美国大力推动出口管制体制改革

□ 邵进进 陈 巍

当前，美国经济复苏仍然存在较大不确定性，市场信心不足，经济刺激计划效果难以令人满意。奥巴马政府为提高支持率，推出了“国家出口倡议”,设定5年出口倍增的目标。作为倡议的一部分,奥巴马表示要大力推动拖延已久的出口管制改革,以更好地促进经济利益与安全利益的协调。其实，2009年8月以来，美国政府就已相继出台一系列举措，积极推动出口管制体制改革，试图通过缩小管制物项范围、强化管制手段等措施，实现“既加强国家安全，又提高工业出口竞争力”的改革目标。2010年4月20日,由国防部长罗伯特.盖茨出面,美国行政当局公布了“四个统一、三步走”的方案,对出口管制改革的着力点与推进步骤做了安排部署。8月31日，美国总统奥巴马发表讲话，宣布美国出口管制改革在政府层面已取得重大进展，表明今后的行动会着重在立法机构各级执行层面进行。美国历来将出口管制作为对华遏制的一种手段，此次改革及其后续发展值得关注。

现行出口管制体制弊端重重

美国现行出口管制体制源于冷战时期，主要是为了防止敌对国家获取美国先进的国防产品和技术。为此，美国专门制定了两类出口管制清单，分别是《军品清单》和《商业管制清单》（军民两用品）。其中《军品清单》由国务院负责管理实施，《商业管制清单》由商务部负责。此外国防部、国土安全部和中央情报局等多个部门参与出口管制相关工作，共同构成美国出口管制体系。长期以来，美国各界普遍认为该体系过于庞大，出口管制工作效率低下，已不适应当前安全威胁以及经济、科技的最新发展，暴露出诸多问题，具体包括：

一是管制项物过多。目前美国现行出口管制清单达数百页之厚，所列受控物项门类繁多，其中既包括国防关键技术，也涵盖了很多陈旧技术。比如，1953年列入军品清单的军用车皮至今仍在受控制列。

二是管制重点不突出。根据现行体制，M1A1坦克使用的制动板与M1A1坦克出口均需申领许可证，并且管理部门为此投入的管理资源是相同的。这种不分重点的管制方式使管理部门疲于应对，难以将精力集中到关键物项的保护上。

三是管理效率低下。目前美出口许可证审批普遍需要数月，有些情况下被拖延数年，这使美国企业在与欧洲企业同台竞争时处于劣势，严重削弱了美国产品的国际市场竞争力。此外，当前多个执法机构协调不力，不仅导致重复劳动，而且相互干扰。

四是管理标准不一。现行两类清单在定义管制物项的方法上存在根本性区别，造成部门管辖范围的争议。同时，3个负责许可证审批的部门分别掌握不同的审批政策，同一商品在各个部门间获取许可证的标准不一，造成一定的管理漏洞。

由于存在以上问题，对该体制进行改革的呼声由来已久，早在克林顿政府时期就已提上日程，但保守派一直以国家安全为由予以阻挠，改革长期未取得实质性进展。2009年8月，为应对金融危机影响，提高美国工业竞争力，奥巴马总统提出倡议，要求相关部门成立跨部门特别审议小组，全面审查美国出口管理体制，提出改革措施。

出口管制体制改革有助美国社会发展

金融危机后的美国在诸多领域面临困境，需要改革出口管制体制来保护经济竞争力、维护国家安全。

保护经济竞争力，促进国内就业

在当前美国经济复苏乏力和政府推动经济转型的大背景下，经济因素成为此次改革的首要动因。奥巴马政府上台后，重振美国经济成为其最优目标，而放宽技术出口是实现该目标的重要手段和途径。奥巴马政府称，改革有助于提升美国制造业和技术领域的竞争力，助推美国出口，创造就业岗位。

改革不乏政治考量

当前，美国经济复苏仍然存在较大不确定性、市场信心不足，就业形势依然严峻，经济刺激计划效果难以令人满意，奥巴马政府的民调节节下滑。中期选举中，共和党重新获得众议院多数席位。为了提高支持率，奥巴马再度将经济作为施政首要任务，以挽救自己下滑的民意支持。

F-16战机

出口管制体制改革的具体举措

2010年4月，美国防部长盖茨代表跨部门审议小组，对外公布美国出口管制改革设想，拟对现行体制进行重大调整，以期在国家安全和经济发展两方面实现双赢。

总体设想

美国此次出口管制改革的核心目标是“既加强国家安全又提高工业出口竞争力”。其改革的主要内容大致可以概括为“四个统一”：一是针对当前清单管理重点不突出的问题，按“分级管理”的方式，精简、调整、合并现行《军品清单》和《商业管制清单》，制定统一的出口管制清单；二是彻底改变当前多头管理、标准不一的问题，合并国务院和商务部负责出口许可证审批的机构，成立单一许可证局，统一受理和审批出口申请；三是为强化出口管制执法，组建出口管制执法机构，统一协调海关、警察、情报等执法部门参与出口管制执法；四是为配合上述改革，合并各部门独立运行的信息系统，建立统一的管制信息系统。

