新型经济功能区行政管理体制模式探索——辽宁省“五点一线”沿海经济带行政管理体制的调查与分析

周维强 薛艳荣

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

新型经济功能区行政管理体制模式探索
——辽宁省“五点一线”沿海经济带行政管理体制的调查与分析

周维强 薛艳荣

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

2006年辽宁省委、省政府提出了要打造“五点一线”沿海经济带的战略构想，并成立了省开发领导小组，沿海经济带6市也建立了开发领导机构。经过5年的建设开发，我省沿海经济带的各项事业有了较快的发展，行政管理体制也已形成，但仍然存在诸多问题，本报告针对这些问题提出了相应的对策建议。

沿海经济带；行政管理体制；现状；对策建议

为贯彻落实好国务院批准的《辽宁沿海经济带发展规划》（以下简称 《规划》），加大推进沿海经济带开发建设的力度，我们先后对沿海经济带6个市的行政管理体制进行了调研。通过对沿海经济带功能区行政管理体制的调研，我们对沿海经济带功能区的行政管理体制现状有了更加深入的了解。为了理顺和整合辽宁沿海经济带6市的资源和体制，我们对6市的行政管理体制提出大胆的创新，依据国家行政区划改革增设省级行政区的设想，将辽宁沿海经济带6市组成独立的省，这将更有利于沿海6市经济社会的又好又快的可持续发展。

一、我省沿海经济带行政管理体制的现状

（一）沿海经济带的基本情况

为落实国务院《关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》精神，省委、省政府提出了要努力打造“五点一线”沿海经济带的战略构想。我省沿海经济带毗邻渤海和黄海，包括大连、丹东、锦州、营口、盘锦、葫芦岛6个沿海城市所辖的行政区域，陆域面积5.65万平方公里，海岸线长2920公里，海域面积约6.8万平方公里。目前，我省沿海经济带共有29家沿海重点区域，其中，重点发展区域8家，重点支持区域21家。另外，沿海经济带还坐落有数十家各级各类开发区，其中，国家级开发区8个，省级开发区19个。

（二）省、市政府沿海经济带行政管理体制现状

省政府沿海经济带开发建设领导体制是2006年确定的。省政府当时成立了辽宁省“五点一线”开发领导小组，负责制定沿海重点开发开放发展战略，组织协调沿海重点区域的规划、开发和建设工作。领导小组组长由张文岳同志担任，成员由省开放办、发展改革委等部门的领导组成。办公室设在省开放办。省开放办负责省“五点一线”开发领导小组日常工作以及开发区的管理工作。

大连、丹东、锦州、营口、盘锦、葫芦岛6个市政府均设有对外开放领导小组，办公室为市开放办，除葫芦岛市为正处级事业单位外，其他5市设在市外贸局，配有专职副主任和少量专兼职工作人员。大连、葫芦岛市开放办承担了沿海经济带开发建设的日常协调指导工作，其他4市沿海经济带开发建设工作由市政府领导直接协调。

（三）沿海经济带重点发展区域行政管理体制现状

沿海经济带8个重点发展区域涉及22个功能区，其中，大连3个，丹东4个，锦州4个，营口4个，盘锦4个，葫芦岛3个，管理体制和管理机构情况十分复杂。部分功能区是依托于省级以上开发区设立的，管理体制沿袭了开发区原来的模式，管理机构与开发区管委会合署办公，一个机构几块牌子。部分新成立的功能区，单独设置了管委会，管理体制基本上参照了开发区的模式。

1996年，我省出台了规范开发区管理的地方性法规《辽宁省经济技术开发区管理规定》（以下简称《规定》），并分别于2002年、2004年进行了修订。此《规定》不仅明确了我省开发区的管理体制，而且明确了开发区管理机构的法律地位，为开发区管理机构依法行使职能奠定了基础。省委、省政府提出打造“五点一线”沿海经济带战略构想后，沿海经济带重点区域迅猛发展，绝大多数重点发展区域功能区参照《规定》设立了管委会，明确了行政管理体制。2007年，省委、省政府下发了《关于加快“五点一线”沿海经济带建设的若干意见》，确定了沿海经济带重点发展区域管理体制的基本框架。沿海经济带重点发展区域各功能区管理体制和管理机构的基本情况如下：（1）行政管理体制。22个功能区中，除两个尚未明确管理机构外，其余20个均设有管委会，其中，市政府派出机构15个，县（市）政府派出机构两个，开发区管委会派出机构1个，市政府所属事业单位1个，开发区所属事业单位1个。（2）管委会性质。20个功能区管委会中，机关7个，参公事业单位6个，全额事业单位7个。（3）管委会规格。20个功能区管委会中，副厅级两个，正县级9个，副县级2个，未明确机构规格的7个。（4）管委会内部机构。各功能区管委会设置了4－21个数量不等的内部机构。不具有社会管理职能的起步区，内部机构数量一般在6个左右，具有部分社会管理职能的功能区，内部机构数量均在10个以上。（5）管委会编制。20个功能区管委会共使用编制1238名，其中，行政编制173名，机关事业编制200名，事业编制783名，工勤编制42名，未明确性质编制40名。编制最多的是丹东临港产业园区 （丹东边境经济合作区）管委会，总计158名，其中行政编制5名，事业编制153名。

