社区矫正中的检察监督

桑爱英

(大理学院政法学院，云南大理 671003)

社区矫正中的检察监督

桑爱英

(大理学院政法学院，云南大理 671003)

社区矫正作为一种新的刑罚执行方式，在我国处于试点的阶段。实施对社区矫正的法律监督，是检察机关的一项重要任务。检察机关充分发挥社区矫正检察监督职能，对促进严格执法和公正司法，保障刑罚的依法执行，维护社会和谐稳定，促进社会长治久安具有重要的意义。但社区矫正中的检察监督面临各种难题:检察机关履行监督缺失具体规定、检察机关监督的事后性、检察机关的监督手段单一等，这些问题给社区矫正检察监督工作带来不便，影响了检察监督的效果。因此，检察机关要落实“宽严相济”刑事政策，才能切实履行好社区矫正的监督职能，维护矫正对象合法权益，为创造和谐稳定的社会环境做出新的贡献。

社区矫正;检察监督;完善建议

社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释，以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促其顺利回归社会的非监禁刑罚执行制度。自2003年开展试点以来，我国社区矫正试点工作取得了显著成绩，积累了丰富经验。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2009年9月2日联合下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，意见明确从2009年起在全国试行社区矫正工作。截至2010年6月，全国共累计接收社区服刑人员48万人，累计解除矫正25万人，现有社区服刑人员23万人。社区矫正工作已经在全国各省 (区、市)和新疆生产建设兵团的226个地 (市)、1572个县 (市、区)、19507个乡镇(街道)展开。［1］据统计，全国所有社区服刑人员在矫正期间的又犯罪率始终控制在0．2%左右的较低水平。［2］实践证明社区矫正符合现阶段我国经济社会发展要求，符合人民群众对社会和谐稳定的需要，是一项符合我国国情的法律制度。［3］

对刑罚执行活动进行法律监督，是宪法和法律赋予检察机关的重要职责。实施对社区矫正的法律监督，是检察机关的一项重要任务。［4］检察机关充分发挥社区矫正检察监督职能，对促进严格执法和公正司法，保障刑罚的依法执行，维护社会和谐稳定，促进社会长治久安具有重要的意义。但由于社区矫正中的检察监督面临着各种难题:检察机关履行监督缺失具体规定、检察机关监督的事后性、检察机关的监督手段单一等，这些问题给社区矫正检察监督工作带来不便，从而影响了检察监督的效果。

一、检察机关对社区矫正监督的现状

社区矫正法律监督是与检察机关监所监督相对应的，检察机关对判决、裁定、决定监外执行的罪犯，置于社区内进行教育矫正、监督管理过程中是否存在违法进行的监督。［5］自2003年开展社区矫正试点以来，检察机关以创建和谐稳定的社会环境为目标，以确保非监禁刑罚依法执行为重点，［6］正确把握既是监督者，也是社区矫正工作建设者和参与者的角色定位，积极投入到社区矫正工作中，在依法履行监督职责的同时，协助公安、司法等有关职能部门，为社区矫正工作的有效开展及监外执行罪犯顺利完成改造，重新回归社会发挥了重要作用。［7］

