浅析公共行政视域中政府社会管理水平提高的软件支撑

王力波,孟 财

(武警上海政治学院政治理论系,上海200435)

当前,我国正处于社会转型深化的关键阶段,其突出特点表现在:它既是我国经济社会发展的重要战略机遇期,同时也是社会矛盾的凸显期,各种社会问题和突发性群体事件不断增多。这不仅进一步凸显了社会管理在政府职能中的重要地位,同时也对政府社会管理的理念、体制、行为等提出了严峻的挑战。近年来,学术界针对这一问题,已进行了较为广泛的研究和探讨,取得了不少的成果。但这些研究主要集中在我国政府社会管理的现状、制度、机制和方式方法等方面,更多的侧重于政府社会管理硬实力的研究,而对关系到政府社会管理执行成效的政府公信力这一软实力因素的关注较少,在一定程度上存在着视野相对狭窄的不足。因此,紧密结合我国处于社会转型深化期的特定阶段,从政府公信力建设角度入手,探讨政府社会管理水平提高问题,可以为当前加强政府社会管理的研究和实践提供一种新的思路,有利于推进转型深化期我国政府的社会管理科学化发展。

一、政府公信力:提高政府社会管理水平的软件支撑

(一)政府公信力释义

公信力一词在《现代汉语词典》里的基本含义为:使公众信任的力量。从词源上看,其概念来源于英语中的Accountability,意为就某一事件进行报告、解释和辩护的责任或为自己的行为负责任,并接受质询。而现代意义上的公信力,更多地与政府的公共性相联系。从思想渊源上来说,它主要来源于近代西方出现的社会契约理论,即公众与政府是一种委托—代理关系,公众让渡出一部分自然权利,交由政府代理行使行政权;同时,政府也必须承担进行社会管理,维护公共利益的责任与义务,并接受公众的评价和监督。从这种委托—代理关系出发,可以认为,现代政府公信力,是指政府通过自身的一系列施政理念、制度机制、执行成效等取得公众信任和认可的能力。它不仅体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治程度,而且反映了社会公众对政府的认同度、满意度和信任度,是现代政府合法性的重要源泉,也是现代政府进行社会管理的一种庞大的无形资源。

(二)转型深化期提高我国政府社会管理水平的紧迫性

理论界对政府社会管理的理解,一般包含两层含义:一是技术层面的社会管理。是指在一些诸如环境生态、工程、灾害、社会风险等项目中,对社会影响进行评估、控制,甚至包括公众参与活动和参与决策过程。二是宏观的社会管理。是指中央政府和地方政府通过税收、财政支出、立法、司法、行政等方式对社会生活中的不公平和不稳定现象进行干预,保障人民的福祉随着经济的发展而不断发展,促进社会公平与公正,防止社会问题扩大,避免社会震荡的政策行为。就中国而言,政府社会管理在包含上述两层含义的同时,还强调“社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程”。[1]

回顾新中国成立以来的历史可以发现,我们党和政府始终高度重视和加强社会管理,并且进行了长期的卓有成效的探索和实践,已经成为推动改革开放进程的宝贵经验。然而,进入新世纪以来,由于我国处于经济社会转型深化的特殊发展阶段,机遇和矛盾并存,发展中不平衡、不协调、不可持续问题进一步显现,人民迅速增长的利益诉求与政府社会资本供给增长较慢之间的矛盾更为突出,这种新形势、新情况、新特点对政府社会管理提出了新的挑战。就现实而言,要最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素,有效解决影响我国社会和谐稳定的突出问题,必须把提高政府社会管理水平摆在更加突出的位置。胡锦涛主席在2011年2月19日召开的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上明确指出:“加强和创新社会管理,是继续抓好和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和关键事业的必然要求,是构建社会主义和谐社会的必然要求,是维护最广大人民根本利益的必然要求,是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求,对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。”

