增值税和营业税一体化改革下的转移支付方案选择——基于财政均等化视角<br/>

增值税和营业税一体化改革下的转移支付方案选择——基于财政均等化视角

2011-11-06陈少晖

当代经济 2011年8期

关键词：偏度分税制均等化

○ 陈少晖

（福建师范大学经济学院教授）

增值税和营业税一体化改革下的转移支付方案选择
——基于财政均等化视角

○ 陈少晖

（福建师范大学经济学院教授）

增值税转型实施后，增值税的扩围改革提上议事日程，这一改革将重构中央和地方的利益格局。在现行财政体制框架下，转移支付制度是弥合地方政府利益受损的有效途径，而不同的转移支付方式将产生不同的政策效应。本文以1994年分税制改革以来的财政数据为基础，应用SPSS的相关分析，从财政均等化的维度来考量各转移支付方式。从而为增值税和营业税一体化改革下的转移支付方案选择提供了政策依据，并提出了相关的建议。

增值税扩围改革财政均等化转移支付

我国自1994年分税制改革以来，确立了对货物和加工、修理修配劳务征收增值税，对其他劳务和无形资产、不动产征收营业税，形成增值税和营业税两税并存的格局，二者分立并行、互为补充。这样的税制安排，适应了当时的经济体制和税收征管能力，并对促进市场经济的发展发挥了重要作用。然而，随着市场经济改革的深化，这种分行业设置不同税制的做法已经对经济的运行造成了一系列扭曲。2009年1月1日消费型增值税在全国所有地区、所有行业实行以后，增值税扩围改革成为下一步改革的重点。然而，这一改革将重构中央和地方的利益关系，如何平衡其中的关系成为改革能否顺利推进的关键。转移支付是在现行财政体制下平衡中央和地方财政关系的现实选择，但不同的转移支付方式将产生不同的政策效应。本文拟以财政均等化来考量各转移支付方式的政策效应，在对1994年分税制以来财政数据进行实证分析的基础上，提出了增值税和营业税一体化改革下转移支付的选择方案。

一、问题的提出：增值税扩围改革下中央与地方的利益重构

1、增值税扩围改革的必然趋势

我国1994年分税制改革时期确立的增值税与营业税并存的格局是与当时的经济体制相适应的，但随着改革开放的深入，增值税和营业税并存暴露出来的问题日益突出。一是增值税税基过窄，影响其调节功能的发挥。从本质上讲，增值税征收范围愈广，税基愈宽，越能发挥增值税的中性功能。但现行增值税主要覆盖商品生产领域和流通领域，征税范围较狭窄，导致经济运行中增值税的抵扣链条被打断，不利于发挥增值税的普遍调节功能。二是分行业设置不同税制的方法不利于产业结构的优化和调整。增值税的征税范围包括除建筑业之外的第二产业和第三产业中的商品批发和零售以及加工、修理修配业，而对第三产业的大部分行业则课征营业税。这样不可避免的会产生重复征税的问题，进而扭曲企业的生产和投资决策。三是增值税和营业税并存给税收征管带来困难。随着中国经济的市场化和国际化程度日益提高，新的经济形态不断出现，商品和服务的界限日趋模糊，这些新型经济形态适用税种的选取给征管带来难题。因此，增值税的扩围改革有其必然趋势。而且，在增值税成功转型之后，增值税的扩围改革已经提上议事日程。增值税替代营业税的意义，比增值税转型的意义还要大（安体富，2009），但涉及到财政体制问题，其推行的复杂程度要远大于增值税转型改革。

