“双高”产品名录的制定与农药行业环境保护

李婕旦，葛察忠，李晓亮，林爱军

(1.环境保护部环境规划院，北京 100012；2.北京化工大学，北京 100029)

“双高”产品名录的制定与农药行业环境保护

李婕旦1，葛察忠1，李晓亮1，林爱军2

(1.环境保护部环境规划院，北京 100012；2.北京化工大学，北京 100029)

论述了《“高污染、高环境风险”产品名录》（以下简称“双高”产品名录）制定的背景、依据与原则，以及演化过程，重点介绍了农药行业“双高”产品名录制定的意义、进展，以及对农药行业发展的影响等。

高污染;高环境风险;产品目录;农药;环境保护

温家宝总理在第六次全国环境保护大会上提出环保工作的历史性转变，要求环保工作从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。环境保护部为落实这项要求，提出、研究并着手实践了绿色税收、环境收费、绿色资本市场、生态补偿、排污交易、绿色贸易和绿色保险等七项环境经济政策。《“高污染、高环境风险”产品名录》（以下简称“双高”产品名录）作为在工业领域支撑环境经济政策的基础性的工作之一，受到了环境保护部以及其他相关经济部门、行业协会、企业等各方的高度重视。如何使得名录及基于名录的环境经济政策切实起到促进农药行业污染减排、清洁生产的作用，鼓励在生产、使用、降解等阶段均更为清洁的农药产品的开发、生产和使用，就是国家有关部门、研究人员等共同关注的课题。本文结合农药行业的特点，针对农药行业“双高”产品名录制定及制定以后对整个行业的影响做了论述。

1 “双高”产品名录的制定

1.1 制定背景

（1）对外贸易迅速扩大，产品大量出口

随着我国改革开放的不断深化和世界经济一体化趋势的增强，我国对外贸易迅速发展，外贸规模迅速扩大，外贸发展取得了巨大的成就。自2001年12月11日中国正式成为世界贸易组织成员国后，我国出口总额由2001年的2672.1亿美元增长到2006年的9689.4亿美元，出口总额年平均增长率为25.7%。

（2）贸易结构不合理，高污染高能耗产品大量出口国外

从出口贸易结构来看，我国现行贸易体系资源消耗高、环境污染强度大的产品出口多、增速快，资源消耗低、环境污染强度小的产品出口少；产业链低端产品出口多、增速快，产业链高端产品出口少；传统产业出口多，高新产业出口少，2001—2006年行业出口变化情况见表1。

表1 2001—2006年行业出口变化情况

（3）促进结构调整，建立“双高”产品名录政策体系

为了有效控制产品大量出口、污染留在国内的现象，大力推进我国结构调整优化，2006年国务院领导批示同意发展改革委、商务部、国家环保总局等6部委控制“两高一资”产品出口有关措施的请示。明确由国家环保总局会同有关单位制定《“高污染、高环境风险”产品名录》，建立控制这些产品出口的政策体系。

1.2 制定依据与原则

1.2.1 “双高”产品的定义

《“高污染、高环境风险”产品名录》包括高污染产品和高环境风险产品名录，其中，同时具备高污染、高环境风险特征的产品简称为“双高”产品，仅具有高污染或高环境风险特征之一的产品简称为“单高”产品。

（1）高污染产品

1）该产品在生产过程中排放的污染物数量大、环境危害大、处理费用高、环境代价高。其中，与国内外先进清洁生产工艺装备相比，消耗高、污染大的要重点列入。2）该产品生产过程中排放的废物含有对环境和人体健康危害严重的物质；对于排放废物中含有剧毒、致癌、致畸、致突变、易燃、易爆、强腐蚀、强氧化还原等特性物质的要重点列入。3）该产品生产过程中排放的有毒有害污染物难以治理达标，不易自然降解，会通过生物链不断富集，对人体健康和生态平衡构成严重危害。

凡具有上述任何一项高污染特征的产品，均应列为高污染产品。

（2）高环境风险产品

1）该产品在生产、运输、储存、使用过程中，或在非正常情况下（如爆炸导致储罐破裂泄露物料、撞车沉船等）可能导致发生重大污染事故；2）该产品的使用易造成重大环境破坏和污染问题。