(三)政府公信力与政府社会管理水平的关联性

从上面的分析可以看出,政府公信力与政府社会管理水平有着内在的辩证统一性,政府公信力是政府社会管理水平提高的软件保障,政府社会管理水平提高则是政府公信力提升的硬件支撑。这是因为,不论是政府公信力,还是政府社会管理水平,其主要的行为主体都是政府,而主要的评价主体则都是社会公众。从一定意义上讲,政府公信力可以简单地理解为政府通过包括社会管理在内的一系列施政理念、政策和行为等获得的公众信任和支持程度;而就政府社会管理来看,它是政府基于自身责任和公众信任的基础上,对涉及公众利益的各类社会公共事务进行的协调治理。进而言之,政府公信力高,公众对政府的政策行为就有较高的认同度和支持度,政府在社会管理中遇到的阻力也就相对更小,政府的政策执行效果就更有保证,政府社会管理水平提升也更为顺利;而社会管理水平的提升,又会使公众对政府的满意度进一步提高,政府威信进一步增强。与之相反,如果政府公信力弱化或者缺失,不仅会严重妨碍公众与政府之间良好的互动关系,甚至会使公众对以政府信用为核心的社会诚信价值体系失去信任,以政府为主导的社会管理也必然会遇到极大的阻力,促进社会和谐发展的目标将很难实现。正如《提高政府公信力维也纳宣言》中所指出的,“提高政府公信力已成为一个全球关注的问题。若人民看到其政治领导人和政府并不代表自己和自己的利益,其信任度就会降低,公众利益将会受到损害。若公民对国家运作方式及其效能的期望得不到满足,就会产生不和谐,这种不和谐在全球化背景下会更加严重,从而导致不信任和冷漠”。[2]

二、公信力弱化与流失:当前政府社会管理水平提高的软件瓶颈

(一)我国政府公信力现状

改革开放以来,伴随着我国经济长期稳定增长,人们生活水平的不断改善和提高,政府公信力稳步提升。特别是进入新世纪以来,在以人为本理念的指引下,行政体制改革不断深化,各级政府的社会管理水平与公共服务水平有了较大提升,这是应该予以充分肯定的。但同样不可忽视的是,由于受新旧体制的冲突摩擦、社会利益分化、价值取向多元化以及外来文化的冲击等多种因素影响,现实经济社会中的政府公信力正在呈现一种下降趋势,并逐渐成为制约社会管理水平进一步提升的重要因素。当前,尽管有关政府公信力的权威调查数据还相对较少,但有些数据或许可以为我们提供一些参考。例如,中共中央机关刊物《求是》的子刊《小康》杂志,在2009年对我国“信用小康”进行的调查显示,有49%的人对政府、人际、公司三类的信用危机表示“都非常担心”,37.8%的人则更担心“政府”的信用危机。在“您相信政府公布的各种社会经济调查数据吗”的调查中,认为“仅作参考,掺假的成分很多”或“绝对是假的,从来都不信”的比例高达91.1%,而在2007年的调查中,这个比例是79.3%。公众对政府行为的信任度直降10个百分点,这在一定程度上反映出政府公信力问题相当严峻。[3]

(二)我国政府公信力弱化流失的主要原因及其影响

从一般意义上讲,评价政府公信力可以用“政府满意度”来考察。从政府满意度来看,政府满意度=政府绩效/公众期望。[4]显然,政府满意度,既受到政府绩效即政府能力方面的客观性因素影响,也受到公众期望的主观性影响,是两者互动的结果。因此,要分析当前我国政府公信力的弱化和流失原因及其影响,可以从政府和公众两个方面来入手。

