社会管理创新中的财政政策

李伟庆

（中国刑警学院，辽宁 沈阳 110084）

社会管理创新中的财政政策

李伟庆

（中国刑警学院，辽宁 沈阳 110084）

加强和深化社会管理创新是当前政府工作的重点。在这一领域，公共财政政策的作用表现为更好的配置社会公共资源、平衡社会分配机制以及为社会管理创新提供理论依据和制度来源。当前促进社会管理创新的财政政策应选择最为关键的四个“突破口”和着力点：加快推进以改善民生为重点的社会建设；支持建立与完善多元格局的社会管理机制；深化财政管理体制改革，支持地方政府在社会管理中充分发挥作用；向信息技术领域倾斜，促进虚拟社会治理等。

公共财政；社会管理创新；财政政策

作为调节社会分配关系、促进公正与公平的物质基础和重要工具，公共财政政策起着协调各种利益关系、建立和健全利益协调机制的作用，直接影响着社会管理工作的发展方向，在加强和创新社会管理过程中具有不可替代的作用。

一、面向社会管理创新的公共财政政策转向

党的十六届三中全会以来，中共中央提出了“科学发展观”、实现“五个统筹”、构建“和谐社会”等一系列发展理念，着重强调了坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，使人民在良好生态环境中生产生活，实现社会经济的可持续发展。这表明中国未来的发展将是一种更加注重科学发展的发展模式。公共财政政策是实现这种发展模式的重要政策保障。

当前，在社会管理领域，我国经济社会发展呈现出一系列重要的阶段性矛盾，迫切需要从公共财政的角度予以解决。尽管已经围绕公共财政体制进行了多年改革，但目前我国还没有真正建立起有利于社会管理资金稳定增长的政策法规体系，以确保政府对社会管理的刚性投入。此外，财政在提高人民收入水平上也存在较大差距，以个人所得税为核心的税收调节功能明显滞后，社会保障能力建设缺口较大，这制约了财税政策促进社会公平分配作用的发挥。社会基础设施建设薄弱的状况没有根本改变，教育、医疗、科技、社会保障投入比例亟待提高。城乡二元结构依然存在，解决“三农”问题依然任务艰巨。财政政策作为我国经济长期发展的 “指南”作用不明显，长期积累的结构性矛盾和粗放型经济增长方式尚未根本改变，能源、资源、环境的瓶颈制约日益突出，实现可持续发展的压力增大。这些矛盾和问题都需要国家适时调整财政、税收、金融、价格等各种政策，转向社会管理的薄弱环节。

为进一步实现社会管理创新，财政政策重点正在发生下列转变：一是由注重发挥政府的管理职能转向注重发挥政府的服务职能。财政政策要体现为公众服务的理念，促进服务性政府的发展。二是由注重基础设施建设转向注重公共社会事业发展。公共财政政策存在的基础是弥补“市场失灵”，其主要手段就是促进提供公共产品和公共服务。在财政基本职能的导向上，要逐步收缩生产建设职能，放大为全社会提供公共产品和公共服务的职能。三是由侧重支持经济建设转向侧重支持民生建设。从根本上解决民生问题是我国公共财政建设的内在要求，也是“以人为本”、“执政为民”理念在公共财政政策上的具体体现。四是从注重单一财政工具的作用转向注重财政政策一揽子工具的应用，采用税收刺激以及财政补贴等综合手段，充分发挥财政政策的调控、导引和优化功能，实现政府、企业、社会在资源配置领域的合理分工与协调配合，为促进社会管理创新提供更为有效的途径。五是从单纯重视“硬”的公共财政工具转向承认市场调节等“软”的财政工具，不断强化社会管理中的市场机制，推进部分公共产品和服务的市场化进程。六是从视政府为社会管理的唯一主体转向政府鼓励各类社会中介组织和民间力量共同参与公共事务管理。在推进社会管理创新的过程中，要注意利用公共财政政策不断提高社会管理的社会化程度，重视加强城乡基层群众性自治组织和社区建设，培育并引导各类民间组织健康发展，充分发挥其在社会管理中的作用。

