论封堵“贪官外逃”的网络建构※

2011-12-24杨建国

党政干部学刊 2011年5期

关键词：贪官廉政申报

杨建国

（南京农业大学，江苏南京 210095）

论封堵“贪官外逃”的网络建构※

杨建国

（南京农业大学，江苏南京 210095）

当下“官员外逃”已成为凸显的腐败符号，“贪官外逃”现象频发，并有蔓延之态势。“贪官外逃”在国内外产生了非常坏的影响，已经成为中国政府亟须解决的重大问题。面对“贪官外逃”的滥觞，以官员财产申报等制度建设为先导，积极构建封堵“贪官外逃”的监控网络，以形成阻隔“贪官外逃”的天罗地网，不仅具有重要的理论价值，而且体现了强烈的实践需求。

贪官外逃；官员财产申报；制度建设；监管网络

中国贪官外逃现象肇始于上世纪90年代初，那时只是零星隐现。到上世纪90年代中期，贪官外逃现象频现于国内各大媒体和公众的视线。进入新千年，贪官外逃现象的滥觞，媒体公布的贪官外逃人数越来越多，动辄携带上百万、上千万甚至上亿元人民币外逃的官员屡见不鲜：如贵州省交通厅原厅长卢万里,逃往斐济（即斐济群岛共和国），涉案金额0.55亿元；中国银行广东开平支行原行长余振东，逃往美国，涉案金额4.83亿美元；浙江省建设厅原副厅长杨秀珠，逃往美国,涉案金额2亿元；中国银行哈尔滨分行河松街支行原行长高山，逃往加拿大，涉案金额8.39亿元；广东国际投资公司香港分公司原副总经理黄清洲，逃往泰国，涉案金额13亿港币［1］等。“贪官外逃”已经成为当下中国政治稳定与社会和谐发展亟须解决的重大问题。

面对来势汹汹的腐败狂潮，党的几代领导集体清醒地认识到反腐败的成效如何，直接关系到执政党存亡、政权稳固与公众对政府的信任度。邓小平指出，“对我们来说，要整好我们的党，实现我们的战略目标，不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险。”［2］江泽民同志强调：“腐败现象是侵入党和国家机关健康肌体的病毒。如果我们掉以轻心，任其泛滥，就会葬送我们的党，葬送我们的人民政权，葬送我们的社会主义现代化大业”。［3］胡锦涛同志也多次指出：要充分认识反腐败斗争的长期性、艰巨性、复杂性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置。他们从党风廉政建设和反腐败斗争事关党和国家的生死存亡和长治久安的高度，教育全党充分认识包括治理“贪官外逃”在内的反腐败斗争的重大意义，并站在这一高度引导反腐败工作不断走向深入。

诚然，中国在治理“贪官外逃”方面取得了一些成绩，如2009年5月6日,美国拉斯维加斯一个地方法院以“诈骗、洗钱、跨国运转盗窃钱款、伪造护照和签证”等罪名分别判处中国银行广东省开平支行前负责人许超凡和许国俊入狱25年和22年,同案被判有罪的两人配偶余英怡和邝婉芳分别获刑8年。还判处4名被告在刑满释放后必须面临3年的监管期,并勒令被告退还4.82亿美元的涉案赃款。这是我国外逃贪官首次在国外被判刑,标志着我国多年来和外国进行国际刑事司法协助打击外逃贪官取得阶段性胜利。［4］然而不争的事实是，“贪官外逃”现象频发，并有蔓延态势。特别是云南原省委书记高严，早在2002年已外逃到澳大利亚，传闻却一直未得到官方证实。2010年1月12日，“新华网”在题目为《近30年我国外逃官员达4000人人均卷走1亿元》的新闻中曝光了高严，即原云南省委书记、电力部党组书记、副部长兼国家电力公司党组书记，就是这4000人中的一员。这一事件使国内外舆论大哗，也再度引发了国内学界、监管部门与普通民众对近年来“贪官外逃”现象频发的深刻反思与强烈关注。

