政府引导下的国际金融中心建设:亚洲金融危机后的新加坡经验及其对上海的启示

肖本华

(1.上海金融学院 国际金融研究院,上海 201209;2.复旦大学 经济学院,上海 200433)

●上海经济

政府引导下的国际金融中心建设:亚洲金融危机后的新加坡经验及其对上海的启示

肖本华1,2

(1.上海金融学院 国际金融研究院,上海 201209;2.复旦大学 经济学院,上海 200433)

亚洲金融危机发生后,在政府引导下,新加坡提出建成世界级金融中心的目标并采取有效措施,取得了一定成效。这些措施主要是在做好金融中心发展规划的基础上加强软硬环境建设。在总结新加坡经验的基础上,文章提出了对上海国际金融中心建设的四点启示。

新加坡;国际金融中心;政府引导;上海

一、引 言

戈德史密斯 (1992)认为国际金融中心建设的发展模式可以有两种选择:一种是自然发展型,即顺应经济增长的自动反应,如伦敦和香港;另一种是政府引导型,即在政府有意识的扶植下发展起来的,例如新加坡和东京。对于上海国际金融中心建设的模式选择,国内许多学者认为应采取政府引导型,如干杏娣 (2002)认为上海国际金融中心建设的基本策略之一应是发挥政府推动作用;潘英丽 (2003)认为,政府所提供的稳定的政治经济环境、先进的通讯设施和良好的监管环境是上海国际金融中心形成的基础条件。

对于这两种模式,理论界存在一些争论。一些学者认为政府引导模式虽然能在较短时间内促进国际金融中心的形成,但这样的国际金融中心往往可持续发展能力不强,例如东京在 20世纪 80年代后的迅速崛起但随后在 90年代末的急剧衰落就说明了这一点。与东京一样,从 20世纪 60年代开始,也是在政府推动下新加坡才迅速成为国际金融中心。在亚洲金融危机后,新加坡进一步加大了政府推动的力度。那么在遭受亚洲金融危机和美国次级债危机冲击后,新加坡政府采取了那些措施?其国际金融中心建设的现状如何?对上海国际金融中心建设有何启示?本文对此将进行研究。

二、亚洲金融危机后新加坡政府推动国际金融中心建设的主要举措

亚洲金融危机发生后,新加坡政府主要是在做好规划的基础上,从硬环境建设和软环境建设两个方面推动国际金融中心建设。

(一)做好国际金融中心规划工作

亚洲金融危机后,对于国际金融中心建设中重大战略规划问题,新加坡非常重视官商合作,发挥各自的优势共同制定并实施。在充分吸收民间意见的基础上,1998年 2月新加坡政府正式出台了世界级金融中心建设的蓝图,按照蓝图,新加坡国际金融中心这一“大厦”将由国际性资产管理中心、国际性债券中心、证券及衍生产品交易中心、外汇交易中心、保险业中心和远距离金融服务中心这七大支柱撑起[1]。

在这七大金融中心中,新加坡实际上把资产管理市场和债券市场作为建设世界级金融中心的两大主要突破口。通过深入研究,新加坡政府认为应当优先发展基金管理业务,使新加坡成为亚洲的资产管理中心,既管理全球公司在亚洲的资产,又管理亚洲公司在全球的资产。而相对于股票市场,而当时新加坡债券市场发展严重滞后,因此还有很大的发展潜力。

(二)大力推进硬环境建设

在亚洲金融危机之前,新加坡的硬环境已经在亚洲名列前茅,但为建成世界级金融中心,亚洲金融危机后新加坡进一步加强了硬环境建设,尤其是在交通和信息这两个方面的建设。

新加坡重视道路、桥梁、机场等硬件的建设,拿出国内15%的土地面积用于建设道路。他们将交通发展规划与城市总体规划有机结合起来,并将城市道路建设与土地开发进行一体化推进,构筑了由普通公路、城市快速路、地铁系统和轻轨系统组成的四级交通体系。同时,新加坡更为重视的是通过加强软件建设,合理利用现有的交通基础设施。新加坡是世界上第一个在城区建立电子道路收费制度 (Electronic Road Pricing,ERP)的国家,该系统于 1998年 9月正式投入使用,到 2007年新加坡所有 ERP道路的收费额仅为 1.6亿新元。与庞大的交通流量比起来,这个收费额不算多,却有效地解决了繁华路段的交通拥堵问题。据国际交通联合会2009年公布的数据,新加坡市区车流的平均速度为每小时24.8公里,高于纽约、伦敦、东京和香港等城市。目前,新加坡还在试验一种带有全球定位装置的收费系统,作为 ERP的升级。

