中共辽阳市委党校，辽宁 辽阳 111000）

社区矫正工作创新的调查与思考

课题组

（中共辽阳市委党校，辽宁 辽阳 111000）

社区矫正是一种新的刑罚方式，是构建和谐社会的一个重要环节。本文通过对辽阳市社区矫正支队的调查，对如何创新社区矫正工作进行了总结和反思。

社区矫正；组织设置；制度规范；工作创新

辽阳市社区矫正支队成立于2009年，现在编108人，其中机关工作人员33人，干警75人。其前身辽阳市北郊监狱是上个世纪80年代初辽阳市委、市政府组建的，隶属于辽阳市管理，由省监狱局指导业务的专门刑罚执行机构。它的成立充分考虑了我国形势的发展变化，适应国际社会恢复性司法理念，积极探索监狱外非监禁刑罚执行方式，更好地贯彻落实我国“宽严相济”的刑事政策，2008年3月市委、市政府决策，北郊监狱职能转型，于2009年5月整建制地将北郊监狱改为辽阳市社区矫正支队。这支到目前为止全国唯一的专职警察矫正队伍，经过近两年的工作实践，社区矫正工作取得了明显的成效，在全国率先探索了一条专职社区矫正队伍的新路子。研究这一具有划时代意义的大胆尝试，对更好地推进社区矫正工作的发展具有重要意义。

一、我国社区矫正工作的现状

2006年党的十六届六中全会通过的 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，积极推行社区矫正”。社区矫正是与传统的在监禁场所执行刑罚不同的一种行刑方式，是将符合社区矫正条件的罪犯放在社区内，由专门国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正罪犯犯罪心理及行为恶习，促使其顺利回归社会的一种非监禁刑罚执行方式，是刑事司法向非刑罚化方向发展的一个组成部分，是建设社会主义和谐社会的一项重要举措。

对罪行较轻的犯罪人员有选择地在监禁场所之外适用刑罚，以及在刑罚执行中区别对待犯罪人适用非监禁刑罚的方法和制度，是多年来我国一直在探讨的问题。从 2002年起，我国先后在北京、天津、上海、山东、江苏、浙江等部分省市开展了社区矫正的试点，开始了我国社区矫正的实践探索。2004年底开始在12个省市试点，截至2007年6月，试点工作已经在全国25个省（区、市）的123个地市、517个县（区、市）、4189个街道（乡镇）展开，纳入社区矫正的对象共114 320人。我国现行法律中没有关于社区矫正的具体规定，目前开展社区矫正工作的依据主要是2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》），第一次确认了我国社区矫正工作所应遵循的规范，2004年司法部出台了 《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，正式拉开了中国特色社区矫正制度的序幕。社区矫正工作的主要任务是依法对矫正对象实施日常管理和监督、教育；进行心理咨询引导，矫正其不良心理和行为；安排社区公益劳动，增强矫正对象的社会责任感。社区矫正的目的是加强和完善社会主义法制，落实党对罪犯的教育改造政策，预防和减少犯罪，维护社会稳定，实现国家的长治久安。

二、辽阳市社区矫正支队的经验做法

1.市级领导牵头，健全组织体系

2008年，辽阳市委、市政府果断决策北郊监狱转换职能，成立了辽阳市社区矫正领导小组，由市委副书记任组长，市政法委书记、市公安局长任副组长，组成强有力的领导班子，及时组建社区矫正的组织系统，全力投入工作。社区矫正支队也十分珍惜这次难得的施展机遇，领导班子高度重视，严密分工，定职定责。全体75名干警全部下到基层，充实到具体工作岗位上去。在全市按照行政区域划分设立五个社区矫正大队，负责本区域内的矫正管理工作。大队下在每个街道、乡镇设立27个社区矫正中队，负责具体矫正工作。每个中队配备专业矫正警察2—3人，牵头负责。在工作开局就基本上形成了有组织、有分工，层次分明，井然有序的社区矫正工作组织体系，尽快投入到实质性管理工作中，取得了明显的效果。

