中美公共支出绩效评估比较研究——以行政文化的角度

○ 向运华 赵 雪

（武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430070）

中美公共支出绩效评估比较研究
——以行政文化的角度

○ 向运华 赵 雪

（武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430070）

随着我国公共收入的增长和公共财政体制的建立，国家财政为各行各业的建设提供了强有力的支持，我国的经济也得到了突飞猛进的发展。但是，公共收入的大幅增长并没有解决所有的财政问题，财政资金在管理上仍然存在着诸多问题。而公共支出绩效评估作为公共财政管理体制的重要内容，对解决财政资金管理及运用上的诸多问题有着极为重要的意义。因此，本文旨在从行政文化角度对中、美两国公共支出绩效评估进行比较分析，借鉴美国在公共支出绩效评估方面的先进经验，对完善我国公共支出绩效评估体系，确切的说是重塑和创新我国的行政文化提出几点建议。

公共支出 绩效评估 行政文化

一、引言

进入20世纪70年代，绩效评估作为一项推动政府改革和提高政府工作效率的管理工具，引起了国内外公共行政领域的广泛关注。美国是较早开展公共支出绩效评估的国家之一，并且已经在实践方面取得了丰富的成果。早在1973年，尼克松政府就颁布了《联邦政府生产率测定方案》。到了90年代，克林顿政府把绩效评估工作推上了更加重要的位置，在1993年美国第103届国会出台了《政府绩效与结果法案》（GPRA），以立法的形式确定了政府绩效评估的地位，对政府绩效评估作用充分认可。这是世界上目前为止唯一专门为政府绩效制定的法律。小布什总统自2000年入主白宫以来，在《政府绩效与结果法案》的基础上，逐步建立起了项目—部门—跨部门的层级式绩效评估体系，并取得了显著成绩。

中国的绩效评估是一项开拓性和探索性的新工作，在我国已经展开了十年左右的时间，取得了很大的成绩。但是不可否认的是，我国的绩效评估工作目前还处于较为初级的阶段，缺乏系统的理论指导，正如美国学者吉尔特·鲍查特所指出的，“实施绩效测量还存在着种种困难”。有比较才有鉴别，因此本文选取了行政文化的角度分析中、美两国公共支出绩效评估体系存在的差异及造成这些差异原因，试图据此为完善中国公共支出绩效评估体系提出几点建议。

这里首先要界定两个概念，即行政文化和公共支出绩效评估。所谓行政文化是指社会文化在行政系统中的反映，是在一个相当长的历史过程中逐渐形成的一种共存的、稳定的、观念性的东西。由于公共支出的范围以及绩效的概念非常广泛，各国学者对公共支出绩效评估的定义还不统一。所谓公共支出绩效评估，可以从以下两个方面理解：在微观层面，是对个人工作业绩、贡献的肯定；在宏观层面，是整个公共部门或狭义上指政府绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能。

二、行政文化与公共支出绩效评估的关系

行政文化是公共支出绩效评估的深层次的软件要素，是影响着公共支出绩效评估效果的一个重要的外部环境。绩效评估作为政府公共管理活动的一个重要组成部分，其价值取向、评估指标、评估主客体态度以及公众参与程度等都要受到一个国家行政文化的影响。

1、行政文化决定公共支出绩效评估的价值取向

行政文化对公共支出绩效评估具有很强的渗透力，被称为“公共支出绩效管理之魂”。它不仅影响着绩效评估的主体构建、指标体系选择、评估方式方法等各个方面，潜移默化地影响和制约着绩效评估主体对评估目标和价值追求的认识，进而影响了绩效评估工作的开展和实施。同样的绩效评估活动的目标和价值，如果采用不同的行政文化来理解，其结果是不一样的。因此可以说，行政文化对公共支出绩效评估工作起着根本性作用。

2、行政文化影响公共支出绩效评估的指标体系

至今国外最具代表性的三种绩效评估方法，一是“3E”评估法，它强调经济性、效率性、效果性；二是标杆管理法，其指标体系比较全面，既包括经济指标，又包括公共产品指标；三是平衡记分卡法，明确提出政府要以长远的眼光对社会的发展做出远景规划，思考其在社会发展中应承担的使命，进而指导公共支出绩效评估。这三种方法在评估指标上的取舍分别反映了不同时期公共行政文化的特征，即效率和效益导向、公平至上以及顾客至上。

