基于环境协议的工业园区环境管理模式研究

韩 絮，刘新会，石 柳

(北京师范大学环境学院，北京 100875)

基于环境协议的工业园区环境管理模式研究

韩 絮，刘新会，石 柳

(北京师范大学环境学院，北京 100875)

环境协议制度在我国的实施尚处于摸索阶段，作为先进环境管理方法试验田的工业园区，应率先在环境管理激励机制中采用这一制度并配合环境目标、制衡型环境管理形成制约体系，促进环境协议的践行。本文在探索基于环境协议的工业园区环境管理先进模式的研究中，引入了具有生态工业特点的“绿色星级企业”评价标准，与对企业的优惠措施挂钩，对环境协议制度有一定的实践意义。

环境协议;工业园区;环境管理;制度创新

1 环境协议及其应用

环境协议也可称为“自愿协议”，是通过自愿协议的方式建立政府与企业、企业与企业、企业与其他组织间的相互制约关系，旨在促进企业或行业改进其环境管理行为，改善环境质量或提高资源利用效率的方法或政策工具[1]。自愿性环境协议出现在20世纪80年代后期，以合作为基础，是企业与政府之间不断进行环境规制博弈过程中的创新制度[2]。自愿性环境协议以企业自愿承担环境义务为前提，通过企业与政府管理部门的协商与合作，从而在预定的时间内达到预期的环境目标。政府提供财政、税费、信贷等激励政策，推动企业履行环境协议的主动性。环境协议可以避免传统立法举措的局限性，鼓励企业的革新能力及首创精神，还可以提高企业的成本有效性[3]，促进企业的可持续发展。

中国自愿性环境管理手段起步较晚，还处在发展阶段。我国的《清洁生产促进法》第29条和第31条分别就签订环境协议的基本条件、协议内容及行政主管部门为提高企业形象的宣传措施以及财政补助措施作出了规定。2003年在美国能源基金会的支持下，山东济钢和莱钢公司实施了我国第一个环境自愿协议试点项目，随之我国各地相继开展了试点探索。

1964年，日本最早提出和实施了环境协议制度，随后发达国家也都相继采取了这一制度。目前，环境协议制度已经在欧、美、日等国家和地区得到了广泛的应用（见表1）。日本环境协议制度在20世纪90年代得到迅速发展，至2001年日本地方政府商业部门已经达成了超过3000个自愿性环境协议[4]。

日本环境协议一般都是地方政府与企业、非盈利性组织签订的，而西方国家大都是建立在国家层面上的。欧盟环境协议制度的实施始于20世纪80年代并在90年代迅速发展，到1996年，约有300项协议在欧洲达成，覆盖了包括能源、工业、农业、气候变化、废物管理和空气污染等多个领域。自愿协议式环境管理是欧洲环境政策的一个重要组成部分。据统计，所有的欧盟国家都采用了环境协议。荷兰是在环境协议方面经验最丰富的国家，有超过100个协议，且目前荷兰环境协议有明确的目标和时间表[5]。

美国几乎所有的自愿性环境协议都建立在20世纪90年代。由于美国国家环保局的推动，开展的自愿性环境协议比大多数国家的要先进。如“绿灯伙伴”项目通过改善日光灯的质量提高能源利用效率；“能源星办公设备”旨在改善办公设备而提高能源利用效率；“明智的气候认同计划”是美国能源部和美国环保局联合制定的计划，旨在减少温室气体排放。

表1 环境协议在主要发达国家中的应用[6]

欧盟、日本等发达国家和地区已经从大量的自愿协议式环境管理中积累了超过30年的经验，并在实践中取得了较好的环境效应。环境协议在中国还处于起步阶段，因此应借鉴发达国家的实践经验，设计更加灵活、适用的环境管理方法。

