上中等收入阶段的中国政府公共服务体系建设

■ 李军鹏

上中等收入阶段的中国政府公共服务体系建设

■ 李军鹏

一、迈入上中等收入阶段对中国政府公共服务体系建设的新要求

2010年，我国人均国民总收入达到4480美元左右。按世界银行2008年的分类标准，人均国民总收入在3856美元至11,905美元之间的国家，都是上中等收入阶段的国家。因而，我国已从下中等收入国家正式迈入上中等收入国家行列。这标志着我国经济社会发展进入了一个新的阶段，这一新形势对我国政府公共服务体系建设提出了新的要求。

第一，要求我们更加重视政府公共服务职能，加快公共服务体系建设。进入上中等收入国家行列，对我国政府公共服务提出了新的更高要求。从统计规律来看，上中等收入国家公共服务支出较下中等收入国家水平有明显增加。例如，2008年，上中等收入国家公共教育支出占GDP比重平均为4.6%，下中等收入国家这一比重平均为4.0%；公共卫生保健支出占GDP的比重，上中等收入国家平均为3.53%，下中等收入国家平均为1.82%。因而，迈入上中等收入国家行列，要求政府及时完善公共服务体系，建立有效的社会安全网，推进教育、医疗等基本公共服务在地区和城乡间的均等分配。

第二，要求我们以完善公共服务体系为抓手，促进经济社会协调发展，促进经济发展方式的根本转变。国际经验表明，从上中等收入国家发展为高收入国家，要比从低收入国家发展为上中等收入国家更为困难。按照公共服务发展的规律，在一个国家进入上中等收入发展阶段后，经济发展机制将发生重大转变。在下中等收入发展阶段，一个国家的经济增长主要由产权保护、市场竞争、产业进步三者构成的传统经济增长方式所决定，公共服务的作用只是辅助性的、基础性的，经济增长的动力主要来自于经济利润的激励。进入上中等收入发展阶段之后，经济增长机制转变为由人力资本投资、公共服务、技术创新三者构成的现代经济增长方式，在公共服务支持下，人均GDP将突破8000美元、12,000美元的经济增长瓶颈，进入到高收入发展阶段。因而，在上中等收入阶段，公共服务与市场竞争共同构成一个国家经济增长的混合动力机制。我国所处的新的历史发展阶段，要求加快政府公共服务创新的进程，加快完善公共服务体系。

第三，要求我们提供充足优质的公共服务，更好地满足人民群众的社会公共需求。要坚持以人为本，随着经济的增长不断增加公共服务的总量，全面提高人民群众的物质生活、文化生活和公共服务水平，建设人民满意的服务型政府；要把人民群众的公共服务需求是否得到充分满足，作为检验政府职能转变成功与否的重要标志。未来十年，我国将进入城市文明占主导地位的发展阶段。2010年，我国城市化率达到49.88%。同时，我国人民的生活已从生存型阶段转向发展型阶段。这就要求我们破除城乡二元格局，统筹城乡发展，形成公平的社会权利结构与社会阶层结构，不断拓展基本公共服务均等化覆盖的广度和深度，建立城乡一体化的基本公共服务体制，推动城镇化跨越发展。

第四，要求我们根据上中等收入阶段的实际情况，积极稳妥地完善公共服务体系。公共服务体系建设要从我国的国情和特定经济社会发展阶段的实际情况出发，从我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段和我国仍然是发展中的大国这个实际出发，充分考虑到我国人口问题巨大、公共服务需求剧增的实际情况，优先保证基本公共服务的供给，均衡考虑公共需求与公共财力。同时，公共服务体系建设还要从我国已经从下中等收入国家行列迈入上中等收入国家行列的基本国情出发，及时提高我国公共服务的水平，使之与上中等收入国家的水平相适应，符合人民群众对良好生活的更高期待，而不能简单沿用或照搬下中等收入国家的公共服务模式与方式。

二、上中等收入阶段中国政府公共服务体系建设的战略目标

2008年2月27日，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，要“建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。”根据党中央和国务院的战略安排，与我国2020年全面建设小康社会的目标相适应，我国公共服务体系建设的战略目标是建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，实现基本公共服务均等化。到2020年时，我国的公共服务体系完善程度、服务水平、主要指标达到上中等收入国家较高水平。

