委托代理理论视角下的大学校长遴选

杨秋菊

（浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023）

委托代理理论视角下的大学校长遴选

杨秋菊

（浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023）

我国现有的高等教育系统中大体存在着三层委托代理关系，从制度经济学的委托代理理论视角看大学校长的遴选，其实质就是选择合适的委托代理人。本文首先对现有的大学校长遴选研究进行了详细的文献综述，在此基础上分析了大学校长选拔任命的委托代理性质，并针对选拔中委托代理问题提出了避免之策。

大学校长遴选 委托代理理论 职业化大学校长

一、大学校长遴选的多重视角

目前关于大学校长的文献非常丰富，总计120000多条记录，以期刊报纸为主，其中学位论文达70多篇。通过对题名的简单研究，可看出主要是关于大学校长办学理念问题、大学校长职业化问题、大学校长的遴选问题、大学校长的职责定位问题、领导艺术问题（时间管理、放权艺术）等几类。早期研究主要是理论研究，或一些校长从自身工作的经验出发或一些学者采用访谈等形式总结出一些突出大学校长的成功之道。近年来，学者开始将研究转向实证研究，但对于大学校长遴选问题的研究则相对较少，以大学校长遴选为主题的文献只有21篇。通过对已有大学校长遴选的文献研究，我们可以发现已有研究的两个特点：一是相关研究中，多为比较研究，侧重于对国外大学校长遴选中成功经验的介绍与阐述。虽然这些研究对我国大学校长遴选机制的建构具有一定的借鉴意义和参考价值，但是这些研究缺乏系统、深入的思考与分析。二是对大学校长遴选的研究多为一些大学在任或卸任校长。如刘道玉老校长指出：大学校长遴选机制改革刻不容缓，中国大学校长是全世界最累的校长，从而引起社会对大学校长这个群体的热异。我以此为基础，将制度经济学的委托代理理论作为一个视角来切入研究大学校长遴选问题。

二、大学校长遴选的委托代理性质

（一）委托代理理论。

委托代理理论产生于20世纪60年代末70年代初，基于委托代理关系产生的委托代理理论隶属于新制度经济的一个分支，对企业组织制度理论作出了重大贡献。经济学上的委托代理关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易，交易中有信息优势的一方称为代理人，而另一方称为委托人。在新制度经济学看来，人类任何合作行为，事实上都是一种委托代理行为。现实中，委托代理关系无处不在。例如，政府与企业、股东与经理、计算机用户与服务商、病人与医生等，他们之间都可以构成委托代理关系。在后来的研究中，研究者们把在社会生活和政治生活的所有事务和活动都理解为委托人和代理人之间发生了交易或协议关系。国内外学者也从各角度发展委托代理理论，将传统委托代理理论进行深化和扩展，将简单的单委托人—单代理人的双边委托代理框架扩展为多委托人—单代理人框架，使该理论对某些经济和社会现象更具解释力。我国学者在近几年也开始从委托代理理论视角来分析公有制和教育系统的相关问题。

（二）大学校长遴选中的委托代理关系。

对于高等教育系统，我国现有的高等教育系统中大体存在着三层委托代理关系：在第一层委托代理关系中，公众是委托人，政府是代理人；在第二层委托代理关系中，政府是委托人，学校管理者是代理人。我国作为社会主义国家，国有产权的第一级委托人是全体公民，政府应该是第一级代理人和第二级委托人。但是在产权的行使过程中，政府充当着实际上的初始委托人。在第三层委托代理关系中，学校管理者是委托人，教职员工、学生是代理人。其实在学校内部还存在两层委托代理关系：一层即大学校长为委托人，各学院院长或系主任为代理人；第二层即各学院院长或系主任为委托人，各高校教师为代理人。

从整个链条来看，政府将培养社会建设需要的人才的任务委托给高校管理者，而高校管理者主要是大学校长又将任务分解给各个学科的教师，他们之间的委托代理关系是非常明显的。作为高校管理者的大学校长处在两层委托代理关系中，在第二层委托代理关系中，大学校长是政府的代理人，而在第三层委托代理关系中，大学校长又是委托人。但大学除了培养人才这一本质特征外，还有另一个极为重要的本质特征，那就是探寻真理。不难看出大学校长处于国家权力系统与大学自治、学术自由系统的衔接点上。他既不能脱离作为学校举办者的政府，又不能过分依附于政府；他既是大学精神的体现，又是政府监管大学的代理人。