2 工业园区环境管理现状

工业园区是工业企业较为集中的地区，是一种新型的产业集群形式。至2008年，我国各级各类工业园区已超过2200个，工业园区数量多、发展快，园区在各方面优势明显，促进了我国经济的发展和社会的进步。但是在工业园区的开发建设过程中，随着园区经济总量的扩大和资源、能源消耗的增加，势必潜在地加重了环境污染负荷和生态破坏程度，生态环境保护面临的压力将越来越大[7]。部分工业园区片面追求经济增长速度，不重视环境保护，造成环境问题不断出现。目前中国的工业园区环境管理中存在的问题主要表现在以下三个方面∶

（1）园区环境管理水平差[7]

我国工业园区环境管理水平较差，主要体现在两个方面：一是工业园区的环境规划严重滞后，大多数工业园区尚未开展或完成环境规划工作，或存在规划方案不具体、指标不明确和措施不得力等问题，造成环境管理滞后；二是园区内环境管理仍然停留在对单个企业的管理层次上。园区整体上应采用区域环境控制战略，区域污染集中控制与总量控制必须得以实现。

（2）传统的环境管理制度执行力度差[8]

对传统的环境管理制度如环境影响评价和“三同时”制度等的执行力度不够，加重了工业园区所在地区的污染负荷；2002年《中国环境年鉴》的数据显示，市、县和县以下建设项目环境影响评价和“三同时”制度执行率分别为60%～70%、40%～50%和不足40%，新的环境问题不断出现。2007年，对全国环境监察中，各地工业园区存在不同程度的环境影响评价、“三同时”制度不执行的问题[9]。

（3）环保管理意识淡薄，缺乏公众监督[10-11]

一些工业园区没有摆脱传统的发展方式，重视经济发展，轻视环境保护，急功近利，仍然以旧的发展思想指导工业园区的建设和管理，在管理过程中也缺乏有效的公众监督，未实现相关方利益制衡。

联合国环境规划署认为，解决工业园区环境问题的有效方法是加强环境规划和搞好环境管理[12]。工业园区环境管理的目标不仅要达到削减污染物排放的作用，还要提高工业企业的能源利用效率，有节制地使用自然资源，同时要引导企业走健康发展之路，不断提高环境绩效，实现经济效益与环境效益的统一。为实现这些目标，工业园区需要实行更具前瞻性的、更高层次的环境管理模式和管理手段。联合国环境规划署认为，在提高环境问题认识和建立更严格的环境法规的同时，工业园区有义务寻找改善其环境质量的有效途径[12]。

因此，工业园区也适合作为先进环境管理方法的试验田。环境协议作为灵活性好、适应性强且成本低的创新环境管理方法，应与工业园区环境管理相结合，解决工业园区环境管理中存在的问题。本研究关注环境协议在工业园区环境管理中的应用。

3 环境协议在工业园区环境管理中的管理模式设计

基于环境协议的工业园区环境管理模式——协议型工业园区环境管理是环境协议在工业园区环境管理中应用的创新模式，主要由环境目标、环境协议、制衡型环境管理三部分组成。环境目标是在客观分析工业园区环境问题现状及对区域环境发展做出合理规划的基础上，对工业企业污染削减量、能源利用率等环境绩效指标进行规定，对环境管理具有导向作用；环境协议是工业企业与政府相关管理部门之间签订的关于企业承诺在一定期限内实现特定环境目标的公开声明，可以使企业主动承担起改善环境、保护环境的责任；制衡型环境管理是通过政府的行政管理、公众及社会团体的监督以及市场对企业环境行为的影响，对企业形成一种制约作用，促使企业履行环境协议。

3.1 环境目标体系的建立

3.1.1 目标项选择

环境协议应将总量控制与浓度控制两种手段相结合，综合、有效地控制企业的污染排放。选择企业生态效率（万元产值的能耗量或污染排放量）和水、大气污染物浓度排放限值（mg/L或mg/m3）两类指标对企业的环境绩效进行衡量。根据工业园区产业状况和环境现状，首先针对不同行业的污染排放情况，选出排放量大、对环境和人体毒性大的污染物。其次，根据工业园区所在地域当前的环境质量、环境问题、政策规划等，选择有助于提高环境质量、解决环境问题的指标进行控制。