2、改革中财政纵向不平衡的加剧

1994年的分税制改革重新划分了中央与地方的财权，但支出责任并没有明确划分，财权集中，事权下放，中央与地方财政纵向不平衡，增值税的扩围改革将使这一不平衡加剧。现行财政体制中，增值税是中央和地方的共享税，由国家税务机关征收管理，国内增值税收入按75∶25的比例在中央政府和地方政府间分成，进口增值税收入归属中央。营业税是地方税，收入归地方财政。增值税的扩围改革会相应缩小营业税的税基，而营业税是地方政府的主要税种。增值税与营业税合并后，如果没有调整现行分享比例，则地方收入将严重萎缩。以2010年数据进行大致测算，将2010年，国内增值税实现收入21091.95亿元，其中中央级收入为15818.96亿元，地方级收入为5272.99亿元。2010年国内营业税完成11157.64亿元，同比增长23.8%。增值税与营业税合并后，若适用增值税分成比例，地方的财政收入将减少8368.23亿元。这对于原本已经面临困境的地方财政来说，无异于雪上加霜，地方政府将采取各种手段阻碍改革的进行。

二、转移支付：现行财政框架下推动改革的现实选择

1、转移支付是制度变迁中弥合利益的重要手段

从1994年现行税制启用时，增值税就被赋予了两个互相关联的目标：“转型”和“扩围”。2009年增值税“转型”启动之后，“扩围”行动将随之纳入视野。从前文的分析可以看出，由于增值税“扩围”缩小了营业税的税基，中央和地方政府之间的纵向不平衡将加剧，地方政府的利益将受损。在增值税改革这一制度变迁中，地方政府作为理性经济人，在综合制度变迁的成本和收益后，将不支持改革的推进。但制度变迁不仅仅是单独一项制度的变迁，而是通过一系列制度的变迁，改变制度变迁主体的态度和影响力，从而降低变迁成本，即制度互补（魏建、黄少安，2000）。因此，要实现增值税扩围改革的顺利推进需要诸如调整增值税税率、调增其他税种税负以及开征新的地方税种的相应配套措施来补偿地方政府的利益受损。但这对现行税制体系框架和既有税制改革方案而言，无疑具有颠覆性的影响。平新乔，张海洋等（2010）认为，在营业税改为增值税后，地方政府的增值税分享比率应相应上调至50%左右。但贾康（2010）认为这一简单的调整会进一步加剧现行增值税收入分享体制的弊病。多数学者认为，若要在不改变现行财政体制的情况下推行增值税的扩围改革，要通过有效途径弥合地方的利益损失以减少改革的阻力。

在现行财政框架下，采取转移支付的方式是弥合地方政府利益受损的有效途径。转移支付也称为预算转移支付或预算补助，是指政府为某种目的，将部分预算资金及其使用权无偿转移给其他政府的制度。它是在分税制基础上实行的一种财政调节制度，是协调中央和地方财政分配关系、强化中央政府宏观调控能力的重要手段。在增值税“扩围”改革中，如果将中央政府增加的收入以转移支付的方式划拨给地方政府，则改革的阻力会减少。如果中央政府想在不改变现行分税制财政体制的基础上推动增值税的“扩围”改革，转移支付制度可以作为这一制度变迁的互补制度，降低改革的成本。

2、增值税扩围改革中可供选择的转移支付方案

转移支付包括中央政府对地方政府和地方政府间的财富转移，但在增值税的扩围改革中，主要涉及中央和地方政府间的利益关系。中央对地方政府的转移支付标准的确定采取了多种方法。根据方法的不同，转移支付大致可以分为三种类型：一是尊重既得利益的转移支付确定方法，主要包括税收返还与体制补助。税收返还是1994年分税制改革确定的转移支付方式，主要是为了保证现有地方既得利益，保证改革的顺利进行。体制补助是按照1994年分税制改革时，原体制中央对地方的补助继续按规定补助；二是以均等化地方政府公共服务能力为根本目标的转移支付确定方法，主要是财力性转移支付。财力性转移支付又称为一般性转移支付，主要参照各地标准财政收入和财政支出的差额以及可用于转移支付的资金数量等客观因素按照统一公式进行计算；三是专项转移支付。专项转移支付也称为专项补助，上级在设计转移支付制度时，限定了资金作用的目的和用途，实行专款专用。在增值税的改革中，由于并不涉及原有的体制补助问题，因此，在增值税扩围改革中，中央政府可以采取税收返还，财力性转移支付以及专项转移支付的方式弥补地方政府的利益损失，不同转移支付方式的基本功能不同。各转移支付方式的功能比较如表1所示。