新加坡很早就意识到信息通信是影响社会经济发展的关键因素,所以政府近 30年来一直保持巨大的投入,仅 2008年,新加坡政府在新的信息通信项目开发上就投资了接近 16亿新元 (约 80亿元人民币)。2006年 6月新加坡向全球推出了其雄心勃勃的信息化建设蓝图的第五个版本——“智慧国2015”计划。按照该计划,到 2012年,新加坡将建成新一代的全国资讯通信基础设施,这包括建设超高速且具有普适性的有线和无线两种宽带网络;到 2015年,新加坡将采用光纤到户技术,将全岛宽带网速提升到 1Gbps,宽带网普及率达到 90%。而到 2010年上半年,网速达 1千兆 /秒的新一代全国宽带网络已覆盖新加坡 35%的房屋和建筑,并且将于2012年实现覆盖率 95%。

(三)大力推进金融法制环境建设

相对于硬环境建设,新加坡政府更为重视软环境建设,尤其是法制环境、政策环境和金融监管环境的建设。

作为一个高度法治的国家,新加坡一直以来非常重视金融法律环境的建设。在亚洲金融危机发生后,根据进一步发展金融业的需要,新加坡政府不断制定新的金融法律,如《证券与期货法》、《存款法》等。

2001年 10月 5日新加坡国会通过了《证券及期货法》(SFA),该法首次将新加坡原有的证券业法、期货交易法、交易所法、公司法部份条文等,均并入同一个全新的法律中,以适应全球化、高科技浪潮及创新发展的需要。该法于2002年分阶段开始实施,它的实施不仅确立了新加坡金融管理局作为证券与期货市场监管主体的地位,而且大大促进了对中小投资者利益的保护,如对于违反内幕交易的处罚,该法规定,自然人可能被处以最高额为 250,000新元的罚款,或最长 7年的监禁。

2002年以前,新加坡没有存款保险制度,对存款人权益的保障依赖严格的金融业审慎性监管得以实现。随着市场环境的不断变化,新加坡政府认为仅靠审慎性监管是无法保障存款人利益。2002年新加坡金融管理局提出了建立存款保险制度的设想并先后两次为此进行意见的搜集与征询。2005年1月 28日,新加坡金融管理局制定了存款保险法案草稿,并公开发表以征求公众意见,2006年 4月 1日该法案正式开始实施。

(四)大力推进政策环境建设

在优化政策环境方面,新加坡政府的推动措施主要集中在两个方面:一是加大金融业对外开放的政策力度;二是采取税收优惠政策,形成比较优势。

1.进一步开放银行业、证券业和保险业

在银行业的对外开放方面,进一步开放让外资银行进入新加坡国内市场:为外资银行签发新银行执照,称为特准全面银行;增加限制性银行的数目,允许岸外银行在批发新加坡币的交易方面享有更大灵活性。1999年 5月,新加坡金融管理局宣布将拥有完全业务执照的离岸银行新元贷款限额由3亿美元提高到 10亿美元,其他拥有离岸业务执照银行的限额由 3亿美元提高至 5亿美元,同时取消外国人拥有本地银行股权不得超过 40%的顶限,以吸引更多外来资金。2001年 6月新加坡金融管理局公布银行业第二轮开放的主要内容,对新元批发市场进一步自由化并给予外国特准全面银行更多业务机会来加强新加坡国内银行零售业的竞争[2]。