改革开放后中国究竟有多少贪官外逃与资金流失，这在当下恐怕很难有一个准确的数字。早在2004年8月，商务部首次披露的数字显示，外逃官员数量大约为4000人,携走资金约500亿美元，人均卷走近1亿元人民币。［5］“贪官外逃”造成了国家资产的大量流失、削弱了政府的合法性、损害了国家的对外形象，在国内外产生了极坏的影响。近年来“贪官外逃”的泛滥，折射出中国对“贪官外逃”尚缺乏强有力的制约措施。笔者认为，要从根本上预防与惩治“贪官外逃”，学界与实践部门必须协同作战、综合治理，重在预防。就当下而言，面对“贪官外逃”的滥觞，亟须以官员财产申报等制度建设为先导，积极构建封堵 “贪官外逃”的监控网络，即完善“一把手”权力制约与监督机制、提升廉政教育制度化水平、推动官员财产申报尽快入法、强化外流资金监管的制度网络建设、力促国际间引渡法顺畅适用等。

一、完善“一把手”权力制约与监督机制

一般而言，“一把手”，是指党政部门、事业单位与国有企业的主要负责人。“一把手”在某个地区或部门中起着举足轻重的作用，也是权力链上最容易出问题的环节。“一个地区、一个部门、一个方面工作做得如何，班子状况怎样，同‘一把手’关系很大，因而必须对各级领导班子的‘一把手’提出更高更严的要求。”［6］新华网《近30年我国外逃官员达4000人人均卷走 1亿元》中，公开宣布的 4000名外逃官员中，很多都是“一把手”。“一把手”何以频繁“出事”？笔者认为，其总根源在于权力过于集中却又缺乏有效制约与监督。一些地区或部门，人、财、物权大多在“一把手”掌控之下，形成“上级管不到、同级不好管、下级不敢管、群众管不了”的状况。正如阿克顿爵士所言，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”改变“一把手”权力过度集中的状况，需要完善权力制约与监督机制。首先，要重视“改革顶层设计和总体规划”，积极稳妥推进政治体制改革，促进党政职能分开、政事分开、政企分开，努力切断公共权力与 “一把手”官员利益间的纽带。其次，尽快建立决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，这是党的十七大明确提出的权力制约思想。这种“权力三分”机制也完全适用于对“一把手”权力制约，当下“需要在宏观政治体制上、行政系统内和执政党内三个维度上思考和构建“权力三分”制约与协调机制”［7］，以大力改观“一把手”权力过度集中、制约不力的状况。第三，要发挥社会对权力的制约与监督功能，确保社会各界或公民对政府、高层领导人活动的有效监控。为此，需要努力提高广大公民的民主与法制意识，落实公民的知情权、参与权、表达权、监督权，加强新闻舆论监督，拓展网络技术反腐平台等，为切实完善“一把手”权力制约与监督机制奠定坚实的社会基础。当然，要根治“一把手”权力过于集中、进而使腐败频发的顽疾得以根除，其基本之道在于推进政治民主化进程，用民主的方式选好、用好“一把手”，确保党代表和人民代表真正由人民选举产生，通过层层选举，以制约和监督“一把手”权力。由此，可以对 “贪官外逃”起到关键性的遏制作用。

