居民生活垃圾收费的作用和模式探讨

徐海云

(中国城市建设研究院，北京 100029)

居民生活垃圾收费的作用和模式探讨

徐海云

(中国城市建设研究院，北京 100029)

生活垃圾产生者需要支付相应的费用，这是市场经济规则的基本要求，也是我国生活垃圾处理走向良性发展的重要条件。本文通过深入分析城市生活垃圾收费中存在的问题和对比不同国家采取的垃圾收费政策，为我国相关政策的制定提供了参考。

生活垃圾;收费;成本

生活垃圾收运处理和利用全过程要耗费大量的人力和物力，生活垃圾产生者需要支付相应的费用，这是市场经济规则的基本原则，也是我国生活垃圾处理走向良性发展的重要条件。但是，生活垃圾收费特别是居民生活垃圾收费又有其特殊性和复杂性，有必要进行深入探讨。本文讨论的生活垃圾收费包括生活垃圾收集、清运和处理全过程的费用，与目前大部分城市收取的垃圾清洁费或卫生费不是同一个概念。

1 生活垃圾处理的发展需要生活垃圾收费

目前，我国生活垃圾处理水平较低，从总体上讲，生活垃圾处理还处于由堆放到处理的发展阶段。主要表现为垃圾堆放现象普遍存在，垃圾处理场的二次污染相当严重。

居住和生活在城市的人口只占全国总人口的40%左右，城市生活垃圾能够得到及时清运，但处理水平仍然有待提高。城市生活垃圾处理投资水平长期过低，运营费用不足，历史欠账较多。尽管自1998年以来，国家加大了对环卫领域的资金投入，特别是国债资金用于垃圾处理设施建设达到前所未有的水平，新建了一批垃圾处理场（厂），显著提高了我国垃圾处理能力和实际处理水平。但横向比较，1990—2009年，城市环卫设施固定资产投资占城市市政公用设施建设投资平均仅为2.6%，长期处于较低水平。由于长期投入不足，以致许多城市出现主要城区和城市近郊区的环卫设施水平差别较大；垃圾堆放和处理、敞开收运和密闭收运并存；建设水平和运营水平脱节等现象。

目前全国乡村人口为7.13亿，建制镇及县城人口约为1.6亿，生活在农村和小城镇的人口在8.7亿以上。乡村和小城镇地区生活垃圾收运及处理体系尚未建立。大部分生活垃圾收集采用敞开式收集方式，运输采用人力车、农用车等非专用垃圾车辆，处理主要采用就近堆放、填坑填塘、露天焚烧、简易填埋等方式。大量生活垃圾露天堆放或简易填埋处置，对环境造成严重污染，不仅占用土地、污染土地、浪费资源与能源，而且还传播疾病，影响环境卫生和居民健康，且垃圾场所排放的大量温室气体将对全球气候变化产生影响。

当前生活垃圾处理的根本矛盾是投入不足，以此延伸可归纳为“三个矛盾、四个脱节”。“三个矛盾”为投入与需求的矛盾；市场化快速发展与监管能力的矛盾；高标准要求与低支付能力的矛盾。“四个脱节”为回收利用与末端处理脱节；投资与建设脱节；建设与日常运营脱节；日常运营与环保监督脱节。解决这些问题和矛盾都需要大幅度增加投入。

居民生活垃圾收费有助于对生活垃圾处理产生理性认识和促进资源化利用。例如，生活垃圾处理设施“邻避”矛盾（NIMBY—not in my back yard，英文“不要放在我家后院”的缩写）越来越突出，部分居民要求生活垃圾处理设施建设远离所在城市，甚至提出越远越好，如何平衡这样的矛盾，最终需要依靠生活垃圾处理费用来解决；对生活垃圾处理的排放标准讨论中，不考虑费用时，作为个体居民往往希望标准越高越好，但当处理标准水平与居民生活垃圾处理费用支出挂钩时，大多数人自然就会达成共识，选择适宜的标准水平；生活垃圾分类是实现垃圾资源化清洁利用的前提，但仅仅分类是不够的，还需要支付资源化过程所需的全部费用，因此生活垃圾分类程度和资源化利用程度也同样会受到居民所能够支付生活垃圾处理费用的制约。