在证券业开放方面,从 2000年 1月起,外资机构为新加坡投资者处理的最低交易额将从原先的 500万新元下调至 50万新元,2001年以后,取消最低交易额限制。新加坡金融管理局还采取有利政策,积极吸引外国公司到新加坡发行股票、债券及其他证券,并在新加坡证券交易所上市,同时,积极开发和发展新的金融衍生产品,提高新加坡资本市场对东南亚及国际金融市场的影响力度。

2000年,新加坡金融管理局公布了全面开放保险业的举措。这些措施包括:从 2000年 3月 19日起全面开放直接保险业,直接保险商获取执照不受数量限制;撤消外国投资者不得拥有本地保险公司 49%以上股权的限制;准许合格的申请人进场执业保险经纪;继续开放再保险和专属保险市场,等等。

2.不断改进税收优惠政策

长期以来,新加坡注意采取优惠的税收措施吸引外国金融机构到新加坡投资。不仅新加坡金融企业的所得税率低(见表 1),而且新加坡政府还不断根据金融业规划发展的重点方向采取税收优惠政策。如为加快发展新加坡房产投资基金 (S-REITs),提供的税收优惠包括以下几个方面:其一,REITs买卖房地产免征 3%的印花税;其二,个人投资者,不论是国内还是国外,其持有 REITs获取的分红是不用纳税的,即不在 REITs的层面征收所得税,从而避免重复征税;其三,外国公司在新加坡投资 REITs只用缴纳 18%的所得税;其四,允许公积金投资 REITs。

表1 各地金融企业所得税率比较

(五)大力推进金融监管环境建设

在亚洲金融危机之前,新加坡金融监管以严格著称,其原则是 “法无许可则为禁止”,实行严格的合规监管。1998年新加坡金融管理局改变了监管的哲学,即由比较严格的管制向有选择性的监管、由合规监管向风险监管转变。在其监管目标中提出了"在监管银行、证券、期货业的同时,发展与私营部门的合作关系,将新加坡提升为一个国际金融中心","要在新加坡建立一个充满活力的、硬件与软件设施齐全的、能为金融活动参与者提供价值并鼓励他们将其业务根置于当地的金融中心"。

随着监管哲学的改变,新加坡金融管理局也树立了宽严相济的监管理念,一方面仍然保持严格的监管标准,另一方面根据金融市场的发展适度放宽金融监管。如按照巴塞尔协议,商业银行的资本充足率达到 8%以上,其中一级资本应达到 4%,而 1992年新加坡对银行要求的资本充足率则是12%,并且要求必须全部是一级资本,大大高于国际通行标准。在 1998年新加坡颁布规定,虽仍然保持 12%的资本充足率要求,但不再要求全部是一级资本。亚洲金融危机发生前,在银行流动性监管方面,新加坡规定的最低流动性资产比率是 18%,这也是世界上最高的标准。亚洲金融危机后新加坡也颁布法规放松流动性管制,允许银行实行流动性管理自我申报的政策,并逐步取消统一执行的流动性指标。

三、政府引导下的新加坡国际金融中心建设取得的成效

在政府的推动下,新加坡在国际金融中心建设方面取得了很大成就,尤其是在金融中心竞争力和资产管理、债券市场和外汇市场等市场的建设方面。

(一)新加坡国际金融中心的竞争力稳步提高

在伦敦金融城编制的直接反映国际金融中心竞争力的“环球金融中心指数” (GFCI)中②,新加坡长期位列前茅,并且得分在稳步提高[3](见图 1)。

图1 四大国际金融中心 GFCI得分

通过大力推进软硬环境的建设,新加坡作为国际金融中心的竞争力不断增强,在国际许多有关竞争力的排行榜上都名列前茅 (见表 2)。

表2 新加坡在有关国际竞争力排行榜上的排名

(二)新加坡资产管理业务市场的发展

表3是新加坡 2000至 2008年新加坡管理资产总额情况,可以看出,在此期间,除 2008年受国际金融危机冲击外,新加坡在册管理的资产稳步上升。资料来源:Inves tmentManagementAssociation of Singapore.在此期间,新加坡房地产投资基金 (REITs)市场发展尤为迅速 (见表 4),截止到 2009年 6月,新加坡上市的REITs数量从 2002年的 7家发展到 21家,在亚洲排名第三;新加坡上市的 REITs市场总值达到 131.15亿美元,在亚洲仅次于日本;新加坡 REITs红利收益平均值在亚洲最高,为10.82%,远远高于其 10年期政府债券收益率。