凡具有上述任何一项高环境风险特征的产品，均应列为高环境风险产品。

1.2.2 “双高”产品的制定原则

制定“双高”产品名录，应遵循以下原则：1）重点行业优先原则，对那些可能存在高污染、高环境风险的行业优先考虑，制定相关的“双高”产品目录，并将积累的工作经验，逐步推广到其余行业；2）以产品为主，结合工艺原则，更好地体现产品的污染性和风险性，所提供的产品目录要与工艺结合；鼓励采用先进工艺，摒除淘汰落后技术；3）产品目录具有动态性，有更新有调整，适应不断深化的科学研究和发展迅速的技术水平；4）与现行相关政策保持一致性，强调与我国产业结构调整名录、有毒有害化学品名录等相关政策和名录的协调和衔接；5）在名录制定过程中充分论证，验收过程中实事求是，尊重事实，由行业协会专家、环保专家及企业长期从事此项工作的专家反复论证，直至通过。

1.3 名录制定的演化

基于环境形势的变化及名录制定中出现的问题，环境保护部将制定“双高”产品名录，调整成为制定环境经济政策配套综合名录（以下简称“综合名录”），以体现鼓励先进与限制落后相结合的工作思路，更好地体现国家结构调整的需求。 “综合名录”由限制类和鼓励类两部分构成（见图1）。

图1 “综合名录”构成总体框架

1.4 主要成果与应用

2007年至今，我国制定的“双高”产品名录（包括重污染工艺）已达到349种。编制“双高”产品名录的目的是，提出当前环境管理急需控制的产品名录与工艺，并为一系列已经颁布和正在制定的环境经济政策提供依据和操作对象，包括取消不合理的出口退税政策，减少我国的贸易顺差；绿化税收政策，使环境和资源的价值得到正确反映；启动绿色保险、绿色信贷等经济政策，引导投资方向、降低环境风险等等。

（1）为管理工作提供重点方向

地方政府加强生产名录产品企业准入、监管措施；对于已经投产的生产“双高”产品的企业应加强监管力度，定期进行环保监察，督促企业完善环保设施、增强安全生产意识；有条件的地方对生产“双高”产品的企业给予技术和资金上的支持，帮助企业更新工艺或者转产。

（2）为相关综合部门制定政策决策提供参考依据

金融部门可以将“双高”产品名录作为绿色信贷政策的决策依据之一。利用“双高”产品名录，把目录作为环保数据库中的一部分内容纳入企业信用信息基础数据库，金融机构在审查所属企业流动资金贷款申请时，对于列入“双高”目录的企业，可以考虑严格控制贷款，达到控制污染企业的信贷和防范信贷风险的目的。税务总局、商务部等部委，可以利用“双高”目录，降低或者取消目录上产品的出口退税率，对污染危害特别严重的产品考虑征收其出口关税，以限制出口的方式来控制以牺牲环境为代价的出口行为。保险部门可以将“双高”目录作为环境责任保险的重点内容之一。对“双高”中出现的产品，可以考虑实行强制责任保险，并优先投保，从而达到规避环境风险，减少环境污染事故发生的目的。

2 农药行业“双高”产品名录制定

2.1 农药行业“双高”产品名录制定的意义

（1）农药行业自身的特殊性要求

农药是农业生产中必不可少的生产资料，是一种特殊的商品，其特殊性就在于具有毒性。由于农药是农业生产的保障措施之一，所以对于农药行业不能限制发展，而是要调整发展方向，实现可持续发展。农药引起的环境问题多数具有长期性和隐蔽性，如有机氯农药引起的环境问题在几十年之后才能被发现，但却难以弥补。因此农药污染不仅是目前的问题，更是一个需要具有前瞻性的长期问题。

（2）国家调控农药发展需要

国家有关部门一直在强化农药行业的宏观调控工作，自1997年开始，我国陆续发布了《农药管理条例》、《农药生产管理办法》、《关于加强农药生产准入管理规范农药市场秩序的紧急通知》等法规，加强农药行业管理，促进农药行业健康发展，我国农药生产经营管理进入了法治化轨道。禁用高毒品种是我国农药行业调整的一个重要内容，农药行业“双高”产品名录的编制在一定程度上也加速了高毒农药品种淘汰的进程。

2.2 农药行业的“双高”产品名录制定进展

农药协会是第一批参加“双高”名录编制的行业协会，自2007—2009年 “双高”名录发布以来，列入该名录的农药产品一共有种27个（见表2），约占整个名录（截至2009年）的9%。