3、行政文化制约公众参与公共支出绩效评估工作的程度

美国的行政文化崇尚民主、平等和自由，受其影响，其行政人员受到来自政治人物、上级、同级、下级以及民众等各方面的监督，因而能积极参与绩效评估活动开展的整个过程。中国的政府的行政方式习惯于以“管制”为主，严重缺乏“服务意识”，政府官员“公仆”意识比较薄弱，使得官员和公众产生距离感，导致我国公共政策的制定严重缺乏公众参与。

中美公共支出绩效评估的模式比较见表1。

表1 美国公共支出绩效评估与中国的对比

三、从行政文化角度分析产生差异的原因

美国追求民主、自由和平等的行政文化，完全不同于我国传统的以“官本位”观念为主导的行政文化。从表1中可以看出，中、美两国在公共支出绩效评估方面有诸多不同，本文从行政文化的角度分析了造成以上不同的原因，主要包括以下几个方面。

1、评估价值取向

受新公共管理运动的推动，在引入企业管理一些理念和竞争机制后，美国公共支出绩效评估强调服务和顾客至上，要求重塑政府角色和重新定位政府职能，提高服务质量和以顾客需求为导向等措施，建立和发展了社会公众对政府公共部门的信任。为此，美国政府还签署了一系列法令，为改善政府与公众的关系、加强公众对政府信任、实现“更有回应性、更有责任心和更有效率”的改革目标提供了具体措施。

中国独特的行政文化造就了公众对政府的信任与依赖，另一方面却形成权威政治和官本位文化。由于绩效评估本身增加了做官的成本和风险，因此被评估单位不会积极配合。另一方面，由于传统的官本位文化的影响，政府在处理与公众的关系上，强调的是政府的权威性，奉行的是政府本位的价值观，甚至一些地方政府官员在这种价值观的影响下，唯政府独尊，片面注重对社会的管理，忽视了公众的需求与利益。

2、绩效评估主体

公共支出绩效评估由谁来做，直接影响到绩效评估的客观性、准确性、权威性。美国是一个宣扬人权的国家，最看重的是个人主义的价值观。政府设立了专业机构对公共支出绩效评估进行研究，其绩效评估有明晰的层次体系，各层次评估都有各自明确的评估机构且互相独立，评估结果真实可靠。此外，美国行政人员受到来自各方面的监督，政府与公众的关系相对协调，绩效评估主体能积极参与绩效评估的整个过程。

我国的绩效评估主要是政府内部自上而下、自下而上、上下结合等类型的评估，分散在各管理部门进行。大多数绩效评估机构隶属于行政部门，缺乏独立评估机构，党政领导对绩效评估的态度在很大程度上决定其结果。官僚主义和集权主义的行政文化导致公共支出绩效评估中严重缺乏公众参与，公共支出绩效评估工作缺乏社会成员的广泛参与，成为一种纯粹的“政府主导型”的绩效评估，评估主体单一，评估职能发挥不完全，绩效管理制度基础不健全。

3、评估体系

美国的公共支出绩效评估追求效率、效益，追求投入产出比的最大化，提倡竞争，以结果为本。结果为本的理念使美国政府在注重投入的同时，也更加注重产出，对结果负责。其绩效评估的内容涉及目标相关性、投入、产出、影响、效果等方方面面，指标体系相对全面，采用以定量为主，定性为辅，定量与定性相结合的方法，注重成本效益分析。

中国政府在公共支出绩效评估方面，实际表现为加强控制和发展经济。“官本位”造成了政府责任意识和创新意识的缺失；重中庸使政府严重缺乏竞争意识、效率意识和成本意识；片面追求效率导致一些政府官员只追求经济效益，忽视社会公平。因此，中国的绩效评估指标设计存在着重经济指标轻社会指标的现象，指标纬度比较狭窄；评估体系注重过程的评估，注重投入而不是产出。虽然采用的也是定性与定量相结合的方法，但评估方法多为定性法，较少采用定量分析法，导致评估结果不够科学，很难做到客观、公正。

4、评估结果

美国政府的公共支出绩效评估结果供国会和政府参考并与各部门和单位的管理责任以及预算结合起来，有效提高了政府的工作效率。由于美国强调人权和平等，其公共支出绩效评估是公众参与的评估。政府规定要编写绩效报告，并定期公开报告项目结果。其相对完善的信息披露制度，使公众对其公共支出绩效评估有比较清晰的认识，公众参与、监督的热情很高，大大增加了评估结果的可靠性以及公众满意度。

中国公共支出绩效评估结果则是作为单位改进预算管理和年度预算安排的依据，实行奖惩制。受传统行政文化的影响，公共支出绩效评估的信息很少甚至不公开，其结果的应用程度也不够充分。由于对权威的崇拜，民众漠视监督政府工作的重要性，民众参与、监督意识的淡薄导致绩效评估工作以官为主，缺乏社会公众及政府内部的评估，评估结果的客观程度不够，公众满意度不高。