第一，建立健全公平公正的公共服务体系。首先要解决公共服务制度全民覆盖的问题。要推进公共服务的全民共享，为没有制度保障的社会群体建立公共服务制度。其次要解决公共服务覆盖全民的问题。要扩大已有公共服务制度的覆盖面，使之覆盖到全体国民。最后要循序渐进地解决公共服务待遇水平不公平的问题，逐步提高公共服务水平和公共服务的公平性，使每个公民通过国家公共服务项目，保障其正常生活并享有充足优质的公共服务；要逐步消除因户籍、性别、职业、地位等身份差别所导致的不平等，特别是为贫困家庭的子女提供平等的受教育与其他的发展机会。

第二，建立健全惠及全民的公共服务体系。公共服务体系建设必须在发展规划、体系要素、覆盖范围、体制机制方面具有系统性、全面性、完整性和协调性。要按照制度全面覆盖的要求，打破干群分割、城乡分割、阶层分割、地区分割、行业分割，形成一个覆盖全体国民的公共服务体系，使全体公民不论其阶层、地域、性别、民族、收入及社会地位的差别，都能公平、可及地获得与当地经济社会发展水平相应的、结果大体均等的基本公共服务。建立健全公共服务体系必须覆盖城乡，公共服务体系必须覆盖到全体国民，覆盖到全体城乡居民，将城市与农村的劳动者都纳入社会保险，将城市与农村的居民都纳入公共服务体系；公共服务设施必须覆盖城乡，实现城乡公共服务设施的互联互通、共享与一体化；加强城乡基层公共服务网络的合理布局与建设，使公共服务可及与均等。

第三，建立健全水平适度的公共服务体系。公共服务水平要与经济发展水平和各个方面的承受能力相适应，既要抓紧建立人民群众有迫切需求的公共服务项目，又要根据财政和经济支撑的能力确定适度的公共服务水平。要坚持发展优先的原则，优先发展作为经济增长重要保障的公共教育、公共科技、健康保健、就业服务等公共服务；坚持就业优先的原则，加强对进入劳动年龄的青年人特别是新生代农民工的扩展性基础教育和职业培训；坚持渐进发展的原则，充分兼顾我国在不同发展时期的财政能力、人口结构、收入水平、城市化水平等特征，使公共服务体系建设与中国经济社会发展阶段相适应；在公共服务模式选择上，缴费性的社会保障和免费性的福利项目都具有重要作用，要形成政府、单位和个人共同承担责任的机制。

第四，建立健全可持续发展的公共服务体系。公共服务体系建设要在着力解决现实突出问题和历史遗留问题的同时，着眼长远，统筹协调，探索建立长效机制，从而使公共服务体系长期稳定可持续发展。一是要从中长期发展战略的角度入手制定公共服务政策，加强公共服务支出的社会投资功能，把传统的补偿型福利模式转变为一种与经济发展相互促进的公共服务模式。二是要完善公共服务的体制机制，完善基本公共服务的财政保障机制、服务供给机制、监管机制、问责机制、绩效评估机制，推进基本公共服务供给方式多元化，从而形成一种稳定、可持续的长效机制。政府在公共服务制度建设上既要发挥主导作用，积极推动公共服务立法，增加财政投入，也要发挥基于市场机制的激励作用，调动社会组织的资源和各方面的积极性，共同推进公共服务体系建设。同时还要充分发挥社区互助、慈善组织援助和家庭的传统保障功能。三是公共服务体系的保障能力必须持续增长，积极探索社会保障基金的保值增值。四是我国的公共服务体系建设既要积极有为，又要量力而行，提高公共服务水平要立足现实发展阶段，区别轻重缓急，循序渐进，逐步缩小地区之间、城乡之间和各类群体之间的待遇差距。

三、上中等收入阶段中国政府公共服务体系建设的基本任务

围绕我国政府公共服务体系建设的战略目标，在上中等收入阶段，要着力完成如下公共服务体系建设的基本任务：

第一，要完善公共服务体系建设的总体规划，搞好顶层设计，形成一个体系完整、功能优化、结构合理的基本公共服务体系框架。制定实施国家基本公共服务专项规划，明确指导思想、发展目标、重点任务、相关政策、重大项目与实施机制、财政保障机制等内容；要把对人民群众生存与发展有重要影响的公共服务，如公共教育、公共医疗卫生、社会保险、基本住房、就业、公共文化、公共服务设施等内容纳入公共服务体系建设战略规划，形成一个完整的体系，充分发挥其整体效能。在国家层面制定基本公共服务标准范围，明确基本公共服务的供给规模与质量标准，并确定公共服务提供的人员配备、设施、设备、日常运行费用等各项标准，特别是制定实施统筹城乡发展、区域发展、适应城镇化需求的基本公共服务设施布局标准和建设标准，促进基本公共服务资源的合理配置，使基本公共服务可衡量、可评价。