为配合社区矫正试点工作，2005年最高人民检察院成立了监外执行检察处，并于2006年5月下发了《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》(以下简称《通知》)，要求试点地区检察机关在社区矫正试点工作中认真履行法律监督职责，检察机关对社区矫正的监督内容如下:一是监督司法行政机关开展社区矫正的情况，了解司法所在矫正的组织管理、队伍建设、社区矫正对象监督管理、学习教育、奖惩考核及帮助矫正等方面的情况;二是监督各相关部门实施社区矫正的情况，对有关法律文书进行检察和核对，监督有关部门在决定环节、执行环节、变更环节和终止环节的执法活动是否合法而且对矫正对象进行考察;三是综合运用检察建议、纠正违法通知书等检察监督手段，对有关人员的违纪、违法、犯罪行为依法进行处理提高检察监督的权威性和强制性。［8］同时《通知》强调检察机关重点监督四个环节:一是依法开展对判决、裁定、决定监外执行的检察，支持和保障有关机关依法、正确适用非监禁刑，保证适用非监禁刑的对象符合法定条件和程序。二是依法开展对监外执行交付执行活动的检察，促进交付执行各个环节有效衔接，防止和纠正因不依法、不及时交付执行等原因造成监外执行罪犯“漏管”。三是依法开展对公安机关、司法行政机关监管活动和矫正活动的检察，防止和纠正监管和矫正活动中存在的“脱管”问题。四是依法开展对刑罚变更执行和解除矫正、终止执行环节的检察，促进有关机关依法公正办理减刑、收监执行以及在刑期或者考验期满后及时办理释放、解除管制、恢复政治权利等手续并履行相关程序。五是注重维护社区服刑人员合法权益，防止和纠正侵犯社区服刑人员合法权益的行为。［9］从而积极探索适应社区矫正特点的检察方式。

近年来，各地检察机关整合社会资源参与社区矫正试点工作，立足监督职能，积极探索在开放式环境中对罪犯进行监管教育的方法，创新社区矫正监督方式，丰富社区矫正检察监督的内容，对保障刑罚执行顺利实施，建设和谐社会具有非常重要的意义。检察机关对社区矫正的监督较为典型的主要有以下三种方式:

1.在矫正机构内设置检察官办公室。检察官办公室的工作职责是:依法对社区矫正工作实施全程监督，维护社区矫正对象的合法权益;定期派员对社区矫正工作进行检察，发现问题及时纠正或提出检察建议;依法对社区矫正工作中发生的职务犯罪案件进行强力查处，有效促进社区矫正工作人员公正廉洁执法;加强与司法行政机关的配合和协作，共同解决好社区矫正工作中存在的问题。如:2009年6月25日，福建省福州市鼓楼区检察院在在温泉社区司法所成立检察官办公室，依法监督该区域21名矫正对象的刑罚执行情况。该办公室充分利用新建立的“监外执行检察系统”电子系统，通过建立和完善相关档案资料，熟悉和掌握矫正对象的基本情况。［10］

2.推行“驻所检察日制度”。由检察人员每月在监外罪犯人数较多辖区内派出所驻所办公一日，依托基层派出所、司法所、社区，对矫正对象开展经常性监督，重点对监外服刑人员交付执行情况、社区服刑人员是否遵守刑罚执行有关规定情况、矫正措施和方式是否符合法律规定情况及帮教、法制宣传、教育培训情况进行监督。2009年，南京市秦淮区检察院推出“驻所检察日工作制度”，在定期检察与不定期检察相结合的基础上，检察人员每月在辖区内各司法所驻所办公一日，深入基层派出所、司法所、社区、矫正对象家中开展经常性监督工作。［11］2010年4月河南省信阳市光山县检察院结合社区矫正监督实际，推出“驻所检察日工作制度”，依托这一工作新平台，深入基层派出所、司法所、社区、矫正对象家中开展经常性监督工作，对监督执行机关的执法活动、监督罪犯在社区的服刑情况、监督罪犯的合法权利的保障同步检察监督。［12］

3.提出量刑等检察建议。检察机关的量刑建议权，又称求刑权，是指检察机关在刑事诉讼中，不但就被告人的定罪，而且就被告人所应判处的刑罚向法院提出请求意见的一种权力。2010年10月1日起在全国法院全面试行的《关于规范量刑程序若干问题的意见 (试行)》)》 (以下简称《量刑程序意见》)中首次明确了检察机关量刑建议权。《量刑程序意见》明确了检察机关提出量刑建议的时间、量刑建议的内容、量刑建议的方式以及量刑建议的变更问题，为规范量刑建议权的行使提供了法律依据。重庆市检察院探索检察监督新方式，行使检察机关的量刑建议职能，先后建议法院对主观恶习较深、社会反映不好的112名罪犯不适用非监禁刑罚，保证了社区矫正适用的质量。先后建议对350名确有悔罪表现、社区群众反映较好的社区服刑人员进行奖励，其中提请裁定减刑6人;建议对200余名不遵守社区矫正工作规定的服刑人员予以惩戒，其中2名社区服刑人员因有严重违法行为被收监执行刑罚，1人因又犯罪被数罪并罚。建议社区矫正组织对300余名人户分离、外出务工的矫正对象实行委托管理，［10］有效地防止这部分矫正对象“脱管”失控。