2 居民收入差距大是生活垃圾收费必须考虑的现实因素

生活垃圾收费的范围应包括生活垃圾收集、清运和处理全过程的费用。目前，我国大部分城市对居民均收取了清洁费，收费水平多在2元/月·户左右，主要用于居民区生活垃圾的收集。生活垃圾清运费用基本由政府承担。由于现有的财税制度制定时并没有考虑垃圾处理的费用，且生活垃圾处理费用受政府财力所限，城市生活垃圾处理费用缺少稳定的资金来源是目前大部分城市面临的问题。我国地域广阔，经济水平差距较大，生活垃圾处理的条件和水平也相差很大，生活垃圾费用特别是生活垃圾处理费用差别较大，不宜制定统一的收费水平，各地区根据实际需要和条件制定相应的收费标准。

鉴于目前我国还没有建立完善的生活垃圾收费体系，并考虑到居民的接受能力，垃圾收费的数额还不能按照垃圾收运和处理的全成本核定，根据政府现有的承担水平，即在考虑政府继续给予部分补贴的条件下，可以随着居民承受能力的增加，逐步减少政府对垃圾收运和处理的补贴。

生活垃圾处理费用包括运输费用和处理处置费用，目前在不计投资折旧的条件下，一般处理费用在50～150元/吨（如果按照全成本计算，生活垃圾处理全部费用在80～200元/吨）。在雨量少、填埋场地条件较好、生活垃圾运输距离短的地区，生活垃圾收运处理费用在50元/吨左右；而对于采用高标准焚烧处理，以及生活垃圾运输距离长的地区，生活垃圾收运处理成本在150元/吨左右（一些特大城市由于运输距离远，生活垃圾处理成本要超过200元/吨）。按人均垃圾日产量1000克左右估算，相当于人均需付出垃圾处理费17～50元/年，如按每户3人计算，相当于50～120元/户·年。

发达国家的垃圾收费支出约占人均收入的0.5%。例如，德国环境部2006年报告指出，2003—2004年德国平均家庭（按家庭人口4人计算）垃圾费支出为150～230欧元/年，相当3～5欧元/人·月；根据瑞典废弃物协会〔RVF〕2000年抽样调查显示，对于每个家庭在每星期收集一次的条件下，生活垃圾费年支出1100～1200瑞典克朗（1瑞典克朗约折合0.125美元），对于拥有自己房屋的住户，生活垃圾费占房屋维护费用的5%；对于多个家庭居住的住宅楼，生活垃圾费占房租的1%～2%；美国环境部统计显示，在美国部分实行生活垃圾计量收费的社区，生活垃圾费年支出占家庭收入的0.15%～0.5%。对照发达国家的垃圾费支付比例，如果以生活垃圾费年支出占家庭年收入的0.4%来计算我国垃圾收费水平，按人均年收入19,000元计算（根据国家统计局2011年1月公布的数据，2010年我国城镇居民人均可支配收入平均为19,109元），人均年垃圾费支出为76元，而我国2009年城市生活垃圾收费额只有6元左右，只相当平均可支配收入的0.03%左右。因此，相对我国城市居民的收入水平，总体上是有能力支付一定数量的垃圾费用于城市垃圾的收运和处理的。特别是对于经济相对发达的地区，由于居民收入水平处于中等收入水平以上，居民生活垃圾收费水平存在较大上调空间。但是，我们也应清醒地看到，我国城市居民收入水平差异是比较大的，所有城市都存在相当多的低收入群体，对于低收入群体，提高居民生活垃圾收费水平又存在明显的制约。

此外，由于低收入群体的大量存在，生活垃圾乱倒乱放的高额处罚也难以执行，生活垃圾密闭化收集、容器化收集、计量收费等实施也存在困难。例如，我国台湾台北市2000年7月1日起实行“专用垃圾袋”计量收费，垃圾袋售价标准为0.5元台币/公升设定，对于未使用专用垃圾袋者，可处1200～4500元台币罚款；对于伪造“专用垃圾袋”者处3万～10万元台币罚款，并按次处罚；检举未使用“专用垃圾袋”乱丢垃圾或伪造“专用垃圾袋”者，可得罚款额20%的奖金等。

3 计量成本高是居民生活垃圾收费的主要障碍

3.1 居民生活垃圾收费缺少直接载体

国家计委、财政部、建设部、国家环保总局4部委于2002年6月联合发出《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》。虽然国家制定了垃圾收费政策，但在实施过程中还存在许多困难，垃圾收费收缴率很低，根据统计，2009年全国654座城市生活垃圾收费总额为29.22亿元，折合每吨垃圾不足20元。

虽然垃圾收费被确定为服务性收费，但居民垃圾计量收费短时期内难以推行。经营性收费通常需要计量收费，和水、电 、气、热一样，计量收费是公平的标尺，但城市生活垃圾处理因其现阶段难以计量或者说计量成本太高。目前即使发达国家也没有普遍采用计量收费，如根据德国的统计，2005年居民垃圾收费方式中涉及计量收费的也只占26%。