第一,从政府方面看,影响政府公信力提升的理念、制度、行为等都还需要进一步改进。

首先,政府的民本服务理念有待加强。理念是行为的先导,政府的施政理念决定着政府的管理思路、制度机制、施政行为等。毫无疑问,从现代契约理论出发,政府公信力必然要建立在“诚信履则、以人为本、透明高效”等基础之上。我们党和国家的几代领导人,从毛泽东、邓小平、江泽民到胡锦涛,始终把“为人民服务”作为衡量党和政府各项工作的出发点和落脚点,各级政府的民本服务理念也有一定的增强。但不可否认的是,当前仍有部分地方政府官员仅仅把“以人为本”当做一句口号、一个招牌、一种表面形式,实际做的却是仅从个人或小团体利益出发,搞“上有政策、下有对策”,利用手中权力为个人谋利。也有部分政府官员仍然受到传统“官本位”思想的影响,把“以人为本”片面理解为“为民做主”,将政府职能的全能化等同于全心全意为人民服务,致使政府权力无限扩大,“越位”、“错位”现象层出不穷,不仅扰乱了正常的经济社会秩序,也严重损害了公民的自主权利,进而严重影响了政府在公众心目中的形象,降低了政府的公信力。

其次,政府社会管理的制度机制亟需完善。制度机制是保障政府施政理念落实的有效载体,更是维护和提升政府公信力的重要抓手。它由一整套对政府进行掌控、对社会实施管理的相互联系和配合的组织、制度、机制和规范所构成。如果制度机制不够健全和完善,就可能导致政府社会管理系统出现短路和梗阻现象,进而影响政府的社会管理成效,即使政府付出巨大的行政成本,漏洞仍然很难杜绝,从而影响整个政府的形象和公信力。就我国现行的公共管理体制来看,由于尚未从制度层面全面落实政府对公众的责任,特别是缺乏有效的权力制约机制、政府问责机制和信息公开机制等,导致某些政府部门特权思想严重,个别政府官员个人欲望无限膨胀,以权谋私、权钱交易、权色交易等腐败现象层出不穷,不仅严重影响了政府社会管理的效果,而且严重损害了党和政府的形象,损害了政府在人民心目中的形象,从而造成政府公信力的下降。如近两年来发生的上海“钓鱼执法”事件、内蒙古自治区政府副主席刘卓志案、广东省政协主席陈绍基案、中山市市长李启红案等,尽管都是极个别人所为,但却严重损害了当地政府的公信力,直接影响了政府社会管理的良性运行。

再次,政府施政行为不够规范。施政行为是以政府机关为主体直接作用于社会公众的具体形式和方法,是政府理念和制度机制在社会生活中的具体体现。因此,其规范与否对公信力的影响也最为明显。现代政府理论认为,法律法规是人民意愿的集中表达,因而作为人民政府,评价其施政行为是否规范的核心就必然是能否严格按照代表人民意愿的宪法、法律、法规以及法律精神进行管理。事实上,我们早已把依法治国,建设社会主义法治国家作为我们的根本治国方略,党和国家领导人也多次强调要依法行政。但在现实生活中,仍有一些地方政府部门,依法行政意识淡薄,有法不依、执法不严的现象层出不穷;个别地方甚至将行政权凌驾于法律、法规之上,滥用公权力,违法行政行为屡屡发生;还有个别领导和部门无视法规约束,公款吃喝、公车私用、公费旅游甚至公费赌博等以权谋私现象突出,致使部分社会公众已经不再相信作为社会规则制定者和执行者的政府,政府和社会公众之间的管理与被管理的关系被一种零和博弈关系所取代,这不仅大大降低了政府公信力,个别时候甚至会引发群体性事件,严重影响社会安全稳定大局。在这里我们或许可以套用美国政治学家弗兰西斯·福山的社会资本理论,可以把政府公信力视做一种重要的社会资本,如果政府在推行公共政策时信用不足亦即其社会资本匮乏,那么政府在进行社会管理时就必然要付出更多的其他方面的资本,如财力、物力资源等予以弥补。

第二,从社会公众看,对政府公信力的评价高低还受到公众信息接触不足和期望值增长过快等诸多因素影响。

首先,公众信息接触不足。政府社会管理等职能的履行涉及社会生活的方方面面,是一项庞大的系统工作。对建立在政府职能履行基础上的政府绩效进行客观评估,必然需要掌握大量的信息。但由于当前政府信息公开不足以及公众个人能力等原因,公众对政府绩效的评价不会也不可能去进行全面地调查、了解,更多的是对通过自身亲身经历或媒体报道等途径获得的政府绩效信息做出判断,因而在评价政府绩效时往往存在一定的偏差。加之,如今的时代不仅是一个反官僚的时代,而且也是一个反政府、抗税、反制度的时代。[5]公众作为受管理者对管理者具有本能的挑剔和逆反,加上周围氛围影响,很容易将更多的目光聚焦于政府的负面问题上,以致形成了所谓“政府作为越多,公民感觉越差”的现象。[6]