二、社区矫正中检察监督存在的问题

社区矫正试点工作开展以来，检察机关积极参与社区矫正试点工作，检察监督工作取得很好的效果，可是因为社区矫正还处在试点阶段，有关社区矫正法律缺失，配套措施缺乏，因此检察机关对社区矫正试点工作进行的检察监督仍处于探索阶段，难免存在一些问题和不足，主要有:

1.检察机关履行监督缺失具体规定，影响了检察监督的社会效果。人民检察院监所检察部门是履行社区矫正法律监督职能的具体工作部门，具体负责社区矫正法律监督工作。检察机关对社区矫正检察监督工作是察看督促并重，察看指检察机关发现并核实监督对象的违法或犯罪信息，督促指检察机关通过启动追诉程序、纠错程序或救济程序，促使监督对象纠正违法或严格守法。察看与督促是检察监督内涵不可分隔的两部分，［13］检察机关既要抓牢察看工作，同时也要抓牢督促工作，以保证社区矫正试点工作的顺利进行。但社区矫正工作在我国起步较晚，仍处于试点阶段，现行的法律没有明确规定社区矫正的制度规范，只有以通知、细则、办法的形式出现层次较低的规定，有关社区矫正的制度、职责规定得不够明确，缺乏必要的操作性，也就难免使有些矫正措施和制度形同虚设，这种状况给检察机关履行监督职责带来很大的难度，导致检察监督内容存在不确定性，权责范围不明，检察监督工作很难落到实处，［14］从而影响了检察监督的法律效果。

2.法定执法主体、工作主体不统一，影响了检察监督职能的有效履行。在未实施社区矫正以前，根据我国法律规定，公安机关一直承担着以上5种监外罪犯的刑罚执行工作，而在开展社区矫正试点工作实践中，担负起日常社区矫正工作的主体是司法行政机关，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作，由司法局和街道司法所组织协调对辖区内监外执行罪犯进行管理教育，以前作为刑罚执行主体的公安机关退居配合辅助地位，司法行政机关如今已成为社区矫正的工作主体，社区矫正工作主体与执法主体不一致使司法实践与现行法律规定产生了冲突，导致了检察机关监督对象的不明确:根据刑诉法和诉讼规则的规定，检察机关应当对公安机关的执行工作进行监督，但是公安机关并非矫正措施的具体实施者;检察机关对司法行政机关进行监督，又明显缺乏直接和足够的法律依据。在此种情形下，检察机关的法律监督地位显得非常尴尬。［15］检察机关究竟应当以法定执行主体公安机关，还是以工作主体司法局作为监督的对象，或者以两者同时作为监督对象，目前尚无法律明确规定，监督责任难以落实，影响了检察监督职能的有效履行。［16］

3.检察机关的监督为事后监督，导致检察监督效果不佳。检察机关首次探索参与社区矫正的尝试始于2001年5月石家庄市长安区人民检察院发出“社会服务令”，对符合不起诉条件的未成年犯罪嫌疑人实施一种附条件的不起诉的做法。随后上海、北京、江苏、重庆等省 (市)的社区矫正试点地区积极探索检察机关参与社区矫正的方式并出台了相应的规定规范检察机关参与社区矫正工作的主要职责、职能部门及具体的监督情形等。在大陆法系国家，通常对检察机关的职权作出比较全面、明确的规定从而保证刑罚的实施。如德国的刑事诉讼法都明确规定，检察官在指挥执行的过程中可以充分运用法律赋予的相应手段;法国的检察官和检察长则“有权直接动用公众力量，确保判决的执行”。［17］但是根据我国现行法律规定，检察机关的法律监督，相对于监督的事由，一般而言属于事后监督。目前我国的社区矫正试点实践中检察机关参与局限于刑罚执行阶段，监督内容方式都比较被动，检察监督手段为书面检察、实地考察，与有关人员或组织谈话，很难进行有效的实质审查，这种事后检察监督就会丧失对社区矫正这种全新刑罚执行方式的探索意义。