表1 各转移支付方式的功能比较

三、基于财政均等化视角下各转移支付方式的实证分析（1995—2009）

1、财政均等化：中央与地方财政关系的目标选择

从上文的分析可以看出，现行财政体制下，为弥补增值税改革给地方带来的利益损失，中央政府可以采取转移支付的手段，但不同的转移支付方式有其不同的基本功能。选择何种转移支付方式取决于我们考量的维度。一般来说，有效的转移支付制度应该是能够对公平和效率进行很好取舍权衡的制度。在构建公共财政的改革目标下，公平是其重要的考评指标，即公共化的财政应当是“一视同仁”的财政，所有社会成员应享有相同的财政待遇。我们用公共财政均等化指标来测度财政的公平程度。在中央和地方政府间财权和事权尚未明确划分的现实国情下，转移支付是调整中央与地方政府财政利益的重要手段。我国财政体制的改革目标是公共财政，财政均等化是公共财政的重要体现。因此，作为调整中央与地方政府间财政关系的转移支付制度应该与公共财政制度改革齐头并进，转移支付方式的选择应以促进财政均等化为目标。

2、分税制以来各转移支付方式的财政均等化测度（1995—2009）

由于各种转移支付方式的计算方法不同，基本功能不同，所产生的政策效应也不尽相同。本文以1994年以来的财政数据对各转移支付方式的财政均等化维度进行实证分析，以期对增值税扩围改革下的转移支付方案的选择提供数据支持。

（1）变量选取

财政均等化指标：历年各省人均支出的偏度系数（Skewness）。财政均等化的一个重要测量指标是公共服务的均等化，而公共服务的支出水平近似反应了公共服务的实现程度。但由于统计口径的不一致，直到2007年后才有专门“一般公共服务支出”的数据。一般的，人均支出水平较高，人均公共服务的支出水平也较高。因此，为了实现数据的连续性，本文以人均支出水平来测度各地区政府在公共服务上的努力程度。在均等化的测度上，较多的学者采用样本的标准差（Standard Deviation:Std Dev）来度量样本的离散程度，以此来说明各样本数据间的均等化程度。

样本标准差是表示变量取值距均值的平均离散程度的统计量，其数学定义为：

但1994年以来我国经济高速增长，现在的财政支出水平与分税制改革初的数据相比有较大的差距，若以历年来各省市的样本标准差来测度均等化程度会有偏差。本文以历年各省市人均支出的偏度系数来测度财政均等化。偏度系数（Skewness）是描述变量取值分布形态对称性的统计量，即偏度系数的绝对值越大，说明数据分布形态的偏斜程度越大，其数学定义为：

各转移支付方式：历年各转移支付方式在财政支出中所占比重。由于近年来我国经济数据的增长较快，若用绝对数量来分析会出现偏差，本文以历年各转移支付方式的比重进行分析。历年各地区人均支出偏度系数及各转移支付方式所占比重如表2所示。

表2 历年各地区人均支出偏度系数及各转移支付方式所占比重

（2）检验方法

本文运用SPSS统计方法中的相关分析来测度分税制以来的各转移支付方式比重与财政均等化间的统计关系。统计关系是两事物间存在一定的关系，但这些关系却不能像函数那样可以用一个确定的数学关系描述。财政均等化的实现取决于多种因素的综合，按照常理判断，各转移支付方式的选择会对财政均等化产生影响，但由于外在因素的不确定性，我们只能采用相关分析来对二者之间相关性的强弱进行判断。对不同类型的变量采取不同的相关系数来度量，本文采用Pearson相关系数来分析。其数学定义为：