其次,公众期望值增长过快。人们对政府的满意度,与政府的绩效成正比,却与人们的期望值成反比。改革开放三十多年来,我国经济、社会都取得了巨大进步,与世界的交往也日益密切,特别是伴随互联网的迅速普及,西方发达国家的民主、法治理念以及现代政府治理模式等在社会上引起了很大反响,公民的权利意识快速觉醒,并开始不仅仅满足于单方面的物质发展,而更加向往政治生活、社会环境质量、自我表达和自我实现等价值追求。[7]但现实却是我国正处于社会转型的关键时期,亟需解决好经济快速发展中带来的流动人口、社会治安、环境恶化、失业、健康、交通等层出不穷的问题。这就造成了政府满足公民需求的能力与公民对政府的期望值迅速增长之间的差距不断扩大,致使公民产生心理落差感和对政府的不信任感。正如苏珊所说,“这既可能是因为民众对政府预期的上升,也可能是预期的分歧(或者两者同时发生)。如果公众对政府的需求不知足地螺旋上升,即使政府绩效保持不变,满意程度也会下降”。[8]

三、公信力重塑:政府社会管理水平提高的软件升级

“人无信不立、商无信不兴、政无信不威”,在我国社会转型深化的关键时期,重塑政府公信力,不仅是发展社会主义民主政治的必然要求,也是巩固和加强党的执政基础,进一步推动政府职能转型和提高政府社会管理水平的客观需要。

(一)强化“以人为本”理念,塑造公共服务型政府形象

坚持以人为本理念,推进政府从行政管理型向公共治理型转变,不仅是党和政府“全心全意为人民服务”根本宗旨的具体体现,也是赢得公民信任和支持、有效推动经济社会科学发展的内在要求,更是社会转型条件下提高政府公信力的根本前提。事实上,政府公共治理理念的提出只是政府职能转型的第一步,更为重要的是在政府的实际运转过程中切实体现和贯彻这一理念。首先,要以继续深入学习实践科学发展观为抓手,着力将以人为本理念渗透到政府公共治理过程的每个环节,在继续发挥政府经济调节、市场监管职能的同时,更加注重政府社会管理和公共服务职能的提升,使政府更加高效地为公众提供充足、优质的公共服务和公共产品,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要,促进人的全面发展和社会的全面进步。其次,要通过创新完善政府政绩考核办法,进一步建立健全政府绩效和公务员综合评价体系,推动政府诚信机制建设,加快提高政府各级公务员的职业道德修养,努力建设一支素质过硬、亲民爱民的公务员队伍。再次,要以各级政府机关、党员领导干部、广大公务员的良好信誉和工作作风,合力打造公共服务型政府形象,真正赢得人民群众的认可和信任。

(二)完善制度机制,塑造民主法治政府形象

建设民主法治政府是现代民主政治的基本要求,也是政府“以人为本”理念的具体体现,是执政党政治合法性和政府公信力的重要来源和保障。民主法治政府的建设离不开完善的法律法规,也离不开严格的制度机制保障。首先,要围绕依法行政、建设法治政府的目标,继续加强行政立法,不断完善政府社会管理法律体系,强化政府依法行政监察机制,避免文件和领导讲话大于法的现象,使人们形成对法律和制度的信仰,创造良好的法治环境。其次,要加大依法行政力度,严格实施行政执法责任制,建立完善规范政府权力和监督政府权力的完备法律体系和法律运行机制,将政府的职责、权限和行使的步骤、方式、手段等统一纳入国家法律、法规、规章设定的范围之内。再次,要完善责任追究制度,保证政府在行使法律赋予的自由裁量权时,必须符合法律的目的、意图和大多数人的公平和公正信念,做到合情合理和客观适度。