表3 2000—2008年新加坡管理资产总额 (10亿新元)

表4 亚洲上市房地产投资信托基金情况

(三)新加坡债券市场的发展

亚洲金融危机前,债券市场在新加坡金融市场中的作用十分有限,而银行和股票市场则起着主导性作用。但在亚洲金融危机以来,新加坡金融管理局把精力集中在发展国内债券市场上,从此新加坡的债券市场有了迅猛的发展。2002底,新加坡整个债券市场规模就已达到了 1060亿新元 (约576亿美元),占到 GDP的 63.8%,这一比例位居东亚新市场国家的前列。在此期间,新加坡的公司债券市场发展尤为迅速 (见表 5)。而且从中可以看出,非新元公司债券的增长快于新元公司债券的增长,在 2004年非新元公司债券的存量超过了新元公司债券的存量,说明新加坡债券市场的国际化程度也在逐步提高[4]。

表5 1999—2008年新加坡知名公司债券情况(10亿新元)

(四)新加坡外汇市场的发展

在国际清算银行 (B IS)的 2010年外汇调查中③,新加坡已跻身于全球外汇交易量的第 4位 (见表 6),其占全球外汇交易量的比例已达 5.3%。

四、结论及对上海建设国际金融中心的启示

与东京不同的是,近年来虽然遭受了亚洲金融危机和美国次级债危机的严重冲击,但由于新加坡政府采取了有效措施,其国际金融中心建设仍然得到了迅速发展,这说明政府引导型国际金融中心仍然是有可持续发展能力,关键是政府推动措施的有效性。在新加坡国际金融中心建设中,这种有效性主要体现在搞好规划的基础上通过软硬环境建设降低交易成本和扩大市场容量,莫顿·米勒就认为:"任何现存的、成功的创新都必须能够在降低交易成本的同时扩展其市场容量,否则,它是不可能成功的,更不用说它是重要的了"[5]。新加坡政府通过改善交通信息等基础设施、加大金融对外开放力度、采取税收优惠政策、完善金融法制体系、改革金融监管体系等软硬环境建设措施大大降低了其金融市场的交易成本,扩大了其市场融量,进一步推动了新加坡国际金融中心的发展。

表6 2010年全球六大外汇交易市场的外汇交易量占全球比例比例 (%)

上海市副市长屠光绍明确指出上海国际金融中心建设需要中央政府和地方政府共同发挥作用,即上海国际金融中心的建设应选择政府引导型模式[6]。如何发挥中央政府和地方政府的作用,笔者认为新加坡的经验在以下几个给予上海有益启示。

(一)从行政主导型向政府引导型转变

新加坡政府的推动作用还是建立承认市场的基础上,通过制定规划和软硬环境建设充分发挥市场的力量。与之相比,上海己经建立的金融市场体系并没有成为完全市场化运作的金融市场,中央集权特征明显,是一种典型的"行政主导型"市场,交易功能较强而其它功能较弱,层次单调,各金融市场分属不同行政部门管理,缺乏内在关联,各金融市场之间资金缺乏流动,价格几乎没有关联,同时,金融产品的类型、数量、价格存在行政管制,市场参与主体有限,导致市场的资源配置功能不能有效发挥,市场竞争格局不能形成。因此,要发挥政府对上海国际金融中心的推动作用,首先中央和上海市政府的推动模式应从行政主导型向政府引导型转变。