从发达国家推行的垃圾计量收费（大多采用通过垃圾桶体积计量，少数采用重量计量）经验看，公寓式住宅由于多住户同住一栋楼，使得对住户垃圾计量收费的管理和监督困难较大。我国的居住区大多为公寓式住宅，人口密度大，若实行按垃圾桶计量收费则存在两大障碍：首先每户需要放置1个以上的垃圾桶，现在的居住区没有足够的空间放置垃圾桶。其次，计量管理费用太高。发达国家由于实行了垃圾分类，因而垃圾收运频率进一步降低，一般1～2周对某一类垃圾收集一次，以便降低垃圾收运成本。我国目前实行的是日产日清，如果一家一户实行每日计量，其管理费用将是难以接受的（日常水费和电费现在实行的按月计量或双月计量）。总之，垃圾计量收费现阶段在我国推行还有很大困难。

若配置收集计量管理人员，必然要增加支出，这部分支出也应分摊到垃圾产生者。这里做一个简单的费用分析：以1000个居民配置一个收集计量管理人员计算，平均每人每天产生生活垃圾0.5千克，配置收集计量管理人员平均月支出为600～1500元，则相应增加的垃圾收费为40～100元/吨（见表1）。显然，即使配置的收集计量管理人员是临时工或农民工，配置收集计量管理人员的支出也是难以承受的。

表1 配置收集计量管理人员所需要费用增加分析

在目前垃圾收费没有收费直接载体的情况下，需要借用外部载体（如家庭、水、电等）来收取，这就需要国家或地方出台相关法规，协调垃圾收费与外部载体关系，明确不缴或欠缴的处罚依据，才能提高并保证垃圾费的收缴率。垃圾收费虽然规定了实行价格听证制度，但由于收费环节多、收费成本高、使用管理流程长，短时期内许多地区还难以摆脱政府的财政补助。

3.2 生活垃圾计量收费需要落实配套条件

生活垃圾计量收费的目的是试图通过经济手段促进垃圾减量。但在具体细节上需要落实配套条件。1）首先需要建立生活垃圾定时定点收集清运机制。例如，一个120升的生活垃圾桶，需要垃圾桶装满了或接近装满了才能清运，否则无法计量认定，此外，定时定点收集清运也是降低计量成本和约束垃圾投放行为的必然要求。2）要对生活垃圾违规投放进行严厉处罚，严厉处罚的目的不是为了罚款，而是为了规范生活垃圾投放行为，遏制乱倒乱放，甚至逃避生活垃圾计量收费。3）生活垃圾计量收费要与产生者（家庭和单位）有效对接。例如，共用垃圾桶通常是无法实现有效对接的，而每个家庭一个垃圾桶在高密度居住区也存在现实困难。总之，在以上三个方面没有落实的情况下，推行生活垃圾计量收费是难以实现的。

4 国外常见的垃圾收费模式

生活垃圾收运与处理成本实际上也可看作由固定成本和可变成本两部分组成。从产生生活垃圾的角度分析，居民之间产生生活垃圾的特性可能不同，但产生量的差别还不是太大。因此其可变成本占总成本的比例较小。根据国外城市垃圾收费的经验，结合我国城市居住区的特点，现阶段我国城市居民区生活垃圾收费首先需要收取固定成本部分，按照水、电或者房屋面积等其它载体收取生活垃圾处理费。

4.1 按户收费和按人口收费

按户收费和以前的居民清洁卫生费用收费模式是一样的，按居住人口收取垃圾费的实质同按户收费一样，比按户收费稍合理，但管理较复杂，收费成本高，收缴率低。

4.2 按居民住房面积收费

按照居民住房面积收取垃圾费是许多发达国家在未推行垃圾计量收费前采用较多的方式，因为城市环卫基础设施是随着城市面积和城市人口的增大而增大，从某种意义上讲，尽管该居住区可能在某一时间内不产生垃圾，但环境卫生的一些固定费用仍会随着居住区的存在而发生。瑞典《垃圾收集和处置法》（The Waste Collection And Disposal Act）规定各城市负责生活垃圾收费。费用由房屋财产所有者支付，付费单直接给予房屋财产所有者，对于由多个家庭居住的住宅楼，生活垃圾费用按一定标准和比例，折合为每平方米费用分配到房租中，付费时与水费同时支付。瑞士积极推行“谁污染谁付费”政策，每5kg垃圾收取垃圾处理费约为1.8瑞士法郎，苏黎世除推行垃圾袋收费外，同时对于拥有住房的居民还要根据房屋面积收取固定的垃圾处理费（见表2），这些费用与电费一起按季度缴纳，每年收费4次，税费年底结算。