上述改革分“三步走”：第一步，建立执法协调机构，制定清单分级标准；第二步，2010年年底前按分级标准分别修订两类清单，建立并推广使用新信息系统；第三步，推动国会立法，最终实现两类清单和许可证审批机构的合并。

改革的主要进展

根据白宫2010年8月31日公布的消息，美国按照2010年4月公布的出口管制改革设想稳步推进相关改革。其取得的主要进展包括：

一是按“三级”管理结构调整清单

为了实现“分层管理、突出重点”的管理目标，此次白宫明确提出了受控物项的3个管理级别，即：“最高级”、“次高级”和“普通级”。其具体划分标准是：构成美国关键军事和情报能力并只能从美国获得的物项，以及大规模毁伤性武器，将列入最高级别；构成美国重大军事和情报能力，只能从其盟国和多边出口管制机制伙伴获取的物项，将列入次高级；构成美国重要军事和情报能力，能够从更多国家获得的物项，将列入普通级。下一步，美国《军品清单》和《商业管制清单》（军民两用品）均按此项原则进行修订，以便在结构上做好清单合并的准备。

二是提出“肯定式清单”调整原则

目前，在受控物项的定义上，美国《军品清单》和《商业管制清单》使用的方法有所不同。《商业管制清单》所列物项多使用技术参数进行定义，内容比较明确、具体，被认为是“肯定式清单”；而《军品清单》在描述物项时用词比较宽泛，涵盖内容较广。这使得很多《商业管制清单》上的物项，也同时满足《军品清单》定义，在一定程度上造成了管辖争议。对此，白宫此次明确提出两类清单都按照“肯定式清单”的标准作进一步调整，希望能借此减少相互之间的管辖争议和给出口商造成的困惑，以便在内容上为清单合并做好铺垫。

三是决定设立“出口执法协调中心”

奥巴马总统称，近期将签署行政令，设立出口执法协调中心，统一协调政府各部门的出口管制执法工作。参照盖茨4月份公布的“四个统一”的改革设想，该中心的设立是目前美国出口管制改革取得的最重要的实质性进展。之所以如此，是因为有关管制清单和出口许可证审理机构的改革要想实现既定目标，不仅内容复杂，而且还必须得到国会支持，修改相应的立法，而该中心的设立在改革流程上相对容易。

出口管制体制改革后的影响

根据白宫透漏的信息分析，以下4点值得关注：

美国将解除对部分物项的出口管制

白宫透漏，在研究清单分级管理的过程中，美国跨部门技术专家组对《军品清单》第七类物项（坦克和军用车辆）进行了调查分析。结果显示，在去年出口的12,000件该类物项中，约42%的物项可移至《商业管制清单》，32%可解除管制。虽然美方没有公布可解除管制的具体物项清单，但从目前掌握的情况看，美国解除管制的判定标准大致是：技术含量较低，具备国际市场广泛可获得性。需要注意的是，此类商品自由进入国际市场很可能对原有的市场形成一定冲击。

美国将继续保持“特定国家特别管理”的管制政策

明确的“国别管制政策”一直是美国出口管制的特色，显示了很强的歧视性。此次，美国实施的三级清单管理模式依然保持着很强的国别色彩，其具体说法是“列入最高级别的物项，无论出口至任何地方，都需要许可证。列入次高级的许多物项向盟国和多边出口管制机制伙伴国出口时无需逐项审批。列入普通级的物项，则可在更大范围内免除许可证。但美国政府将继续保持对伊朗、古巴等特定国家的制裁。”虽然白宫在“国别管制政策”中没有点明中国，但中国作为美国出口管制长期关注的重点国家，应该会继续“享受特别待遇”。

出口管制重点未变，安全考虑仍是底线

确保国家安全不受损害，是美国实施出口管制的初衷。在此次出口管制改革中，国家安全考虑一直是强调的重点之一。另外，此次审议特别交由不直接负责出口管制的国防部长领导完成，也从侧面反映出改革对国家安全的重视。在此背景下，可以预料，即使美国出口管制改革顺利完成，美国阻止中国获得美国国防高技术的措施也不会弱化。

出口管制改革受制因素多，最终效果尚难预料

尽管美国政府公布的出口管制体制改革计划雄心勃勃，也制定了改革完成的时间表，但还有很多因素影响和制约着改革的进展和结果。比如：出口管制改革要完成大量立法工作，必须得到美国国会支持；美国有大量出口管制物项源于国际义务，其精简必须与“瓦森纳安排”、“核供应国集团”、“澳大利亚集团”等国际多边出口管制机制协商同步进行；在现行体制中，各部门利益如何在新体制中得到体现，也是必须妥善解决的问题。因此，对于美国出口管制改革的最终效果，还需进一步观察和密切跟踪。