二、促进社会管理创新的财政政策建议

作为重要公共政策手段和有效的调控手段，财政支持对提高社会管理的社会经济效益、完善社会管理的组织结构，改善基本民生，具有不可替代的作用。因此，在当前社会矛盾凸显期，如何有效运用财政支持政策，不断就加强和改进社会管理制定方针政策进行探索，解决发展中遇到的不平衡、不协调、不可持续问题，是公共财政在战略定位上、制度安排上、政策设计上必须解决的问题。为了更好地发挥财政政策促进社会管理创新的功能，就需要充分重视财政政策的实施过程。财政政策必须以科学发展观为指南，以经济的可持续发展及和谐社会的构建为目标，以微观化与层次化的财政政策工具为手段。

（一）落实科学发展观，加快推进以改善民生为重点的社会建设

社会管理，说到底是对人的管理和服务。公共财政要调整和优化财政支出结构，大力支持保障和改善民生，围绕民生问题聚财、理财、分财、用财。要按照以人为本、统筹兼顾、有保有压、有促有控的原则，进一步调整和优化财政支出结构，着力支持解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题。

在财政支出方面，应本着以人为本、保障民生、增进福利的基本目标，力求使财政政策向社会事业倾斜，特别是向我们当前十分薄弱的领域如义务教育、公共卫生、社会保障和“三农”等方面倾斜，如按照“多予、少取、放活”的方针，加大力度支持“三农”；解决低收入群体的住房、医疗和子女就学等困难问题；支持公共卫生和医疗服务体系建设，提高疾病预防控制和医疗救治服务能力，降低医疗成本，提高医疗服务水平；要实施财政补贴、税收优惠、金融支持等政策措施刺激服务业和民营企业发展，促进其吸纳更多的剩余劳动力，从而增加经济增长的就业弹性；要在坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针下，加大对就业再就业的支持力度，继续落实就业再就业的各项优惠政策，通过调整财政支出结构，加大再就业资金投入，改善创业和就业环境。增加公共教育的投入，为公民提供平等致富、公平竞争的机会等等，以优先满足这些事关百姓民生的基本需求，解决关乎民众切身利益的问题。应逐步提高各项社会保险的统筹层次，完善城镇社会保障制度，扩大城镇基本养老、基本医疗和失业保险覆盖范围，建立和完善社会保障筹资机制；积极稳妥地推进农村社会保障制度建设，推进新型农民合作医疗制度、农民最低生活保障制度和农村养老保险制度的改革试点；按属地原则逐步将异地务工的农民工纳入务工所在地的社会保障体系等，以增进社会保障的正面收入分配功能。

（二）建立与完善多元格局的社会管理机制

要全面深化社会管理创新、构建社会主义和谐社会,就必须强化政府在公共服务供给中的责任意识,逐渐建立以提供公共服务为导向的政府职能体系。而其中的重中之重是必须推进公共服务提供机制和方式的创新,实现从传统的单中心提供模式向多中心、多层次、协同合作的提供模式转变。

社会管理是一项巨大的系统工程，同时，基于政府财力状况和我国社会现实发展水平，单靠政府的力量不可能负担全面社会管理的任务，近二十多年政府财政在公共物品供给方面投入力度不够，较早期政府财政投入到公共物品中的利益已消耗殆尽，必须动员各方力量，形成政府、企事业单位、非政府组织共同参与的多元管理格局。要充分发挥财政政策的调控、引导和优化功能，实现政府、企事业单位、非政府组织的合理分工与协调配合，为促进社会管理良性发展提供更为有效的途径。