根据沿海经济带重点发展区域各功能区管委会主要特点，管委会行政管理体制可分为3种类型：（1）开发型。功能区处于开发建设起步阶段。功能区管委会作为政府的派出机构，只承担功能区规划、开发、建设等经济职能，不承担社会管理职能，管委会机关内部机构和人员编制数量较少。如：营口沿海产业基地、葫芦岛北港工业园区。（2）新区型。功能区以开发区为依托，或管辖若干街道、乡镇。功能区管委会作为政府的派出机构，行使市级政府的经济管理权限和相关的社会管理权限，全面负责功能区的经济管理、社会管理和公共服务事务。如：大连长兴岛临港工业区、锦州滨海新区、辽宁丹东临港产业园区。（3）合署型。功能区管委会与所在地政府合署办公，政府主要领导兼管委会主任。功能区管委会设有负责规划、开发、建设、服务等经济职能的机构，社会管理职能由所在地政府有关部门承担。如：盘锦辽滨沿海经济区管委会与大洼县政府合署办公。

二、我省沿海经济带行政管理体制存在的主要问题

（一）协调机构力量薄弱，协调机制不健全

《规划》获批后，工作重点转移到实质性的开发、建设阶段，原有的领导体制和工作机构已经不适应新任务的需要。一方面，省开放办负责沿海经济带开发建设的具体推进工作，同时，还承担着全省对外开放、经济技术开发区管理等大量工作；另一方面，省开放办受到职责权限的限制，在推进沿海经济带开发和建设方面，协调力度不够。市级政府沿海经济带开发建设协调机构的状况与省里类似，由于各市所辖的沿海经济带重点发展区域都包括多个功能区，主导产业不同，开发建设的进展程度也不同，大量的问题需要协调解决，但各市政府协调机构力量都比较薄弱，难以及时研究解决有关问题，协调有关政策措施，统筹指导重点发展区域开发建设工作，在一定程度上影响了沿海经济带开发建设的速度和效率。

（二）功能区管理机构重复设置

沿海经济带同一重点发展区域内彼此相邻的功能区管理机构重复设置，造成行政资源浪费、行政成本过高。每个沿海经济带重点发展区域都包括若干功能区，其中：有的是新开发建设的园区，有的是以开发区为依托的老园区。从目前园区行政管理机构的设置情况看，一些功能区彼此毗邻，甚至相互交错包含，但都没有独立的管委会，在争取项目、招商引资以及相关利益分配上纷争割据，不仅造成行政资源的浪费，而且开发建设的内耗较大，行政成本较高。

（三）管理体制不规范，管理机构性质不明确

沿海经济带重点发展区域各功能区行政管理体制不规范，管理机构性质不明确。绝大多数功能区管委会作为市政府的派出机构，但各市对派出机构性质的理解不尽一致，22个功能区中，明确为机关、参公事业单位、全额拨款事业单位的各占1／3左右。功能区管委会作为事业单位，直接影响了管委会经济管理、社会管理和公共服务职能的充分发挥。

（四）市政府同各功能区管委会职责不清、关系不顺

市政府向各功能区管委会下放市级经济管理权限不到位，功能区管委会与市政府各部门之间职责不清、关系不顺。一些市政府只向功能区管委会下放了部分经济管理权限，大部分审批权仍保留在市政府有关部门，企业办理审批事项既要跑市政府有关部门，又要跑管委会，企业意见很大。另外，部分功能区管委会职责与市政府有关部门职责界定不清、相互扯皮，也影响了审批效率。

（五）内部机构设置大而全，行政效率低下

各功能区管委会内部机构设置呈大而全的趋势，影响行政效率。机构和人员关键在精，而不在多，随着功能区的发展，管委会的职能逐渐扩大，管委会机构规模也越来越庞大，内部机构越设越多，分工越来越细，与市政府部门上下对应。有的功能区管委会内部机构数量已超过国家规定的中等规模县的政府机构限额。由于机构多，分工细，人为地增加了办事环节，再加上各内部机构间职责交叉扯皮等问题，严重影响了行政效率，增加了行政运行成本。