(二)制定国家层面的上海国际金融中心建设规划,选准突破口

政府在推动国际金融中心建设的首要职能是制定金融中心发展规划,长期以来新加坡政府非常重视金融中心发展规划的引领作用。从上个世纪 90年代以来,中央和上海市政府也制定了许多有关上海国际金融中心的发展规划,如 2003年上海推出《推进上海国际金融中心建设行动纲要》;2006年上海推出上海国际金融中心"十一五"发展规划;2009年国务院通过关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见,在此之后上海推出《上海推进国际金融中心建设条例》。虽然国务院意见的出台意味着上海国际金融中心发展战略已从地方推动上升到国家推动的层面上,但缺乏一个国家层面的上海国际金融中心具体的发展规划仍然使上海建设国际金融中心在中央各部委之间以及各地方政府之间形成合力,因此需要国家发改委牵头尽快出台上海国际金融中心建设规划。

亚洲金融危机发生后,新加坡按照"有所为,有所不为"的指导思想,根据实际情况把资产管理市场和债券市场作为建设世界级金融中心的突破口,并取得了很好的成效。对于上海国际金融中心建设的突破口,有些学者认为是发展分离型离岸金融市场[7],笔者认为,从国际金融发展趋势来看,离岸金融市场已走向衰落,因此这种选择的可行性值得商榷。在国际金融新格局下,结合上海实际情况,笔者认为可以选择两个方面作为突破口:一个是围绕着人民币国际化战略,大力发展面向海内外的人民币相关金融产品,成为人民币国际金融产品开发和交易中心;二是发挥上海的市场优势,以长三角发达的区域经济为依托,大力发展资产管理业务,成为亚太地区名列前茅的资产管理中心。

(三)大力推进软环境建设

与其他国际金融中心相比,新加坡的核心竞争力在于其良好的软环境。近年来,上海的硬环境建设取得了长足的进步,在硬环境方面与纽约、伦敦、新加坡的差距已不是很大,但是在软环境建设与这些城市的差距还很大。在 2009年 3月份公布的"环球金融中心指数" (Global Financial Centre Index,GFCI)报报告中,上海在排行榜上排名第 35,反而比国际金融危机发生前下滑 1位。因此,中央政府和上海市莹高度重视上海的软环境建设,在软环境建设中应把法制环境和金融监管环境作为建设的重点。

在金融监管环境建设中,应学习新加坡经验,根据本国国情采取宽严相济的金融监管制度。例如亚洲金融危机发生后,在东南亚其它国家和地区加强金融监管之时,新加坡却采取了适度放松金融监管的政策,将合规性的金融管制改为以风险管理为中心的金融监管。笔者认为,当前在我国并不是监管不足而是监管过度,因此导致金融创新严重不足而使我国许多金融机构大而不强。因此,为加快上海国际金融中心的建设,在吸取美英等国在这次国际金融危机中金融监管的教训基础上,我国应审慎地放松有关的金融监管。

在金融法制环境建设中,当前的重点是完善金融税收环境。上海的金融税赋不仅在全球总体处于较高水平,在国内目前与其他主要金融中心竞争对手相比也没有优势可言,因此中央应与上海市政府一起加快制定既切合我国实际又符合国际惯例的金融税收制度,以及在金融税收制度中如何向上海市作适度的倾斜。

(四)充分发挥试验性政策的作用

历史上,新加坡是利用政府支持政策促进国际金融中心发展的成功典范,而按政策目标的性质可将支持政策划分为倾斜性政策、优惠性政策、试验性政策和差别性政策,新加坡政府的支持政策主要是优惠性政策。自从上海国际金融中心建设成为战略以来,中央和上海市政府也出台了许多优惠性政策也包括试验性政策。笔者认为,在今后的上海国际金融中心建设中,中央和上海市政府的支持政策主要应该以试验性政策为主,主要原因有以下两个方面。

其一,优惠性政策有可能造成国内城市间过度竞争,不利于中国金融业的健康发展我国与新加坡不同,新加坡是一个城市共和国,因此采取优惠政策不会造成国内各区域之间在优惠政策上的比拼,我国国内目前北京、上海和深圳都有志于成为国际金融中心,如果各城市纷纷在优惠性政策上比拼,容易陷于"囚徒的困境",最终不利于中国金融业的整体发展。