现今大学校长的遴选基本是政府是委托人，而大学校长是代理人，采用党政干部任命条例，考核也参照党政干部标准。在现实生活中，我们知道，站在不同的角度对大学校长的评价是不一样的。从眼下来看，那些对委托人指示遵从得比较好，善于领会委托人意图的代理人，更容易受到鼓励，在资源分配上也容易占有优势。这样的委托代理关系就很容易使校长更认同政府官员身份，更看重向上负责，更倚重学校行政管理人员，而淡化了对教师的认同感、对学术共同体的归属感和责任感，其结果必然是行政权力不断侵蚀学术权力，从根本上制约了高校办学自主权。而如果我们在这种委托代理关系中，将大学校长的委托人多元化，包括政府、教职员工、学生等。高校教师并不变动地作为代理人，而是作为委托人之一，这样就会使大学校长更易得到认可。政府的干预和影响都是客观存在不可避免的情况下，大学也能在自身内在规律发展和社会要求之间寻求更多的平衡点，使大学获得更充分的发展。

三、大学校长遴选中委托代理问题的避免和解决

（一）切实将大学章程作为大学校长遴选的法律依据。

高校尤其是公立高校的办学资金来自于政府财政，政府是学校财产的所有者。但是为了保证高校的自治性，加之政府承担众多的社会管理职能而实际能力又有限，政府不得不将高校的经营权委托给公立高校自己，由公立高校在一定范围内进行自我管理、自我发展，政府仅履行一定的宏观调控职能。但是在政府和公立高校之间也存在目标不一致和信息不对称，从而出现委托代理问题。鉴于此，通过契约规制高校的行为，规避委托代理问题，成为政府理性的选择。单就正式契约来看，政府和高校之间的正式契约主要表现为《教育法》《高等教育法》等法律法规和高校章程。从这些契约的适用对象来看，《教育法》等法律法规的本质是国家意志的体现，其显著特点是强制性和普适性，适用的对象是所有学校或高校，属于“通用契约”。而高校章程（主要指公立高校）则是举办者政府意志的体现，是举办者关于某所高校内部的重大问题做出规定的纲领性文件，特殊性是其主要特点，其适用对象仅限于某一所高校，属于“特殊契约”①。

国外的大学校长选拔制度是以大学的办学章程作为主要依据的，在大学办学章程中，对校长及其副校长等职务的选拔有着细致的规定。我国《高等教育法》第四十条规定:高等学校的校长由符合教育法规定的任职条件的公民担任；高等学校的校长、副校长按照国家有关规定任免。具体的选拔程序与标准则套用党政干部领导选拔的规定进行。为此，需进一步健全教育法规，对校长选拔的程序作出明确的规定，使校长选拔有法可依。同时，在由政府、高校、教师、学生共同制定的大学章程中，要对如何选拔校长作出明确规定，在不违反政府法规的基础上，进一步细化操作程序和选拔标准。从政府角度来看，教育行政部门要认识到，由大学进行一定范围内的选举行为，并不会失去对大学的控制，只是由直接控制过渡到间接监督；从大学角度来看，大学有关成员在校长选拔中具有投票权，可以使校长更好地对学校与师生员工负责。

（二）建立职业化的大学校长市场竞争机制。

大学校长职业化是指专业人才或有志于校长职业者，可以依据其相应的任职条件，通过教育市场获取校长职业，即教育机构或办学单位可以按照其办学要求，通过教育市场招聘到符合任职条件的校长，应聘的校长则按照聘约规定的职责要求，凭借职业能力履行管理、经营学校的职责。政府在选拔校长过程中有一个信息不对称的问题，政府对高校的运作方式和校长的了解有限，所以为了便于选拔，往往依赖一些指标，比如要求校长必须是院士、博导。有一个数据：显示大概80%的校长都是自然科学出身，这其中一个原因是由于选拔中的硬指标院士。如果大学校长仅仅是学问家，那么从人力资源方面来讲，也是一种浪费，让学问家来做他并不擅长的事情，结果对校长自身不利，对学校也不利。