3.1.2 目标值确定

环境目标值的确定应遵循可比性、先进性和滚动性的原则。工业企业环境协议的定量目标包括生态工业指标体系和污染物排放浓度指标。生态工业指标体系的建立应以国际先进企业环保水平为基准，并参考其发展趋势，促使国内领先企业以更快的速度削减，逐渐达到国际领先水平。污染物排放浓度指标的建立以国内相关污染物排放标准为依据，针对工业园区内重点发展且行业污染相对较严重工业的特点，制定推荐性的污染物排放标准。

3.2 环境协议的制定

工业园区环境协议是针对工业企业的污染问题制定的，目的在于保障工业园区在经济发展的同时仍能维持良好的生态环境，实现经济效益与环境效益的同步增长。在建立工业园区环境协议中，提出具有生态工业特点的“绿色星级企业”，是工业园区行政管理部门与企业的共建目标。

3.2.1 “绿色星级企业”评定方法

“绿色星级企业”可分为五级，★★★★★为最高等级，表示此企业环境绩效达到国际领先水平；★★★★表示达到国际先进水平；★★★表示达到国内领先水平；★★表示达到国内先进水平；★表示接近国内先进水平。

“绿色星级企业”的评价方法以环境协议指标为基础，对企业的生态效率和污染物排放浓度进行综合评价。具体评价方法如下：

（1）浓度排放指标达标

浓度排放指标评价是综合评价的第一步。只有当企业各项污染物排放浓度全部达到环境协议中所要求的目标值时，才可进入第二步评价。

（2）生态效率指标评价

为综合评价的第二步。设：Mi表示工业企业第 i 项（i =1,2,…,n）指标的生态效率；

yi表示第i项指标的评价分数，其中，审批标准值是指企业在审批时所用的工业园区环保审批指标，目标值是指工业园区工业企业环境协议中生态效率指标的目标值。

yi的取值范围为[0,1]。计算时，若Mi≥审批标准值i，则yi＝0；若Mi≤目标值i时，则yi＝1。

表2 绿色星级企业划分标准

工业园区环境管理部门可对实施环境协议的工业企业进行中期评价和末期评价，并对“绿色星级企业”给予一定的鼓励。

3.2.2 优惠措施

工业园区工业企业环境协议中的优惠措施，可依据《清洁生产促进法》、“中国环境友好企业”评选指标来制定。这些优惠措施包括：1）授予荣誉称号。2）财政支持。如优先安排技术改造资金，企业可享受贷款优惠政策和外资引入优先权等。3）免检。即在对环境协议进行定期评价的基础上，企业可免于环保部门的常规检查。4）免费宣传。企业可以免费或优先使用网络等媒体宣传本企业的环保业绩。5）政府为企业提供相关技术、管理等方面的咨询。

此外，优惠措施的选择也可参考欧盟国家的方法。欧盟国家对环境协议的奖励措施则多与税收联系在一起。如英国在修改财政法时规定从2001年4月开始征收气候变化税，同时配合采取政府与能耗大的产业签订环境协议的措施，对提高能源使用效率及减少污染排放的企业最多给予减税80%的优惠。

3.2.3 管理措施

环境协议的实施与法规管制手段或经济诱因政策相结合，一旦发现签约者违反协议无法达到既定目标时，即会面临法规管制或丧失财政优惠。

企业是否达到承诺的环境绩效，可经如下方式衡量：在进行环境协议的中期评价和后期评价时，收集工业企业运行阶段各项指标的实际数据，并对之进行检验。将所收集的数据套入指标综合评价公式，计算指标综合评价得分，对比审批阶段的综合评价得分。得分有所降低但变化小于25%，则该企业为轻度环保失信企业；得分比审批阶段的综合评价得分降低25%～40%，则该企业为中度环保失信企业；如果得分低于0.3，则该企业为严重环保失信企业。对于不同程度环保失信的企业分别施以不同的压力，促进其改善。