第二，要按照公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的要求，加快公共服务体系建设。要致力于完善公共教育服务体系，明确将高中阶段教育纳入义务教育、将九年制义务教育延长为十二年制义务教育。增加政府对基础研究和共性技术开发的公共财政资助，提高政府公共科技支出占政府财政支出的比重和占GDP的比重，通过加大政府公共科技投入和企业研究与开发投入，使我国研究开发（R&D）经费占GDP的比重到2015年时达到2%以上，到2020年时达到占GDP的2.5%左右，于2030年达到占GDP的3%以上。完善社会保障制度，重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员参加养老保险、医疗保险的工作；结合新农保推进的情况，加快建立城镇非就业居民养老保障制度，并逐步实现城乡居民养老保险制度的统一。完善住房保障法律法规，实现住房保障法治化；各级政府要为居民提供基本的住房保障，努力完善住房保障政策，保障低收入和中低收入家庭基本住房需求；成立“国家住房建设发展局”，作为住房和城乡建设部下面的执行机构，专门负责制定全国公共住房建设计划，并负责公共住房的建设、管理与维护，使政府在房地产供给方面起主导作用。

第三，加快财政体制改革步伐，为政府公共服务体系建设提供财政保障。必须调整财政支出结构，加大政府对公共服务的财政投入，加快建立和完善覆盖全民的公共服务体系。大幅度提高政府公共服务的总量与质量，使公共教育支出、公共医疗卫生支出、社会保障支出占GDP的比重逐步达到上中等收入国家的水平。加快推进公共服务支出的法定化过程，把公共教育、公共卫生、社会保障与救助等公共支出法定化，并使法定支出的比重达到政府支出的70%以上。完善公共预算管理制度，把预算外收入统一纳入预算内管理，统筹安排公共服务支出。提高国有企业利润上缴中央财政的比例，将其中一部分用于改善民生，特别是用于支付老职工的养老金欠账。改革土地出让金使用制度，将城市政府土地出让金全部用于公共住房建设。适时开征房产税或物业税，使市、县政府拥有履行公共服务职能充足的财政税收保障。改革政府转移支付制度，保障各级政府具有提供基本公共服务所需的财力基础，保障全国各地居民享有水平大体接近的、与基本生存权利相关的教育、社会保障、公共医疗卫生等基本公共服务。改革机关事务管理制度，建立科学的预算支出标准和预算定额，降低一般性行政支出，扼制浪费型行政支出，建设节约型政府。

第四，构建公共服务的供给体系与供给机制。基本完善基层公共服务体系，加强基层公共服务机构、设施与能力建设，增强基本公共服务供给能力和质量水平，重点强化县、乡（镇）、村（居）和社区公共服务机构建设，实现基本公共服务的主要载体向村级和社区延伸，统筹、综合、精干设置基本公共服务机构，逐步实现公共服务机构的网络化、规范化、标准化与信息化，形成基本公共服务供给的平台和网络。有效整合基层公共服务资源，发展功能完备的综合性公共服务设施，合并功能与覆盖人群相近的公共服务机构，实现公共服务机构的“大部门体制”。以基本公共服务项目为基础，完善基层公共服务机构运行经费保障机制。研究制定基本公共服务综合评价指标体系，把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效评估体系，构建人大、审计部门、公众共同参与评估的多元化绩效评估体系，健全基本公共服务问责制度。改变传统的公共服务由政府大包大揽、唱独角戏的管理格局，转变由政府包揽的资源配置方式，调动社会资源和各方面参与的积极性，形成政府主导、市场引导、主体多元、竞争有序的基本公共服务供给机制，引入竞争机制，扩大购买服务的范围，积极落实鼓励和支持民间资本参与公共服务提供的各项优惠政策，实现公共服务提供主体和供给主体的多元化。

作者：国家行政学院教授

（责编/朱艳秋）