2.建立专职队伍，专人专职，注重细节

根据我国《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》规定，由公安机关负责对社区矫正罪犯实施执行、监督和考察工作。根据《通知》规定，“司法行政机关牵头组织有关单位和社区基层组织，开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作”。“公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序”。这就暴露出一个矛盾问题，社区矫正的执行主体是国家公安机关，而工作主体却是司法机关。有法定执行权的公安机关没有实行这项权力，而由没有执行权的社区司法所来负责具体工作事务。职责分工不清、专业矫正人员缺乏始终是困扰我国社区矫正工作的瓶颈问题。另外，公安机关由于专业分工不同，人力资源有限，在承担非监禁刑的执行职能过程中，只能侧重考虑监管职能而无暇顾及教育改造等其他职能。司法行政机关是社区矫正的工作主体，承担着实际上的教育改造责任，但因为没有法律的明确授权，各司其责，相互配合难以实现。再者，目前我国有大约四万个司法所，九万多工作人员，平均每个司法所二至三人，还有大量一人一所的情况。工作内容繁杂，人手紧缺，难以实现专业化管理。

社区矫正工作的顺利进行，必然要求有健全的机构设置，组织体系严密，人员配备整齐。辽阳市社区矫正工作是成建制的组建市社区矫正支队，科学地设置社区矫正机构，是以专职的司法警察为主，社区司法所、社会团体和民间组织、社会志愿者分工配合，做到有组织领导，系统协调，分工合作，明确责任。专人专职，定岗定责，形成严密工作网络，齐抓共管的良好运行态势。与目前全国普遍试行的模式的重大区别是，由从事监狱管理的专职警务人员担任主角，因其熟悉相关的法律业务，具有丰富的狱政管理经验，掌握犯罪人的心理特征，承担社区矫正工作符合其职务特点。实践也证明了由专职司法警察担当社区矫正的重任，可以理顺组织体系，协调各方面关系，有效开展工作，其法律和社会效果的确不同凡响。

3.完善制度规范，保证实施有据

辽阳市社区矫正支队在实践中清醒地认识到，仅有一只好的队伍是远远不够的，相关配套的规范制度和严格的执行是推进社区矫正工作的重要保证。辽阳市社区矫正工作领导小组及时下发了辽矫办（2009）1号文件，具体规定了 “社区矫正工作机构职责”，“工作流程办法”，“矫正工作者职责”，“社区矫正工作考核暂行办法”，“社区矫正对象考核奖惩办法”，“社区矫正工作纪律”，“社区矫正对象须知”，“社区矫正对象人户分离管理规定”，“社区矫正工作台账和档案管理”，“社区矫正工作请示报告制度”等系列文件。矫正支队大胆设计，针对辽阳市的实际情况，建立了一整套切实可行的规范制度。

建立完整的 “社区矫正对象监督管理档案”。内容涵盖了接受社区矫正保证书、矫正对象基本情况登记表、矫正方案、社区矫正小组帮教协议书、监控成员名单及责任书、监控人反馈情况记录表、社区矫正对象个别教育记录、社区矫正对象外出请假申请单、社区矫正对象迁居审批表、社区矫正对象月考察表、季度考评表、公益劳动记录卡、社区矫正帮困解难记录、奖惩审批表、社区矫正对象期满鉴定表、解除社区矫正宣告书、建议提请减刑 （假释）意见书等，保证环节严密，一人一档，内容齐全。

建立完整的矫正对象动态分析制度。建立全市动态信息库，信息共享。实行统一化、系统化、信息化管理，全市社区矫正工作一盘棋，思想高度统一，管理方法统一模式，管理体系完整严密。对于重要节假日都有相关的安全隐患排查措施，重大突发事件预警及处置方案等一系列行之有效的安全防范机制。目前最突出的特点是基本做到“建档标准化”和“管理规范化”。宏伟区矫正大队标准化建设方面不断创新，管理无缝隙、无死角，全部实现电子建档，微机管理。文圣区东兴中队在实现管理规范化上领先一步，真抓严管，温情帮教。

建立较完善的社区矫正工作细则。为了有效地实现社区矫正目标，既完善了横向衔接制度，即在社区矫正人员中分工明确，配合合理，在交付执行、监督管理、教育矫正、法律监督等各环节的职责作出明确规定，保证无重叠无漏洞；还要完善纵向衔接制度，即建立包括矫正的接收管理、矫正执行、解除矫正等各环节制度，细化矫正的接收建档、分类管理、公益劳动等制度。基本实现无漏管、无脱管、无重大刑事犯罪，无重新犯罪的矫正目标。针对女性矫正对象的特点，还专门成立了女子矫正队进行专项管理，或者在对女性矫正对象进行跟踪管理中配备女警，充分体现了矫正工作中的人性化理念。矫正支队更加注重人性化管理，近期专门配备了心理矫正辅导师，从心理上进行有效的矫正，真正达到防止重新犯罪的目的。