3.3 制衡型环境管理的运用

政府、公众、企业与市场相结合的制衡型环境管理，是基于协议型的工业园区环境管理模式的保障体系（见下图）。未来中国环境管理将向社会制衡型环境管理转换，广泛的自愿性管理模式和理论应是其中重要的基础条件之一。制衡型环境管理模式在工业园区工业企业环境协议的制定中就应有所体现，如要求企业定期发布环境报告，采用信息公开、公众参与等手段实施“绿色星级企业”评价，环境管理部门对环境协议实施效果的定期评价，对“失信企业”进行查处。

同时，要有平行实施的其他管理手段支持和促进环境协议的实施。如在排污权交易制度的运行下，企业通过减少污染物的排放可获得实际的经济收益，这加强了企业履行环境协议、进行大幅度污染削减的积极性；政府通过严格地方污染物排放标准，加强对建设项目的环保审批，加强对企业运营中的环境监管等措施，不容企业在环境管理行为上有所懈怠，为环境协议的实施提供了有力的保障。

协议型工业园区环境管理模式示意图

4 结语

通过环境协议将目标管理与制衡型环境管理相融合，建立协议型工业园区环境管理模式，是对环境管理政策手段的创新。在工业园区建立目标管理体系，将环境质量水平、污染削减量作为环境目标，可以使环境管理更具前瞻性，达到更高标准的要求。合理的激励政策的选择和设计是环境自愿协议能否成功的关键。我国可在工业园区推广环境协议制度，并与现行环境管理制度相结合，提高工业园区的环境管理水平和环境质量水平。

[1]夏申，俞海.自愿性环境管理手段的研究进展综述[J].环境与可持续发展，2010，（6）：53-56.

[2]生延超.环境规制的制度创新：自愿性环境协议[J].华东经济管理，2008，22（10）：27-30.

[3]明正东，陈守奎.西方国家的一种新环境政策——自愿性环境协议及其思考[J].中国环境管理，2001（4）：22-23.

[4]John Hontelez.欧洲联盟中的环境协议：环境运动的一些观点[J].UNEP 产业与环境，1999， 21（1-2）：14-15.

[5]龚伟玲.欧盟推动环境协议的制度分析及借鉴[J].环境保护，2004（5）：59-62.

[6]European Environment Agency (EEA). Environmental Agreements- Environmental Effectiveness (vol.1&vol.2). Copenhagen, 1997.

[7]刘隽，张利军，纪涛.中国工业园区环境管理的探讨[J].环境科学与技术，2004， 27（6）：58-60.

[8]蒋雯.产业开发区环境问题与管理建议[J].环境科学与技术，2005，28（1）：66-67.

[9]中国环境年鉴 环境监察分册[G].2008.

[10]李永清.工业园区环境管理问题及对策[J].环境科学导刊，2010，29（1）：20-23.

[11]黄太山.工业园区环境问题与可持续发展对策[J].环境与可持续发展，2009（1）：55-57.

[12]罗宏.国外工业园区的环境管理[J].环境导报，2001（1）：48-50.

Research on Advanced Model of Environmental Management Based on Environmental Agreements in Industrial Parks

HAN Xu, LIU Xin-hui, SHI Liu
(Environmental School of Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

The implementation of environmental agreements (EA) is still in exploratory stage. As the test land of the advanced environmental management methods, the industrial parks should adopt EA in environmental management incentive system. In the research, the evaluation criterion “Green Star Enterprise” is introduced and linked with the incentives to enterprises, which is an innovation in the EA implementation.

environmental agreements; industrial parks; environmental management; system implemetation

X32

A

1006-5377（2011）05-0045-05