4.检察机关的监督手段单一，造成了检察监督缺乏约束力和强制性。现行的《刑事诉讼法》规定，人民检察院认为人民法院的减刑、假释裁定不当的，可以向人民法院提出书面纠正意见。依据最高人民检察院2008年颁布的《人民检察院监外执行检察办法》规定，如果被监督单位不纠正违法，对违法纠正通知书或者检察建议置之不理，可以向上一级人民检察院报告，由上级人民检察院向同级被监督单位提出，因此机检察机关依据法律享有社区矫正监督权，但由于社区矫正监督才刚起步，相关法律法规对监督方式的规定有限，影响到检察监督力度。目前的社区矫正实践中，检察机关的监督方式无非是发出纠正违法通知书或者检察建议，［18］但被监督机关既不提出异议也不执行，而且往往很少真正去采取有效措施来加以落实。

三、完善检察机关对社区矫正监督的建议

针对社区矫正试点工作中检察监督存在的问题，借鉴国外社区矫正法律监督的理论和司法实践的经验，并结合我国社区矫正试点工作实际开展情况，提出以下建议:

1.提高认识，积极参与，切实维护社区矫正人员的合法权益。社区矫正工作是我国司法体制和工作机制改革的一项重要举措，全面试行社区矫正工作，是深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，维护广大人民群众根本利益的需要。检察机关要认真学习贯彻“两院两部”《关于在全国试行社区矫正的意见》，积极参与社区矫正工作，行使职能，认真开展社区矫正法律监督。检察机关要定期或者不定期走访执行机关、社区矫正组织，约见监外罪犯谈话，对监外罪犯的申诉、控告依法认真调查，依法维护监外罪犯的合法权益，对于社区矫正工作中执行机关工作人员侵犯监外罪犯合法权益的行为，要及时提出纠正意见，对构成犯罪的坚决追究责任。［4］同时在社区矫正检察监督中，检察机关更新检察监督观念，将尊重和保障人权的观点引入社区矫正监督领域，把握社区矫正的非监禁性，通过有效的监督措施，确保矫正对象的基本人权不受矫正机构的非法侵害，防止对矫正对象的过度干预。［19］(P124～129)检察机关工作人员在更新刑罚观念之后才能做到监督方向正确、监督措施得当、监督效果良好，［20］确保社区矫正工作有序开展。

2.完善立法，明确职责，实现社区矫正工作的规范化发展。7年社区矫正实践表明社会对社区矫正是认可的，但立法层面上的要求也很迫切。我们应借鉴发达国家社区矫正成功经验并结合我国社区矫正试点工作开展的实际情况进行立法，对社区矫正的法律性质、适用范围、监督管理措施、保障体系、工作程序以及社区矫正机构和人员的设置、职责、权利和义务、执法监督、法律责任等方面做出明确规定，特别要明确公益劳动、日常奖惩等矫正措施的法律性质，为社区矫正健康顺利发展奠定良好的法制基础。［21］社区矫正立法应分步走，首先可以借助刑事法律修正案，对社区矫正作出规定;然后准备一个关于社区矫正的专门的刑法修正案，作出较为全面的规定;接着制定完备的社区矫正法，一部与监狱法地位相等的专门法律，实现社区矫正工作的规范化发展。［22］同时，制定与《社区矫正法》相配套的人民检察院社区矫正实施细则，其内容包括谈话制度、回访制度、救济制度，矫正对象申诉、立功及减刑制度等可操作性强的矫正考察评价体系，使社区矫正有法可依。