(三)提高社会管理效率,塑造廉洁高效政府形象

政府社会管理效率,不仅是政府提供公共物品和公共服务能力优劣的一个重要标准,而且是反映政府公信力的一个重要尺度。因此,从提高政府社会管理效率出发,一方面要严格预算编制管理,完善预算编制、执行、监督的制衡机制,积极推动对政府行为和公务消费有效的约束评价机制建设,充分发挥人大和社会公众的监督作用,探索建立行政成本信息公开与监督机制,从制度机制上控制压缩行政开支。另一方面,要转变政府管理思路,积极推动政府从全能低效型政府向有限有为型政府转变,进一步深化行政管理体制改革,大力精简政府机构和人员,优化政府管理职能和程序,切实解决政府管理过程中长期存在的层次过多、职能交叉、人员臃肿和多重多头执法等问题。同时,还要强化监督检查,严格查处和纠正行政不作为、滥用职权、执法不公、以权谋私、贪污腐化等行为,以制度规范提升政府及其公务人员的为民服务能力,赢得公众的认可和支持。

(四)加强社会监督参与,塑造透明责任政府形象

政府公信力的流失不仅与政府自身能力有关,同时还受公众主观认知的影响。正如美国政治学家詹姆斯·福里斯特尔所指出的,“政府工作的困难在于,它不仅必须干得好,而且必须让公众相信它干得很好”。[9]也就是说,积极鼓励社会监督参与社会管理,建设透明责任政府,无疑是增强公众对政府的主观认同,提高政府公信力的重要手段。因此,要加强社会监督参与,塑造透明政府形象,就必须做好以下三个方面的工作。首先,要大力推进政府信息公开,建立信息收集反馈制度,积极推动电子政务建设,健全网上舆论引导机制,将政府建成透明的信息中心,不仅满足公民的知情权,使公民更加充分地了解政府的运作和功能,还有利于杜绝政府的腐败现象和不正之风,从而在政府与公民之间形成良性的沟通,在这个基础上,公民与政府之间的互信必然得到加强。其次,要按照协商治理要求,积极鼓励和支持社会组织和公民参与社会管理,建立政府与民众的互动回应机制,推广重大决策事项公示和听证制度,培养公民平等、自治、参与、合作的公共精神,提升公民对公共政策和对国家权威的认同及对社会的信任感。再次,要进一步建立健全适应各类责任主体的政府责任体系,大力强化和完善对政府的全方位监督机制和决策失误责任追究机制,增强监督的独立性、公开性和民主参与性,最终以政府的良好形象,赢得公众最大程度的认可和支持,从而为政府社会管理水平的提高创造良好的社会环境。

[1] 李学举.加强社会建设和管理促进社会和谐与发展[J].求是,2005,(6).

[2] 中国政府创新网.提高政府公信力维也纳宣言[EB/OL].http://www.chi-nainnovations.org/showNews.html?id=1610.

[3] “信用小康”调查结果值得反思[EB/OL].http://www.dahe.cn/xwzx/txsy/jjpl/t20090818_1630836.htm.

[4] 陶文昭.美国人民为什么不相信政府[EB/OL].http://www.yfzs.gov.cn/gb/info/yfxz/2004-08/09/1242169871.html.

[5] [美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福,译校.北京:中国人民大学出版社,2003.10,70.

[6] Aaron B.Wildavsky.Speaking the Truth to Power:The Art and Craft of Policy Analysis[M].Boston:Little,Brown,1979.16.

[7] 武晓峰.近年来政府公信力研究综述[J].中国行政管理,2008,(5).

[8] Susan J.Pharr,Robert D.Putnam,and Russell J.Dalton.A Quarter-Century of Declining Confidence[J].Journal of Democracy,2000,(2).

[9] [美]菲利克斯·尼格罗.公共行政学简明教程[M].郭晓来,译.北京:中共中央党校出版社,1997.10.