其二,采取试验性政策有利于上海优势的发挥和我国金融业的渐进性改革。相对于其它体制改革,我国金融业改革的难度和风险更大,因此更需要采取渐进性改革的策略。从我国金融业改革的看,市场化和国际化是今后进一步改革的两个重要方向,上海金融业在这两个方面都具有的优势,因此应当争取中央给予上海在金融创新方面先行先试权,推进上海国际金融中心的发展和促进我国金融业改革的平稳进行。在"十二五"期间上海围绕以下两个目标争取金融创新的先行先试权:一是将上海初步建成人民币的国际投融资平台,为此需要进一步出台人民币跨境结算的相关配套政策,优选外国上市公司在上海证券交易所发行人民币公司债券、可转换债券和普通股股票,同时允许将筹集金额兑换外币出境使用等;二是大力发展航运金融,航运金融是连接上海国际航运中心与国际金融中心建设的纽带,航运金融市场也是"十二五"期间上海最有发展潜力的金融市场之一,但由于税收政策、保险体系完善度以及融资渠道宽广导致的资金规模差距,目前国内主要航运公司的绝大部分船舶融资和资金结算通过境外金融机构进行,因此在"十二五"期间上海要大力争取在航运金融方面的优惠性政策和试验性政策,如对银行船舶贷款业务营业税采取减税政策等。

[注 释 ]

① 17%的所得税率已在 2009评税年度生效。在新加坡注册的子公司,或者外国公司的分公司,无论是当地企业或非当地企业,都一律享有这个税率。

② 从 2007年开始该指数每年发布两次,根据世界各金融中心的竞争力进行排名。排名既考虑诸如声誉、商业环境等主观因素,也综合基础设施、吸引具有专业技能人才和税制等相对客观的因素。此外,排名时还要对各城市在金融领域子行业方面的吸引力进行评估。

③ 国际清算银行每三年进行一次外汇调查。

[1]周镇宏.新加坡金融业考查报告 [J].广东经济,2000,(2):10-19.

[2]潘舜耀,吴皆宜.新加坡银行业改革及其效应分析[J].国际金融研究,2003,(6):30-36.

[3]Yeandle M,Manielli M,Harris I. The Globe Financial Centres indes 7[R].London:City ofLondon,2010.

[4]MonetaryAuthority of Singapore.MonetaryAuthority of Singapore Annual Report 2008/2009 [EB/OL]. http://www.mas.gov. sg/annual_reports/annual20082009/index.html,2010-03-03.

[5]高洪民.经济全球化与中国国际金融中心的发展 [J].世界经济研究,2008,(8):20-24.

[6]屠光绍.推进上海国际金融中心建设 [N].上海证券报,2009-05-14(1).

[7]李豫.建立离岸金融市场,完善上海金融市场体系[J].金融理论与实践,2009,(1):70-75.

Construction of International Financial Center under the Guidance of Government:the Experiences of Singapore and Enlightenments to Shangha i

X IAO Ben-hua
(1.International Financial Research Institute,Shanghai Finance University,Shanghai201209,China;2.School of Econom ics,Fudan University,Shanghai200433,China)

Under the guidance of government,Singapore proposed the goalsof buildingworld-class financial center after the asian financial crisis.So some measures had been taken.These measures as following:planning the development of International Financial Center;building hard environment and soft environment.Based on the experience of Singapore,the paper puts forward four enlightenments to Shanghai.

Singapore;international finance center;guidance of government;Shanghai

F061.5

A

1007—5097(2011)01—0013—051,2

10.3969/j.issn.1007-5097.2011.01.003

2010—10—28

上海市 2009年浦江人才计划“上海国际金融中心建设体制创新研究 ”(09PJC075);上海市哲学社科项目“国际金融新格局下的上海国际金融中心金融发展环境研究 (2009BJB014);上海市教委金融学重点学科 (J51601)

肖本华 (1970—),男,湖北大冶人,上海金融学院副教授,经济学博士,复旦大学理论经济学在站博士后,研究方向:货币政策与区域金融。

[责任编辑:许跃辉 ]