表2 “双高”产品名录中的农药名单

2.3 “双高”产品名录对农药行业的影响

2.3.1 对农药出口的影响

“双高”产品名录制定的初衷，主要是为了遏制“产品大量出口，污染留在国内”的现象，优化出口商品结构，抑制“高污染、高环境风险”产品的出口。自“双高”产品名录发布以后，财政部、税务总局分批次取消了“双高”产品名录中产品的出口退税。财政部、国家税务总局2007年《关于调低部分商品出口退税率的通知》（财税〔2007〕90号）和2008年《关于调整纺织品服装等部分商品出口退税率的通知》（财税〔2008〕111号）两个文件中，取消了列入“双高”产品名录产品的出口退税。与此同时，海关总署和商务部同时将名录中的产品列入了加工贸易禁止类商品目录中，全部停止这些产品的加工贸易。

2005年有关部门开始对“高耗能、高污染、资源性”的产品采取降低或取消出口退税政策。与农药相关的主要有以下三次调整，共涉及约80个农药产品（见表3）：

表3 与农药相关的出口退税调整政策

经过三次出口退税调整及国际金融危机的影响，自2005年以来，农药出口增长的总体态势不变，从2005年的103.9万吨到2009年的226.2万吨，产量翻了一番多。但是农药产量的增速出现减缓趋势，从2005—2007年的全年均增速从20%减少到2008—2009年的12.3%（见图2）。

图2 2005—2009年农药产量变化情况

“双高”产品名录中的农药产品，其中19个产品对应的税则号有进出口记录，从表4中可以看出，列入“双高”产品名录中的农药产品出口所占份额逐年减少，下降态势比较明显。

表4 “双高”农药产品出口量变化情况

2.3.2 对农药加工贸易的影响

自1999年起，国家开始对加工贸易实行商品分类管理，按商品类型将加工贸易分为禁止类、限制类和允许类。2004年至今，商务部会同海关总署、环境保护部先后发布了五批禁止类公告，共计1759种（10位码）税号商品列入加工贸易禁止类目录，占全部进出口商品税号总数的14.4% 。2009年新修订的《加工贸易禁止类目录》共涉及1759个十位编码税号商品。目录细分为禁止进口、禁止出口、禁止进出口三类。其中，禁止进口的商品主要是国际公约禁止进口的、加工环节污染较为严重的商品；禁止出口的主要是用于深加工的初级原材料；禁止进出口的主要是加工层次低的、高耗能、高污染的商品，农药属于这个范围。其中农药有52个税则号列入。出口贸易加工方式见表5。

表5 出口贸易加工方式情况[1]

2006年11月商务部会同海关总署发布的《加工贸易禁止类目录》（2006年第82号公告）中已将甲胺磷、甲基对硫磷、对硫磷、久效磷、磷胺、溴甲烷、滴滴涕、林丹、灭蚁灵、五氯酚、灭鼠灵、灭鼠特、涕灭威、灭多威、特丁磷15个品种的原药及其制剂全部列入禁止加工类商品，2007年已全部停止这些产品的加工贸易，此次发布的“双高”目录中新增的仅有水胺硫磷、甲拌磷、甲基对硫磷、克百威、磷化锌、溴敌隆三氯杀螨醇、敌鼠（钠）、杀鼠醚等9个品种。同时这9个品种以加工贸易方式的出口量也非常小。

统计数据表明，加工贸易在我国农药对外贸易中所占比重不大。2006年，我国以加工贸易方式出口的农药产品主要有：草甘膦、百草枯、克百威、氯氰菊酯、阿维菌素、2,4-滴、硫酸铜、百菌清、代森锰锌、甲磺隆、苄嘧磺隆、蚊香等12个[2]，其中涉及“双高”产品的只有克百威一个品种。

虽然以加工贸易这种形式出口的农药产品不多，但是这种依靠低成本和数量扩张的发展模式已经不能适应我国迫切改善环境、大力推行节能减排的国情，也不适用经贸全球化发展的需要，需要在今后进一步加以限制。

2.3.3 对农药经济政策调控影响

制定“双高”产品名录是环保部门和产业部门参与国家宏观调控、参与政策决策的重要渠道，同时也是环保与产业、经贸部门联合行动的有益尝试。

（1）信贷方面

2007年7月，国家环保总局会同中国人民银行和银监会下发了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》[3]。这标志着中国绿色信贷政策（简称“绿色信贷政策”或“政策”）的正式启动，此项政策的目的是将贷款融资从那些高污染和高能耗的企业和项目转向有利于节能减排的企业和组织。自2007年以来，环保信息通过交换的方式，连续三年被收录到了中国人民银行的征信系统。基于该系统中的环境违法信息，一些商业银行已经限制或者撤回了他们对一些企业的贷款。