四、完善我国公共财政支出绩效评估的建议

通过分析可以看出，中美两国不同的行政文化形成了两种截然不同的公共支出绩效评估模式。目前，中国正处于从“管制型”政府向“服务型”政府转型的过程中，建设服务型政府已经成为不同层级政府的共同追求。因此，要完善中国公共支出绩效评估体系，最基本的途径就是重塑和创新行政文化，本文就此提出了以下几点建议。

1、树立服务意识

公共支出的绩效，不在于它为社会提供了投入了多少资源，而在于这些资源在多大程度上得到有效的利用，以及多大程度上满足了社会和公众的需要。只有在政府所提供的公共服务为公众所需并被其享用时，其支出才是有绩效的，即要实现政府从“以政府权力本位”转向“以人民权利本位”，从“官本位”到“民本位”。首先，要通过实现公共利益，增强政府公共部门的信用以及对公众的凝聚力；其次要通过有条件的引入竞争，提高政府工作效率，真正建立以公众需求为导向的服务型政府。

2、树立成本意识

绩效与成本是如影随形的，公共支出以绩效为回报，绩效又以公共支出的成本为条件。因此，公共支出绩效必须考虑公共支出成本的有效利用率。政府需要将公共支出成本严格控制在可接受范围之内，这可以从两方面入手，一方面政府应该充分利用有限的公共资源，通过优化资源配置、提高资源利用率来加大公共效益的产出。另一方面，政府应该控制行政过程中的各种成本，尤其是要降低无效成本，这是提高绩效的基本前提。

3、树立公共责任意识

美国公共支出绩效评估倡导公众的参与，强调政府对公众需求的回应，接受公众的监督。在提供公共产品的时候，视公众为顾客，向顾客做出承诺，并赋予他们选择的权利，以提高公共服务的质量。在中国的绩效评估过程中也要确立起以“公众本位”为基本价值取向的现代模式，在服务不好、服务失误造成重大损失的时候，政府要勇于承担责任；要建立健全政府的责任制度，落实质询、罢免等追究责任的具体程序；严格执行引咎辞职、责令辞职等制度。

4、培养公众参与意识

中国传统的行政文化，使民众在心理上对官员产生畏惧，抑制了公众参与的意识与热情。公众的参与意识是公众参与公共支出绩效评估的思想源头，因此要提高公众的参与程度，首先要破除“官本位”思想，重塑政府形象，营造有利于公众主体参与的政治文化氛围。其次，由于中国正处于社会转型期，容易产生政府权力滥用与乱用的情况，因此要加强公众参与的制度化和法制化建设，对公众参与的具体方面做详细的规定并以制度化的形式固定下来。最后，要拓宽公众参与的公共支出绩效评估的渠道，强化公众参与的导向作用和规范作用，保证评估结果的客观公正。

5、培养“透明”意识

培养“透明”意识，即建立完善的信息披露制度，将公共支出绩效评估信息公开化、透明化。只有公众对公共服务满意，公共支出才是有绩效的。在信息化时代的今天，网络成为了公民获取政府信息的最好平台。因此，政府应该在网络、报纸等大众媒体上定期披露绩效评估的信息及结果，保证所公开信息的真实性与完整性，并对专业性较强的信息加以解释，以便公众能够充分理解。在建立信息披露平台的同时，也要允许公众对绩效评估结果通过一定的渠道进行反馈，充分发挥公众的监督作用，提高公众参与的热情。

[1]周凯：美国政府绩效评估制度研究[M].中共中央党校国际战略所，2006.

[2]财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组：美国政府绩效评价体系[M].经济管理出版社，2004.

[3]张强、朱立言：美国联邦政府绩效评估的最新进展及启示[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2009（5）.

[4]庄荣林：公共支出绩效评估比较与借鉴[D].厦门大学，2006.

[5]陈振明：公共部门绩效管理的理论与实践[J].中国工商管理研究，2006（12）.

[6]张强、韩莹莹：当代美国联邦政府绩效评估的层级体系分析[J].理论参考，2006（7）.

[7]财政部：财政支出绩效评价管理暂行办法（财预[2009]76号）[Z].2009.

[8]余剑平、余际从：完善地方服务型政府绩效评估体系的思考[J].政府管理，2010（5）.

[9]张康之：公共行政中的哲学与伦理[M].中国人民大学出版社，2004.

[10]曹淑芹、任金秋：全球化视野中的政府道德责任[J].内蒙古大学学报（哲学社会科学版），2010（2）.