（六）用人机制过死，机关人员不能用《公务员法》管理，不利于吸引人才

功能区管委会的用人制度不够灵活，缺乏有效的激励机制。功能区管委会在机关如何实行公务员制度、工作人员职级待遇和薪酬、人员招聘、绩效考核等方面遇到了许多难题和政策制约，这就要求省里有关部门尽快研究出台相关政策，支持各功能区建立科学有效的激励机制。大多数功能区管委会机关使用事业编制，无法用 《公务员法》管理。功能区管委会作为市政府的派出机构，机构性质应该是机关，按规定使用行政编制。但行政编制是由国家核定的，地方没有增加行政编制的权力，因此，功能区管委会机关使用了大量的事业编制，使用的行政编制不足14%。按照《公务员法》规定，使用行政编制是重新登记公务员的必要条件，由于96%的功能区管委会机关使用的是事业编制，造成原来具有公务员身份的人员无法进行公务员重新登记，管委会无法按照《公务员法》的要求考录机关工作人员，在一定程度上影响了机关在职工作人员的积极性和管委会招录管理人才的吸引力。

（七）审批制度不完善，审批效率和水平不高

审批代办服务制度不完善，审批服务水平需要进一步提高。各个功能区发展和服务水平有差异，服务质量和满意度及效率不一。一些依托老的开发区建立起来的功能区，由于市政府向开发区放权比较彻底，管委会建立了比较完善的“一站式”审批服务大厅，实行全程代理服务，企业办事不出区，企业感到非常满意，如：丹东临港产业园区。但一些功能区，一方面市政府向功能区放权不到位，造成功能区无法实现企业办事不出区。另一方面，功能区也没有建立起相应的审批代办服务制度，企业办事既要跑管委会，又要跑市政府有关部门，影响了政府与企业的关系，也影响了政府形象。有的甚至表示要撤资或不再追加投资。

（八）省、市垂直管理部门放权的力度不够

省、市垂直管理部门向功能区放权的力度不够，审批服务滞后的问题亟待解决。一些地区，尽管市政府向功能区下放管理权限比较到位，但工商、地税、质监、公安、安监、消防等省、市垂直管理部门放权力度不够，审批服务跟进不及时，有的甚至只注重挑毛病罚款，不注重帮企业解决问题，在某种程度上也制约了功能区的发展速度。

三、关于进一步完善沿海经济带行政管理体制的建议

（一）建立辽东省理顺沿海经济带的行政管理体制

依据民政部行政区划司戴均良司长提出的“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”原则，对现有省级区划进行调整。具体方案是在全国设立1都（北京）、5郡（上海、天津、重庆、大连、深圳）、37省、5自治区、2特别行政区。即在原有34个省级行政区的基础上，增设16个省级行政区，使我国省级行政区总数达到50个。把大连变成郡。还有一个方案是，成立辽东省，由现在的大连市、丹东市、营口市和宽甸、桓仁、岫岩3个县组成，省会大连。剩余的现辽宁的其他市、县，将与现在的内蒙古赤峰市、哲里木盟合并组成辽宁省，省会沈阳。这个方案与辽宁省沿海经济带的区划极其相似，略作微调就和中央政府的设想一致。如果将辽宁省沿海经济带的6市组成独立的省，将更有利于制定统一的发展战略，发挥沿海经济带的区位优势，整合6市的优势资源，发展港口、船舶、渔业等等沿海优势产业。特别是更加理顺了6市的行政管理体制，有利于提高行政效率，促进辽宁沿海经济带各项事业又好又快的发展。

（二）强化省、市两级政府沿海经济带开发建设领导、协调机构

1.加强省、市两级政府沿海经济带开发建设领导机构

如果第一项建议通过了，那么领导机构、行政管理体制等一系列问题就迎刃而解了。2010年5月辽宁省委办公厅、省人民政府办公厅联合下发了《关于进一步完善辽宁沿海经济带管理体制若干问题的意见》的通知，对辽宁沿海经济带的行政管理体制作了明确的规定，解决了一些体制的问题。将辽宁省“五点一线”开发领导小组更名为辽宁省沿海经济带开发建设领导小组，加强对沿海经济带规划、开发和建设工作的统一领导和统筹协调。领导小组组长由省长兼任，成员由省开放办、发展改革委等有关部门领导组成。沿海经济带开发建设工作由省沿海经济带开发建设领导小组统一领导、统一决策、统一部署。沿海经济带6个市政府应对承担领导沿海经济带开发建设职能的议事协调机构进行整合，从本地实际出发，参照省政府沿海经济带开发建设领导机构的设置形式，组建相应的领导机构，加大对沿海经济带重点区域开发建设工作的领导力度，确保开发建设工作在统一规划和统一领导下顺利实施。