较快建立了社区矫正经费保障制度。我市各方面在积极配合社区矫正工作上确实下大力气，有大手笔。在财力保障方面，2009年辽阳市财政局、司法局联合下发辽财行 ［2009］283号文件 “关于保障辽阳市市区矫正帮教经费的通知”。文件规定了市、区财政局要按矫正帮教对象实有人数及时拨付矫正帮教工作经费。按每人每年1500元标准执行，由市、区两级财政按 5∶5比例承担，纳入市、区两级财政预算。而且强调经费要按时、按数拨付到位，以保证工作正常运转。矫正帮教工作经费要专款专用，不准挤占挪用。市财政局组织检查组定期检查矫正经费的使用情况，发现问题严肃处理。

4.落实责任制度，有效发挥机制功能

过去由于执行主体是公安机关，因其警力有限，对于监外执行刑罚的人基本上处于疏于管理的状态，被执行人表现如何无法准确判断，行踪无人掌握，间接损害了法律的权威。现在落实了责任制度，矫正工作到位，保证各方面发挥作用。

建立矫正小组制度。针对每一个矫正对象相应建立矫正小组，每小组基本保证由矫正支队干警、司法所工作人员、派出所民警、社区主任四人组成。对每个矫正对象有针对性地建立矫正方案，其中社区矫正支队干警主要负责考评，制定指导方案，其他人员分工配合。

建立监控人制度，每一个矫正对象至少有三个监控人，即社区主任、志愿者（矫正对象的邻居）、亲属（有行为能力）。监控人要及时掌握监控对象的信息，日常活动的特点，每月拿出动态分析评估上交给矫正小组。

建立定期汇报制度。监控人每个月至少与矫正对象见一次面，定期谈话。矫正对象上交一个书面思想汇报，每季度要组织参加一次公益劳动。具体情况由监控人掌握，必须以文字形式记录在卷，心中有数，掌控全面。每个中队每月25日前汇总一次情况汇报，当月25日至下月5日是整理档案，及时把握信息。动态掌握了矫正对象，做到心中有数，控制得当。

建立司法建议制度。矫正对象毕竟是非监禁的、大墙外执行刑罚的特殊“高危人群”，为预防出现脱管现象，设定了有效措施，就是 “司法建议制度”。一旦发生脱管事件，由矫正负责人即监控人提出书面“确认通知”逐级上报中队，矫正中队组织相关人员联席会议分析情况，作出“社区矫正人员动态分析记录”，上报大队。矫正支队下发红头文件规范地提出 “司法建议书”，对应采取的措施如 “扣除执行期”、“采取治安管理处罚措施”等提出司法建议，上报有关主管部门及通报所有大队、中队，严肃了法纪，也发挥了矫正工作的重要作用。现在因工作到位，一年来仅发生一例脱管事件，由于措施及时有力，有效地防止了不良后果的发生。

三、全面推进社区矫正工作的思考

辽阳市社区矫正支队的做法，较全国普遍试行的模式来说，大胆创新突破，效果显著。但是毕竟是于法无据，在工作中确实遇到了不小的难题。民间流传诸如“有管理权，无执法权”，“在编穿警服的社会志愿者的权利，警察的义务”等，在此有必要进一步探讨。

1.加快立法，尽快完善相关法律制度

立法不足，矫正的法律依据缺失始终是制约社区矫正工作发展的主要问题。目前关于社区矫正依据主要是《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》的有关规定，但是这些法中只有关于缓刑、假释等监外执行刑罚的适用对象、执行单位、纪律约束等规定，并没有关于社区矫正的专门的、具体的规定。目前我国社区矫正基本上是依据 2003年两院两部的《通知》，但是按照我国《立法法》规定，涉及犯罪与刑罚的事项，必须由立法机关全国人民代表大会及常务委员会制定法律加以规范。但我国刑法中并没有规定这一刑种和具体执行方法。在不断走向法治社会的今天，两院两部的通知，各地司法厅、局制定的管理制度因其法律位阶偏低，其效力无法与刑事法律制度相抗衡。司法行政机关执行无法律依据，执行不力又要追究责任，基层执行机关已陷入两难境地。迫切需要专门法律授权及行为规范支撑。另外，矫正对象毕竟是被执行刑罚的犯罪人，逃避矫正改造在所难免。而人民警察怎样威慑执行，及时制止脱管意向苗头，发生漏管、脱管后迅速缉查，更需要法律赋予神圣的权力。