在多元主体的背景下，公共产品和公共服务的提供应采取灵活的做法。政府在公共服务提供方面可以采取三种类型：一是监管，政府只需对公共项目的实施进行有效的监管，而不用直接介入；二是付费，一些服务可以通过付费的形式外包给组织或个人；三是政府公共部门直接提供服务。应当鼓励非政府组织积极参与公共服务的提供，参与基础设施的建设。财政资金由直接提供向购买服务转变，有助于提高准公共产品的供给效率，改善公共服务质量，调动各方面的积极性；有助于整合财政资源，增加对公共服务领域的投入，并引导形成多元化的投入机制，优先保障和改善民生，实现财政资金向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、基层和群众倾斜。

（三）深化财政管理体制改革，发挥地方政府在社会管理中的作用

从社会管理领域的事权与财权关系上看,目前事权层层下移、而财权层层上移,事权与各级政府财权不适应,较低级次的基层政府承担着较多的事权。近年我国县、乡两级政府仍要提供多种地方公共物品,同时还要在一定程度上支持地方经济发展。本来应该由中央政府提供的公共物品，例如流动人口和特殊人群管理和服务、医疗卫生服务、义务教育等却交给了地方政府，本应由地方政府提供的公共物品，由于受到财力限制，主要由县乡两级政府承担，而县乡两级财力不足，无力保证农村公共物品的供给，中央与地方事权与财权不相匹配导致公共物品供给不足。此外，由于财权高度集中于上级政府，农业农村建设投资也相应的高度依赖中央、市两级财政投资，事权随着财权的逐步上移既加重了上级政府的负担，又影响地方政府投资农业农村建设的积极性。

在社会管理方面，如果基层政府长期处于缺位状态，是不利于财政政策发挥效果的。当前可以做好的工作主要有三点：一是着力推动分税制改革，落实县、乡政府的财政资金来源，建立事权一致的财政资金使用制度；二是加大中央、市财政对县乡财政的转移支付力度，通过转移支付培育基层政府的财政能力，增强县乡政府对基层社会的引导和服务能力。

（四）财政政策向信息技术领域倾斜，促进虚拟社会治理

虚拟社会治理不宜分区实施，应从维护社会稳定与全球化治理的角度出发统筹安排。建议进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制，扭转因特网信息环境恶化的趋势，促进虚拟社会的管理水平有一个较大程度的提高。

要在信息技术能力建设、互联网政治建设、文化与精神文明建设、商业金融监管机制建设以及因特网安全生态文明等影响互联网信息环境的重点领域开展综合治理与保护，不断加强和完善网络信息管理。财政资金应在互联网软硬件建设过程中发挥更大、更积极的作用，积极增加在网络安全监管、舆论引导和宣传、信息资源建设等领域的投入，在虚拟世界治理方面提供有效的公共产品和公共服务。要把有关国家战略转化成加强和完善信息网络管理的政策体系和法律法规，形成政策保障、法律保障、资金保障和技术保障，提升公众在虚拟世界中的法律意识和安全意识，推动建立有利于虚拟社会治理的长效机制。

提高虚拟社会管理能力，需要加强信息产品研发。政府财政部门要制定支持企业自主创新有关财务处理办法。包括提供企业用于虚拟社会管理技术研发费用，鼓励企业自行加大相关研发费用的投入；鼓励相关技术成果向虚拟社会管理领域转化及产学研结合；引导研发机构改革内部分配体制，加大对科研人员和研发管理人员的激励；以及加强对企业在这一领域自主创新活动的财政政策支持。

［1］陈振明.加强对公共服务提供机制与方式的研究［J］.东南学术，2007，（2）.

［2］赵全厚，马洪范.和谐社会目标下的收入分配调整及财税对策 ［J］.中国金融, 2005，（5）.

［3］熊毅.我国财政政策目标设定与和谐社会构建关系研究［J］.湖南工程学院学报，2010，（12）.

责任编辑 宫秀芬

F810.2

A

1672－2426（2011）05－0050－02

李伟庆（1969－），男，辽宁开原人，中国刑警学院副教授，主要从事公共财政政策研究。