部分农药企业由于涉及“双高”产品，搬迁和技术升级融资也受到了一定影响。如江苏某集团计划迁入化工园区，由于该企业涉及到所公布的“双高”产品，银行对企业搬迁贷款事宜亮起了环保“红灯”。

在名录发布后，企业在项目审批、银行贷款、企业上市及再融资等方面受到更加严格的限制，有效发挥了环保预警和限制作用，提高了行业准入的环境门槛。

（2）保险方面

针对我国进入污染事故高发期的现实，为扭转“污染企业获利、损害大家埋单”的局面，2007年12月，国家环保总局与中国保监会联合出台《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，正式启动了绿色保险制度建设。截至2009年9月，湖南、湖北、江苏、辽宁、上海、重庆、云南、浙江、广东9个省（直辖市）已在全省或部分城市开展试点。中国人保财险股份有限公司、中国平安保险（集团）股份有限公司、华泰财产保险股份有限公司等10余家保险企业推出了环境污染责任保险产品。

加入环境责任保险，可以有效分散危险、分摊损失，避免纠纷。全国首例环境污染责任保险赔偿事例就出现在农药行业。农药生产企业株洲昊华公司2008年9月发生氯化氢泄漏事故，污染了附近村民的菜田。该企业投保的平安保险公司依据“污染事故”保险条款，及时向120多户村民赔偿损失，避免了矛盾纠纷，维护了社会稳定。

农药在生产过程中会大量使用有毒有害危险品，特别是“双高”产品名录中的农药产品，因而有必要先行试点环境责任保险。一方面，政府展开环境责任试点工作时要密切关注“双高”产品名录中农药产品的投保，对其中的企业试行强制险；另一方面，农药生产企业要转变观念，主动为自己的企业投保。

2.3.4 对农药执法管理的影响

国家安监总局连续两年转发了“双高”产品名录，要求各省级安全监管部门在实施危险化学品生产、储存建设项目和危险化学品生产、经营活动安全生产行政许可工作中予以参考，尤其是在制定安全监管政策措施时加以消化吸收。对于列入《“高污染、高环境风险”产品名录》中的危险化学品，要严格其生产、储存建设项目和生产、经营活动的安全生产条件，把住安全生产的市场准入关。

同时，“双高”产品名录也作为环境监管的重点对象。“双高”产品名录的制定兼顾了产品和工艺过程，通过科学分析和研究，确定了污染和风险事故高发的重点领域和重点对象，为监督执法提供了明确的操作对象，也为落实相关环境政策提供了技术操作层面上的有利支持。

2.3.5 对农药行业总体影响

“双高”产品名录的颁布，并没有对整个农药行业造成大的冲击，农药产量、出口量延续平稳发展态势。对于农药行业发展来说，通过对农药“双高”产品的出口、加工贸易、信贷等的限制，达到了结构优化，促进产业结构调整的作用。

农药企业也在名录的制定和实施中，更加了解国家的经济、环保形势及国家的产业政策，同时对农药行业各个产品的环境污染情况、技术水平状况有了更全面的了解，使农药企业在今后的投资方向上更合理，符合国家节能减排和发展需要，更有利于农药企业长期良性发展。

同时，也要注意到“双高”名录的颁布对农药行业的不利影响，比如暂时会影响农药产品的出口，影响“双高”中产品的投融资等。这都是在优化农药产业结构中所必须要经历的阶段，必须作出的牺牲。

3 结论和建议

“双高”产品名录的制定和实施对于农药行业来说既是一种挑战，也是一种机遇，技术雄厚的企业应该抓住目前的机会，利用有利政策，促进农药行业的内部生产结构调整和产业升级，促进整个行业的健康可持续发展。具体来讲，主要有：

（1）农药行业环境问题严重，仍将是国家关注和解决的重点领域、重点问题之一

我国是农业大国，也是农药的生产和施用大国，农药产品的特性决定了其毒性和污染难于在短期内得到彻底的解决，随着未来我国“工业化、城镇化”的进一步加快，未来环境压力的逐步加大，国家环保要求的逐步提高、和对诸如POPS等新型工业污染物的更加关注，以及居民和企业环境意识的逐步提高，减轻农药在生产和施用过程中的污染，必将是一个长期而艰巨的任务。