二、提升廉政教育的制度化水平

反腐败不能严于 “反”而疏于“防”，而且关键在“防”。“防”要靠制度建设，特别是廉政教育的制度化。廉政教育是一项系统工程，根据著名公共行政学者张康之教授的理解，应当在完整的意义上来认识廉政的问题，“政府工作人员廉洁并不等于政府是廉价的，即使每一个政府工作人员都做到了廉洁，政府可能在整体上并不廉价，这也是不允许的。所以，我们不仅要提出廉洁的要求，同时也要提出廉价的要求，只有既廉洁又廉价的政府，才是我们需要的廉政形态。”［8］由此，为了更好地发挥廉政教育的教育效果，从源头上预防和治理“贪官外逃”，必须提升廉政教育制度化水平。为此，首先，要拓展教育新领域，构建廉政教育学科。一方面，需要学界加强基本理论研究，厘清廉政教育学的研究对象、研究内容与研究方法等基本问题；另一方面，要重视教学规划、师资队伍、教材编写、实践教学、质量评估等学科建设。其次，教育者要率先垂范，言行一致。心理学认为，人有崇尚真、善、美的倾向，敬仰德高望重、成就较大的人。在当下廉政教育中，教育者大多是地方或者部门的领导，其品行会对受教育者产生辐射作用。因此，教育者本身不仅要自觉接受教育，而且要以“廉”为官，身教力行。第三，强化职业伦理教育，高筑拒腐防变的精神堤坝。廉政教育实质是“官德”教育，而“官德”教育的切入点是职业伦理教育。通过职业伦理教育，强化官员职业操守，使廉洁从政、服务民众等的职业伦理外化为官员的实际行动，自觉抵制拜金主义、享乐主义等腐朽没落思想的侵蚀。最后，凸显反面典型教育的警示作用。廉政教育要想引起受教育者的警示，还必须有反面典型。反面典型教育蕴含着 “玩火者必自焚”、“违法者必追究”的常识理性，使受教育者心灵受到震撼，使广大干部从中汲取教训，引以为戒，认识到“悬崖勒马”方是正道。正如毛泽东所言，“只有处决他们（刘青山、张子善），才可能挽救 20个、200个、2000个犯有各种不同程度错误的干部。”［9］处决刘、张，充分反映了毛泽东惩治腐败的坚定决心和巨大魄力，当时在国内外引起了强烈的反响，起到了振聋发聩、杀一儆百的良好功效。实践证明，对于腐败分子的严惩，可以增强官员防腐抗蚀的免疫力。

三、推动官员财产申报尽快入法

从现实来看，“贪官外逃”的基本逻辑前提是贪官在“外逃”前，一般要向国外转移大量财产，否则在国外将可能无以立足。因此，遏制“贪官外逃”需要控制官员的财产状况。而世界经验证明，官员财产申报入法是防止与遏制官员贪腐、促进官民和谐与建构廉洁政府的有效路径。当前中国腐败形势日趋严峻，亟须建立这一制度，正如在 2009年 2月 28日，即“两会”召开前夕，温家宝总理在与网民交流时强调，“许多网友在网上提出为什么还不建立官员的财产申报制度，我认为这个建议是正确的，这应该是反对腐败的一项重大举措。我们说要实行政务公开，也要对官员的财产收入实行公开。当然，这件事情要做得真实而不走过场，就必须建立制度和制定法律，并且长期地保持下去，使它收到真正的效果”。笔者认为，推动官员财产申报尽快入法，需要注意三个基本进路：［10］首先，在宪法框架内渐进推动官员财产申报入法。可分三步走:首先，出台《〈公务员法〉修正案》，将财产申报制度以纲要性的条款列入，以弥补当时未能写入该法的遗憾，同时也为以后的立法提供依据。要以《公务员法》作为母法，由全国人大及其常委会委托国务院制定统一的《官员财产申报条例》，最后，由国务院提请全国人大及其常委会将该条例上升为《官员财产申报法》，并将内容系统化，以确保其权威性，且与民、刑等相关法律相协调，进而形成一个关于官员财产申报的完善的法律体系。其次，完善官员财产申报法的逻辑结构。如将申报主体延伸至国家公务人员、扩大申报内容的范围、细化财产申报的时限和种类、实行申报资料信息公开、重构权威的受理机构、加大责任追惩力度等。第三，健全官员财产申报法的配套措施。如与相关法律制度配套衔接、完善工资、税收及监督体系、建全公民信用体系等。官员财产申报入法后，要求官员对其财产和收入情况如实申报，只要发现官员财产与其正常收入间存在差距，官员就必须作出解释与说明，如不能提供合法所得的证据，即便无证据证明是非法所得，也会被认定为是灰色收入而治罪。如此，可以防止官员向境外转移大量财产，进而限制官员外逃。