式中，n为样本数，Xi，Yi分别为两变量的变量值，化简公式可得：

相关系数r的取值在-1—+1之间，r＜0，表示两变量间存在负的相关性，r＞0，表示两变量间存在正的相关性，｜r｜＞0.8表示两变量间具有较强的线性关系，｜r｜＜0.3表示两变量间的线性关系较弱。同时，SPSS将对线性相关的显著性水平进行检验。

本文将1994年分税制以来代表财政均等化的偏度系数与各转移支付的比例进行相关分析，其结果如表3所示。SPSS还可以绘制二者之间的散点图来直观呈现相关变量之间的线性关系，如图 1、图 2、图 3。

表3 各转移支付方式与财政均等化的相关分析

图1 偏度系数与税收返还所占比重的散点图

图2 偏度系数与一般性转移支付所占比重的散点图

图3 偏度系数与专项转移支付所占比重的散点图

四、结论及进一步建议

1、增值税扩围改革中的转移支付方案选择

从上文的相关分析结果可以看出，各转移支付方式与对偏度系数都存在较强的相关性。其中，税收返还方式与偏度系数呈现强的正相关（0.699），即税收返还所占的比重越大，偏度系数越大，各地区间的财政支出越不均等。而一般性转移支付和专项转移支付则与偏度系数呈现强的负相关（-0.591，-0.761），即用于一般性转移支付和专项支付的比重越大，偏度系数越小，各地区间的财政支出越均等。｜-0.591｜＜｜-0.761｜，说明专项转移支付对与偏度系数的相关性更强，其在促进财政均等化上的作用更大。增值税的扩围改革重构了中央和地方的利益关系，对于地方政府的利益损失我们可以以转移支付制度加以弥补。在我国公共财政目标的构建过程中，各项经济改革应与公共财政目标相协调，应该以促进公共服务均等化为目标。增值税扩围改革下的转移支付方案的选择也应该是服从于公共财政目标的。通过实证分析，采取专项转移支付的方式对促进财政均等化的作用最大，专项转移支付能够解决一般转移支付不能解决的问题，特别是一些基本的公共服务水平提高问题。我国近年来加大对医疗、教育等公共服务的专项转移力度，极大促进了各地的公共服务水平。

需要指出的是，一般性转移支付在促进财政均等化上的作用虽然没有专项转移支付大，但由于地方政府在适应一般性转移支付资金上有更大的灵活性，其在使用效率上会高于专项转移支付。而针对提高公共服务的专项转移如果未能受到有效约束，地方政府就很容易将资金配置到地效率的项目。因此，增值税扩围改革下的转移支付应逐步取消税收返还，重构一般性转移支付与专项转移支付。一般性转移支付应根据各地标准收支的差别，设计科学合理的计算公式。同时，加大对专项转移资金使用的监管，以此来促进我国公共财政目标的实现。对于税收返还我们应该科学看待，虽然税收返还导致资金流向发达地区，不利于均衡不同地区之间的财力差距，不利于公共服务均等化目标的实现，但我们不能否定税收返还的历史作用。很难想象如果取消税收返还措施，分税制改革能够进行下去。

2、进一步的建议

在现行的财政体制框架下，要推进增值税扩围的改革，以转移支付制度弥补地方的损失是现实选择。但要理顺中央和地方之间的财政关系，则要从根本上调整我国的财政关系。一是要进一步明晰中央政府和地方政府之间的事权，并适当下放财权，使得事权与财权相匹配。应该按照公共物品的层次特点来明确划分各级政府的事权，在此基础上科学划分中央和地方的税种，使地方税种的设置符合地方经济的发展，各级政府真正能按照公共财政事权划分的要求，集中精力为本辖区的居民提供公共服务。二是合理设置地方主体税种，完善地方税收体系。我国现行地方税系的主体税是营业税、企业所得税和个人所得税。在增值税扩围改革后，营业税收入将大幅减少，地方政府应培育新的主体税种。多数学者认为从中长期看，我国应大力发展和培植财产税，构建以财产税、营业税、企业所得税以及城建税、环境保护税为主要税种和主要收入来源的地方税务体系。

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