一个成熟的职业化的大学校长市场具有披露经营者信息的能力，减少委托人对大学校长信息的不对称，拓展委托人对大学校长的选择面，也节约了成本。同时，由于大学校长的在校长市场上更容易暴露出自己的能力、素质方面的差异和过去经营的业绩，这无疑会给校长们带来更大的压力和动力，为了增加在以后委托代理关系中讨价还价的砝码，从而努力经营管理高校。作为公立高校改革的长远目标，我们必须建立适应现代大学制度需要的大学校长人才市场，确定大学校长群体独立的地位，在大学校长们之间引入竞争机制，降低委托人的代理成本，建立灵活多样的激励机制。职业化大学校长的出现为高效运作的高校提供了切实的保证。

（三）建立针对大学校长的合理的激励机制和薪酬制度。

激励机制是确保吸引优秀人才担任大学校长并使之努力工作的重要保障。激励机制主要是大学校长的政治地位、社会地位、经济地位。要承认大学校长是重要的、稀缺的社会资源，正确评价他们的劳动价值和社会价值，并为他们实现自己的劳动价值和社会价值创造必要的条件和设立基本的保障。要使杰出的、贡献大的大学校长享有一定的政治地位和社会地位，从而使他们拥有较高的职业声望，具有一定的社会影响力，而不仅仅是根据行政级别来体现大学校长的地位和声望。当前较为迫切和现实的是切实提高校长的薪酬待遇，设计出一套针对大学校长的，不同于政府公务员、企业家、大学教授的薪酬体系。

我国目前没有专门的校长薪酬体系，校长的工资待遇一般是按照行政级别或者执行教师职业技术职务工资标准，并没有体现大学校长的职业地位与劳动价值和社会价值，与我国部分国企领导干部的薪酬标准相比有巨大差距，例如金融业的高管年薪动辄数百万，甚至上千万，而大学校长的年薪要低好几个数量级。即便在高校内部，大学校长的薪酬和待遇也不如院士、“长江学者”或一些高层次引进人才，这显然与校长的地位和社会贡献不相符合。当前世界大学校长的薪酬标准有上升趋势，虽然像澳大利亚许多国立大学校长的薪水甚至超过总理的高薪现象不一定适合中国国情，但在中国经济有了一定发展的基础上，特别是在考虑到薪酬制度的导向作用时，对于一些特殊岗位的薪酬，确实需要我们开拓思维，深入研究，尽快改变。

（四）完善公立高校法人治理结构，形成学校内外部监督约束制衡机制。

法人治理结构是基于产权关系而产生的一种比较规范的学校领导制度，由董事会、监事会和经营者等共同组成的，其领导体制可以划分为权力机构、监督机构和执行机构，各个机构的权力与职责都是确定的、明确的，它们各司其职，相互配合。在国外政府通过向董事会派遣成员，对经营者的任命施加影响等方式行使其组织管理职能，通过法律监督、业务监督和拨款等手段影响公立高校的决策行为，来确保公立高校自身目标的实现，但这时候它已成为公立高校的外部成员了。

在大学校长遴选过程中，从最初的公布招聘消息到候选人的公示再到最后的人选确定，整个遴选都应在公开的程序下进行。此外，教育行政管理部门要在聘期内对校长的工作进行考核，根据考核结果作出评价并将结果记入个人档案，以此作为续聘、奖惩的客观依据。校长在聘期内要接受纪检、监察部门的职能监督；学校广大教职工的民主监督；社会各界人士和学生家长代表等的社会监督；校长聘期届满或离任时，还需接受审计机关的经济责任审计监督。

注释：

①鲁晓泉.基于委托代理理论的公立高校章程分析［J］.人民论坛，2010，（6）：295.

［1］何亚东，胡涛.委托代理理论述评［J］.山西财经大学学报，2006，（3）：63.

［2］王小芳，管锡展.多委托人代理关系——共同代理理论研究及其最新进展［J］.外国经济与管理，2004，（10）：10.

［3］牛维麟，李立国等.大学校长职业化的探究与启示［J］.中国高等教育，2009，（11）：11.

［4］袁翠松，阮艳平.基于委托代理理论的公立高校经营者激励与约束机制研究［J］.教育学术月刊，2010，（8）：71.