四、强化外流资金监管的制度网络建设

治理贪官外逃现象的关键是遏制贪官将资本转移境外。如果不能将大量的非法财产转移境外，那么贪官一般不会贸然出逃，否则将可能面临不可持续的生计问题。因此，必须强化外流资金监管的制度网络建设，尤其“必须强化资产或资本跨境转移的监测与控制,切实防范资产向境外转移。特别是要健全和完善我国的反洗钱法律制度,强化资本外流的监控,加强反洗钱国际合作。”［11］虽然我国早在 2005年1月27日，国家外汇管理局、外交部、公安部、监察部、司法部等五部门联合发布了《关于实施个人财产对外转移售付汇管理暂行办法有关问题的通知》，规定对涉及国家公职人员（包括国有企业负责人）及其近亲属，申请金额超过等值100万元人民币的申请，外汇局在审核过程中可向相应地省级（含）以上人民政府监察机关进行询证，但从现实来看，还存在一些规定和办法相互间抵牾、现有制度未落到实处、监管部门各自为政等问题。为此，外流资金监管需要各有关部门协调共管，特别是金融机构要建立大额资金转移监测制度，推行金融交易报告制度；消除多头监管问题，可以采取“一主多元”管理模式，即以国家外汇管理局为全国管理外汇资金监管的主要责任部门，其他部门协助监管，并对监管不力的实行连带责任；“对进口付汇的报关单位严格查验其真实性,对弄虚作假的单位及利用单位账户外逃资金的腐败分子通知相关部门严肃查处。特别要注意监管具有一定行政级别（如正处级以上）领导干部及大中型国有企业负责人的对外支付行为,审查其转移收支的合法性、合理性，并建立完善的对外支付记录”［12］；完善外汇管理制度,对出境的外汇严格监控,对在国外的外汇加强审计,对官员及其家庭成员境外的财产密切督查；在已设立反洗钱监测分析中心的基础上，央行应建立国家反洗钱数据库，对大额交易和可疑交易报告信息予以保存，以方便调取和动态监控等。

五、力促国际间引渡法顺畅适用

中国曾于2003年分别加入了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《联合国反腐败公约》，而惩治腐败方面的国内立法与国际公约还缺少衔接。因此，我们应充分利用两个公约中所建立的腐败资产追回机制、打击跨国腐败的国际合作机制与法律框架，力促国际间引渡法顺畅适用。一方面，设立刑事缺席审判制度，并修改国内立法，逐步缩小死刑的适用范围。据新华网报道，2010年8月23日，十一届全国人大常委会第十六次会议在京开幕，提请审议的刑法修正案（八）草案，已取消了13个经济性非暴力犯罪的死刑。由此，中国刑法还有55个死刑罪名。我们认为，中国仍是世界上保留死刑最多的国家之一，特别是对非暴力的经济犯罪，应当顺应国际社会轻刑化的趋势，努力缩小死刑适用，实现国内立法与国际条约的协调。另一方面，重点加强与外逃贪官经常出没的美国、加拿大、澳大利亚、欧盟成员国等西方发达国家进行谈判和协商，尽快订立双边或多边国家间引渡条约，使外逃贪官无以遁形。2007年3月，法国成为继西班牙、葡萄牙之后又一个和中国签订双边引渡条约的发达国家，使中国与西方发达国家在引渡问题上取得了较大进展。我国在引渡条约中承诺：死刑条款为应当拒绝引渡的理由，即根据请求方法律,被请求引渡人可能因引渡请求所针对的犯罪被判处死刑,除非请求方作出被请求方认为足够的保证不判处死刑,或者在判处死刑的情况下不执行死刑。诚然，不对遣返犯罪嫌疑人执行死刑是一个 “很大的妥协”，这一妥协将为中国与西方发达国家建立双边或多边引渡条约关系赢得了广阔的政治空间，并有利于“采取更加积极、务实、灵活的态度，解决包括管辖权冲突在内的各种刑事司法国际合作存在的问题，更加顺畅地从这些国家引渡或遣返每一位我国的刑事外逃人员”［13］。引渡法的顺畅适用，将大大有利于威慑、遏制贪官外逃的发生。

总之，治理“贪官外逃”是一项系统工程，当下预防“贪官外逃”，除了亟须进行以官员财产申报等制度建设为先导，积极构建封堵“贪官外逃”的监控网络外，还要尽快建立预防“贪官外逃”的预警机制、构筑公民信息共享平台、规范护照审批发放、完善官员职务晋升机制、修订刑事法律、开展国际合作等一系列的策略，以形成封堵“贪官外逃”的天罗地网。

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［6］江泽民.论党的建设［M］.北京：中央文献出版社,2001：283.

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