到目前为止，执行社区矫正的司法行政机关，其刑罚执行的法定权力及强制管理手段均无法律确定，更需要关于社区矫正方面的法律和制度。鉴于此，应当及时修改《刑法》、《刑事诉讼法》有关条款，赋予社区矫正执行主体以法定资格、法定职责及法定权力。建议条件成熟时尽快制定《社区矫正法》，明确执行主体、权利内容、矫正程序等。现在美国实行社区矫正的人数已经占到被执行刑罚的罪犯总数的70%多，我们还可以适当扩大矫正的适用范围，为更好地完善社区矫正提供法律依据。

2.加强专职队伍建设，不断提高素质

加强队伍建设，进一步提高矫正人员的综合素质，是保证社区矫正工作健康发展的核心要素。社区矫正工作的顺利进行，必然要求有较健全的机构设置，专业的矫正队伍，组织体系严密，人员配备整齐。科学地设置社区矫正机构，做到有组织领导，系统协调，分工合作，齐抓共管，密切配合，力争实效的良好运行状态。

加强专业矫正队伍建设，警力不足又是个突出问题。要把作风过硬，责任心强，精通专业知识，熟悉相关法律，有一定实际工作经验的人充实进来，建设一支业务能力强，政治素质好，作风扎实的社区矫正工作队伍。我国现有大量的劳动教养警察队伍，劳动教养对象已十分有限，加上劳动教养制度存在争议，建议时机成熟可适当考虑整体职能转型，充实到社区矫正队伍中来。

要提高社区矫正工作人员的业务素质和专业矫正能力。社区司法所、社会团体和社会志愿者是社区矫正不可缺少的力量，要发挥其力量大，时间充分，熟悉环境，针对性强的特点，及时把握矫正对象思想和行为，及时采取措施，灵活调整工作。要加强系统化、专业化培训，克服法律意识不强，业务知识不足，执行薄弱无力，工作方法简单等问题。充分发挥和整合司法专门机关与社区专业人员、社会义工和被矫正人家属等社会力量的优势，形成严密的监控网络。积极探索矫正队伍专业化道路，借鉴美国“假释官”制度，条件成熟时尽快建立一支专业 “矫正官”队伍。

3.完善配套制度，健全工作机制

我国社区矫正工作尚处于发展的初期阶段，在当前国家刑罚资源相对紧张情况下，发展完善社区矫正工作不失为解决问题的有效途径。刑法之所以规定“罪行较轻，不适宜监禁而在监禁场所之外执行”的制度，就是因为其社会危害性和人身危险性较小，社区矫正更有利于教育、改造，使其重新做人，不脱离社会，表现了我国追求平等，尊重人权，人道主义的核心价值和法治精神。但是矫正对象居住地分散，人员流动变化大，地区分布不均，加上警力不足，所以管理难度较大。另外社区矫正经费短缺是一个全国性普遍问题，从辽阳看经费投入仍然有限，各矫正中队几乎没有配置专门的交通工具，在办公条件、矫正制度、矫正场所、教育设施、人员配备等方面都难以保证。必须尽快解决经费保障问题，应考虑社区矫正经费的多渠道来源。由国家财政计划拨款予以保证和支持社区矫正工作及时、有效运作；另外灵活考虑社会募集为补充，吸纳社会资助相结合的经费来源；再有设立社区矫正基金，专款专用；还可以设立假释、缓刑保证金，滚动使用，以多种方式、多种渠道来解决问题。

符合当今世界人权与尊严的价值追求，在刑罚执行方式上不断地探索法定化、人性化和多样化，社区矫正制度的不断完善必然是21世纪世界各国刑罚制度的发展趋势。我国构建社会主义和谐社会，更加有必要深入探讨社区矫正制度的发展完善。以求协调社会关系，化解社会矛盾，整合社会资源，维护社会秩序。真正实现刑罚制度的惩罚、教育、改造相结合的精神和目的。

（中共辽阳市委党校课题组组长：臧丽红 成 员：朱丽荣、杨晓舒、李强 执笔人：臧丽红）

责任编辑 杜福洲

C91

A

1672－2426（2011）05－0064－03