3.创新机制，强化监督，积极探索社区矫正法律监督工作的特点和规律。检察机关要创新监督方式，坚持定期专项检察与日常随时检察相结合，除了开展一年两次的监外执行、社区矫正定期专项检察活动外，对于可能出现的严重违法问题和社区矫正中的重大事件要进行随时检察，实现对社区矫正试点工作的全程监督，具体做法是:在诉讼过程中提前介入，将事后监督改为事前监督，从控制逮捕程序、扩大对轻微刑事犯罪的不起诉、推进缓刑适用范围的扩大等方面做积极努力;在审判过程中的检察监督，检察机关可以充分运用量刑建议权，按照被告人实施的犯罪行为的性质和危害程度，依据刑法规定的刑罚幅度，对其应当受到的刑事处罚向法院提出具体的量刑意见，从而尽可能地使社区矫正制度在判决中得到体现。刑罚执行过程中的监督，检察机关可以充分运用检察建议等手段进行监督。如《浙江省检察机关社区矫正法律监督工作办法 (试行)》第9条规定，人民检察院发现有下列情形之一的，应当及时向人民法院、公安机关、司法行政机关、监狱管理机关发出《纠正违法通知书》或《检察意见 (建议)书》。同时检察机关应注重建立与公安机关、司法行政机关等部门的信息网络共享机制，构建统一信息平台，推进检察监督现代化。

4.拓宽职能，注重结合，提高检察机关监督的权威性和科学性。在社区矫正检察监督中，为充分发挥刑罚执行监督的作用，人民检察院在社区矫正监督中要用《检察意见 (建议)书》和《纠正违法通知书》等多种措施并应明确检察机关制作的纠正违法通知书的法律效力。除了发出检察建议、纠正违法通知书，为体现法律的严肃性和权威性，检察机关要督促矫正机构工作人员严格按照法律法规和政策的要求办事。检察机关对于对矫正对象实行的司法奖惩有误或与事实不符的，人民检察院可向矫正工作小组提出撤销奖惩的建议。检察机关发现矫正对象在矫正期间有违反社会治安管理条例的行为及构成犯罪的，应当履行立案监督职能，建议监督公安机关及矫正机关对其予以治安处罚或收监或追究刑事责任。［14］同时检察机关积极拓宽检察机关履职方式，要把社区矫正的监督检察与查办职务犯罪案件有机结合起来，确保社区矫正对象符合法律规定的条件，避免社区矫正过程中贪污贿赂现象与渎职行为的发生。

社区矫正是贯彻落实“宽严相济”刑事政策，对现行刑罚执行制度进行的一项重要改革。刚刚召开的十一届全国人大常委会第十六次会议初次审议的《刑法修正案 (八)》草案中，首次鲜明提出了“实行社区矫正”这6个字，这是我国法律首次对社区矫正进行的明确规定。但社区矫/正毕竟是新生事物，由于法律规定的不完善，矫正工作队伍不健全等原因，使得检察机关在行使监督权时监督效果不甚理想。检察机关作为专门法律监督机关，保障行刑机关正确执行刑罚以确保社区安全、行刑公正和矫正效果，成了检察机关必须面临的新的课题。

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［6］探索建立符合中国国情的社区矫正制度全国社区矫正工作会议经验交流摘要 (上)．［N］．法制日报，2009－10－23．

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［22］袁文杰，崔洪波．浅议社区矫正中的检察监督［EB/OL］．北京检察网，2010－04－09．

Abstract:Community Corrections(CC)as a new punishment is at the initial stage in China．The legal supervision is an important task of the procuratorial institutions，which can help realize justice in execution and stabilize the society．However，there are still quite a few difficulties in its realization such as the lack of proper rules and means，and approaches for improvement are still in dire need．

Key words:community corrections;legal supervision;approaches for improvement

(责任编辑 杨国才)

Legal Supervision in Community Corrections

SANG Ai－ying
(School of Political Science and Law，Dali University，Dali 671003，China)

C12.68

A

1672－867X(2011)01－0071－05

2010－10－20

桑爱英 (1977－)，女 (白族)，大理学院政法学院讲师。

2010年云南省教育厅一般项目“社区矫正制度研究——以大理州为例” (项目编号:2010C145)阶段成果。