（2）加强我国环保工作尤其是我国工业领域的环保工作，仍将且必须以环境经济政策等经济调控手段为主

发达国家上百年工业化过程中产生的环境问题，在中国30年的快速发展中集中出现，我国当前的污染问题具有结构型、压缩型、复合型等特点。党的“十七大”将环境保护作为实现全面建设小康社会的奋斗目标的新要求，提出了建设生态文明的新要求，温家宝总理代表党中央、国务院在第六次全国环境保护大会上，就经济发展与环境保护的关系，进行了深入的阐述和精辟的论述，提出了要处理好这个关系，当前关键是要加快实现三个转变：第一，从重经济增长、轻环境保护向经济增长、环境保护并重转变；第二，从环境保护滞后于经济发展向环境保护、经济发展同步转变；第三，从过去主要依靠行政办法来保护环境逐步转向既依靠行政手段，又依靠政策、法律、经济、技术等综合手段来保护环境。我国目前的市场经济体系已经形成，政府的宏观调控主要以经济手段为主，近年来在利用经济杠杆促进环保方面已经做出了许多有益尝试，今后这个大方向仍将坚定不移地保持下去。

（3）“双高”产品名录逐渐完善

“双高”产品名录的制定是行业环境经济政策的一部分，是重要基础，虽然目前此项工作仍存在一些问题，但是已经受到相关部门的重视，此项工作也在逐渐完善中。就名录所取得的成果来说，自2006年以来，环境保护部门委托环境规划院主要开展“双高”产品名录的制定，自2009年开始拓展为环境经济政策配套综合名录，截至2010年，已提出“双高”产品349种，27种环境友好工艺，在已发布的四个批次的349种双高产品中，其中：65个产品编码对应的92种“双高”产品经建议被取消了出口退税，39个商品编码对应的39种产品经建议被列入了加工贸易禁止类目录，银监会和国家安监总局均转发了相关名录；2010年国家发展改革委-经贸司牵头研究了控制“双高”产品出口工作的政策，并最终决定自7月15日起取消部分钢材、部分有色金属加工材、部分塑料及制品、橡胶及制品、玻璃及制品等406个税号下商品的出口退税，同时将若干税号列入加工贸易禁止类目录，在此过程中参考了“综合名录”的成果；2010年商务部条法司牵头开展“原材料出口限制WTO争端案应对”工作，以“综合名录”中金属锰、金属镁、碳化硅、金属硅、焦炭等5种产品的编制说明为基础，撰写了应诉材料。

（4）促进农药行业的健康发展

“双高”产品名录的制定，并不是要将环保部门与企业对立起来，而是要联合企业以促进农药行业的健康发展。农药行业是保障国计民生的基础产业之一，环保部门要根据国民经济需要和产品的产排污情况，在产品有可替代的情况下限制高污染产品，推广和鼓励清洁产品；在没有可替代产品的情况下，限制重污染工艺、推广和鼓励清洁生产工艺；在既没有清洁产品，也没有清洁工艺的情况下，鼓励清洁产品和先进工艺的研发。

（5）建立环保部门和行业协会的伙伴关系，做好名录的制定实施工作

环保部门和行业协会是互动及合作的关系。因为环保部门在制定名录政策时，会充分考虑协会、企业、专家等各方面的意见，在充分论证成熟的情况下才会出台有关政策，而且还会考虑产品与税则号之间的对应关系，只有在万无一失的情况下，才会提出取消出口退税的建议。

环保主管部门准备开展研究，并根据全国第一次污染源普查的结果，把产品的产排污强度和产排污总量对应到税则号下，计算并排序每个税则号的产排污总量和产排污强度，将为相关部门今后再调整出口退税，做出重要参考依据。

[1]简秋.“双高”对我国农药出口的影响[J].农药科学与管理.2008，29（7）.

[2]简秋，等.强化加工贸易促进农药对外贸易转型升级[J].农药科学与管理 2007，28（6）.

[3]“关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见”环发（2007）108号[z].http：//www.mep.gov.cn/info/gw/huanfa/200707/t20070718_106850.htm，2009-4-7.

Formulation of High Pollution and Environmental Risk Product Catalogue and Environmental Protection in Pesticide Industry

LI Jie-dan1, GE Cha-zhong1, LI Xiao-liang1, LIN Ai-jun2
(1. Academy of Environmental Planning, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012;2. Beijing Chemical Engineering University, Beijing 100029, China)

The article discusses the background, rule, principle and evolvement course in formulating “high pollution and high environmental risk” product catalogue, introduces the significance and progress in formulating “high pollution and high environmental risk” product catalogue in pesticide industry as well as the impact and countermeasures on pesticide industry development.

high pollution; high environmental risk; product catalogue; pesticide; environmental protection

X322

A

1006-5377（2011）05-0054-07