表2 瑞士苏黎世住房垃圾收费（2000年）（单位：瑞士法郎/年）

住宅区特别是具备完善的物业管理体系的住宅区，将垃圾费通过物业管理费的形式收取具有较好的条件。其具有以下特点：1）由于利用物业管理体系，垃圾收费的管理成本较低；2）垃圾收费可以得到有效的保障，收费稳定；3）在垃圾收费没有达到垃圾收运和处理全量成本的条件下，比较公平合理；4）居民容易理解。

但这种方式目前在我国也存在一些局限性，如并非所有的居住区都实行了物业管理，已实行物业管理的小区的物业标准差异大、收缴不规范等，所以这种方式在普遍推行不动产税的基础上具有更实用的推广意义。

4.3 按居民用电量收费

居民用电量与垃圾产生量也具有一定的相关性。尽管不同城市的人均用电量不同，总体上，东部城市高于西部城市，大城市高于小城市，经济发达地区高于经济欠发达地区。根据用电量收取垃圾费的好处是有利于收费管理，其缺点是由于用电量与垃圾产生量不存在必然的关系，因而，存在一定的不公平性，此外，它还需要国家相关部门的协调。目前国外将垃圾费摊入电费收取的国家有玻利维亚、哥伦比亚等。

4.4 按居民用水量收费

一般地说，对于一个特定的家庭，用水量和垃圾产生量具有较好的相关性。根据统计，1997全国城市人均年用水量为86.5吨，2009年城市人均年用水量为64.5吨。不同城市的人均用水量不同，总体上，东部城市高于西部城市，大城市高于小城市。根据用水量收取垃圾费的好处是便于收费管理，其缺点是由于用水量与垃圾产生量不存在必然的关系，因而存在一定的不公平性，此外，也还需要国家相关部门的协调。我国台湾地区在2000年以前采用随自来水收取垃圾费，台北市在水中附加6.3元（台币）/吨作为居民生活垃圾费，此外，巴拿马等国家也采取将垃圾费摊入水费中收取。

2005年8月以来，我国广东中山市采用将垃圾费摊入水费的方式即“水消费系数法”，取得了很好的效果。近5年的实践表明，“水消费系数法”从根本上解决了垃圾处理费收缴过程中的“收缴率低”和“收费成本高”的难题。这些年，中山市居民生活垃圾处理费实际收缴率达97%，而收费成本仅为1%。

5 结语

当前，在大部分城市居民居住区还不具备推行生活垃圾直接计量收费的条件下，通过水电等有效载体收取居民生活垃圾处理费是现实有效的；垃圾收费按照部分垃圾收运处理成本设计是稳妥的，各地可根据城市垃圾处理水平和经济发展水平制定收费标准。

实际居民生活垃圾产生量与消费水平直接相关，计量收费有助于减少生活垃圾，但也是有一定限度的，不可能持续减少。例如，韩国从1995年引入生活垃圾按袋收费机制，当年人均日生活垃圾产生量由1994年1.30千克下降到1995年1.06千克，下降约22%，以后维持相对稳定。瑞士苏黎世1993年开始引入按袋垃圾收费，当年生活垃圾产生量比上一年下降约30%，以后也维持相对稳定。

居民生活垃圾中体积比例最大的部分是各类包装废弃物，随着消费水平的提高，居民生活垃圾中增长的部分也是包装废弃物。这可以借鉴发达国家的经验，通过向包装产品生产者收取包装垃圾处理费，用这笔费用促进包装类垃圾的回收利用，这对提高我国生活垃圾处理与利用水平更具有现实意义。

Probe into Characteristic and Function of Inhabitant Domestic Refuse Charge

XU Hai-yun
(Chinese Academy of Urban Construction, Beijing 100029, China)

The producers of domestic refuse need to pay relevant charges, and this is the basic demand from the market economic regulation, it is an important condition for domestic refuse treatment in our country towards a good development. By analyzing the existing problems in urban domestic refuse charges and comparing the refuse charge policies adopted in different countries, the article provides the reference data of use for reference in formulation of the relevant policies in our country.

domestic refuse; charge; cost

编者按：2011年年初，各大媒体纷纷刊载了北京将试点生活垃圾按体积收费的消息，引发了社会各界的广泛关注。日前，城市垃圾处理问题专家城市建设研究院总工程师徐海云应本刊之邀，从专业角度对居民生活垃圾收费问题发表了自己的看法。

X32

A

1006-5377（2011）05-0035-05