2.调整和强化省、市政府沿海经济带开发建设工作机构

省沿海经济带开发建设领导小组办公室设在省发展改革委，既是省沿海经济带开发建设领导小组的办事机构，也是省政府推进沿海经济带开发建设的工作机构，将省开放办承担的推进沿海经济带开发建设的相关职责划给该办公室。省沿海经济带开发建设领导小组办公室主任由省发展改革委主任兼任。省沿海经济带开发建设领导小组办公室下设政研处、规划处、项目处、协调处，从领导小组成员单位抽调兼职工作人员若干名。

整合沿海经济带同一重点区域内彼此相邻的功能区管委会，建立统一的管理机构，加强对沿海经济带重点发展区域的统一规划、统一开发、统一建设、统一管理。地理位置特殊，相对独立的功能区，可根据实际设置独立的管理机构。沿海经济带6个市政府应从本市实际出发，理顺沿海经济带重点区域开发建设协调机制，加强沿海经济带重点区域开发建设工作机构力量，科学配置工作职能，充分发挥开发建设工作机构的协调指导作用。

（三）理顺沿海经济带重点发展区域行政管理体制

沿海经济带重点发展区域各功能区管委会为市政府的派出机构，行使市级政府的经济管理权限和相关的社会管理权限，全面负责重点发展区域的经济和社会管理服务事务。功能区管委会与县级政府合署办公的，市级政府应委托县级政府对功能区进行管理。功能区管委会同样享有市级政府的经济管理权限，主要承担功能区规划、开发、建设等经济管理职能，社会管理、公共服务职能由县级政府有关部门负责。功能区发展达到一定规模，经有关部门考核，管委会主要领导可以配备副市级领导干部。党工委、管委会实行党政合一的体制。

（四）下放经济权限，明确机构性质

市政府应向各功能区管委会下放市级经济管理权限，省政府垂直管理部门应向功能区管委会下放有关管理权限或派驻有关机构；根据功能区发展不同阶段的需要，市政府应向管委会下放相应的社会管理和公共服务管理权限；理顺省政府垂直管理部门、市政府各部门与功能区管委会之间的职责关系。沿海经济带重点支持区域各功能区管委会，可根据本地实际，作为市、县两级政府的派出机构，参照沿海经济带重点发展区域行政管理体制的有关规定执行。

（五）加快行政审批制度改革，提高行政效率

深化行政审批制度改革，进一步完善审批服务制度。市级政府授权不充分的功能区，要完善审批代办服务制度，帮助企业到市政府有关部门协调办理有关事项，也可以采取市级审批服务中心延伸到功能区的方式，由市级审批服务中心定期派人到功能区为企业服务；市级政府授权比较充分的功能区，要建立“一站式”审批服务平台，确保企业办事不出区。

（六）机构编制和用人制度适度灵活

功能区管委会机构编制实行动态管理。机构编制部门根据功能区不同发展阶段的需要，按照精简、统一、效能的原则，合理确定管委会机关编制总数和领导职数配备标准；合理确定管委会内部机构限额。管委会在规定的内部机构限额内，自行确定机构名称和主要职责，报机构编制部门备案。

建立灵活的用人制度和有效的激励机制。贯彻省委、省政府《关于进一步完善辽宁沿海经济带管理体制若干问题的意见》的通知精神，管委会机关依《公务员法》管理，在公务员登记上实行老人老办法、新人新办法，从有关机关调入的具有公务员身份的人员，实行公务员制度；机关考录人员和招聘的特殊人才，实行聘任制。为便于对外开展工作，管委会领导和内部机构领导可根据工作需要适当高配。适当提高干部职级待遇。建立灵活薪酬制度，适当提高管委会机关及所属事业单位人员收入水平。建立科学、严格的绩效考核制度，最大限度地调动领导干部和工作人员的积极性。

（七）加强对沿海经济带重点区域行政管理体制的研究

借鉴国内外开发区发展经验，遵循经济功能区发展规律，适应沿海经济带重点区域不同发展阶段的需要，不断推进管理体制改革。学习和借鉴天津滨海新区模式、青岛开发区模式、广州开发区（萝岗区）的模式。按照省委、省政府关于把沿海经济带建设成为临港产业的集聚带、改革创新的先行区、对外开放的先导区、投资兴业的首选区、和谐宜居的新城区的战略定位，逐步探索将沿海经济带重点区域建设成为多功能现代化新区的新型管理体制。

责任编辑 侯 琦

D63

A

1672－2426（2011）05－0054－03

周维强（1961－），男，辽宁鞍山人，中共辽宁省委党校教授，研究方向为政府体制与治理。

薛艳荣（1963－），女，吉林松原人，中共辽宁省委党校研究馆员，研究方向为图书馆信息资源开发及利用。