国外社会服务发展历程及其启示

⊙ 李 兵

国外社会服务发展历程及其启示

⊙ 李 兵

对我国学术研究来说，社会服务似乎还是一个陌生的概念，这与发达国家的社会服务实践形成了较大差距。在西欧、北欧和北美等发达国家和地区，经过100多年、尤其是二战以后的研究和实践，政府和社会对社会服务的认识已经基本清楚，政府的社会服务管理机构和政策法规已经基本完善，社会服务为化解社会矛盾、保持国家稳定、维护社会公正和社会公平、促进社会发展起到了重要的作用。当前，我国经济社会已经发展到一个新阶段，社会服务越来越受到党和政府的重视，成为政府为社会主体活力持续释放提供的一种制度安排。为深化对社会服务概念的认识，本期特刊发中共北京市委党校社会学教研部副教授李兵博士撰写的 “国外社会服务发展历程及其启示”一文，希望能对社会服务的研究有所启发。

——编者

一、社会服务的定义

（一）社会服务定义的几种解说

从学术研究文献和国际组织的政策文件中我们找到了四种社会服务定义：

1.社会服务也称福利服务或社会工作，具体指以援助社会处境不利、遭受痛苦、脆弱的人或群体为目的的任何大量的公共或私人提供的服务。20世纪，随着社会责任思想的提出和传播，社会服务开始盛行（Pinker，2010）。

2.英国社会科学家（Titmuss，1963）将社会服务定义为：“通过将创造国民收入的一部分人的收入分配给值得同情和救济的另一部分人，而进行的对普遍的福利有贡献的一系列集体的干预行动。”

3.国际劳工组织将社会服务定义为针对大多数脆弱群体的需求和问题所进行的干预。脆弱群体包括因暴力、贫困、家庭瓦解、身体和精神残疾、年老而受到影响的人。服务项目包括康复、家庭帮助服务、收养服务、照料服务，以及由社会工作者或相关职业提供的其他支持服务（Fultz and Tracy，2004）。

4.世界卫生组织的定义：针对那些由于年龄、贫困、失业、健康状况恶化和残疾等，在购物、住房、交通、自我照料和他人照料等方面需要公共援助的人，所提供的社会支持性的服务和项目。

从官方和学者的定义来看，尽管角度有些不同，但内涵大体相同，社会服务的对象主要是指社会处境不利的人群，目的是提高这些人的生存状况，实现社会融合，维护社会公正。社会服务具有社会福利的性质。服务的手段是提供支持性的服务和项目。

（二）社会服务的内容

1. 日本学者（Sugimoto，2008）从广义和狭义两个方面来概括社会服务的内容。广义的社会服务除了包括收入保障、医疗和健康保障、社会福利三项措施外，还包括就业保障、教育保障、法律援助和住房保障等。狭义的社会服务只包括收入保障、医疗和健康保障、社会福利三项措施。

2. 美国学者（Baugh，1983）列举出美国社会服务的领域：国民保险、补助金、儿童救济金、家庭收入补助、裁员费支付、国民健康服务、地方福利服务（个人社会服务）、儿童服务、教育服务、青年服务、就业服务、住房、缓刑期服务和病后护理服务等。

（三）社会服务的功能

社会服务通常可以被看作为社会福利机构实施的那些活动，通常由政府部门提供，偶尔也有由非社会福利机构提供的社会服务，如社会组织、企业或个人提供的社会服务。社会服务不是要取代或矫正家庭服务，而是对新的社会形势做出的新的反应。社会服务承担的功能可以被概括为（Kahn，1979）：

1.社会服务强化和修复家庭和个人正在承担的功能和角色。

2.社会服务提供新的机构渠道和形式来承担家庭、亲属网络和邻里不再履行的社会化、援助、角色确定等功能。

二、个人社会服务

（一）欧盟的定义

欧盟在更广阔的社会福利领域内，使用“个人的社会服务”（personal social services，简称PSS）这一概念将社会服务与其他的服务区别开来（Munday，2007）。

Munday认为，与标准化的服务相比，个人社会服务通常被提供给处于具体境况和有具体需求的个人。典型的PSS对象是老年人，儿童及其家庭，残疾人，照料者。有其他各种各样需求和问题的人也使用PSS，如吸毒者。提供服务的场所有个人的家庭、日间照料中心、住所和机构等。提供服务的人员包括社会工作者、社会救助者、照料管理者、家庭帮扶者、治疗专家、幼儿园老师等。提供PSS的组织可以是国家、非营利的非政府组织、工商企业。最近几年，由第三部门公民社会组织提供社会服务的情况越来越突出。

目前，欧盟和美国等发达国家、斯里兰卡等发展中国家在政府机构设置和政策法规中使用的社会服务等同于“个人社会服务”概念。

（二）美国的定义

在美国，个人社会服务被称为第六个人类服务系统，其他五个人类服务系统分别是教育、收入转移支付、卫生、住房和就业培训。个人社会服务的任务主要有8项（Kahn&Kamerman，1980)：一是促进个人的社会化和发展；二是传播社会服务信息，方便人们获得社会服务；三是确保脆弱老年人、残疾人等获得基本社会照料和援助；四是当家长不能承担他们的角色时，为儿童安排替代的家庭或住所照料，或创造新的持久的家庭关系；五是为面临问题、危机和疾病的个人和家庭提供帮助、咨询和指导，以重建他们的能力，并使他们能够克服困难；六是支持互助、自助和预防活动；克服社区生活中的问题；倡导政策和项目的更新，以及服务计划；七是整合各种影响个人和家庭的项目或服务，确保最大限度的合作；八是控制或监督可能伤害自身或他人的越轨者，方式是向他们提供照料、援助、指导等。

三、整合的社会服务

（一）定义和分类

整合的社会服务（Integrated social services）指运用一系列的方式和方法，如合作、建立伙伴关系等，促进各种相关社会服务之间更好的协调，使服务对象获得更有效的和高质量的服务，提高服务对象和供给者的满意度（Leichsenring，2004）。

Munday（2007）将整合分为垂直整合和水平整合。垂直整合在宏观层面上指在不同层级的政府之间为实现政策和服务安排更紧密的协调而采取的措施；在微观层面上指地方为满足不同服务对象需求而进行的住所、社区和家庭等照料的整合。水平整合指为了服务对象的利益，把以前不同的主要公共服务整合到一块，如卫生和社会服务。

（二）整合的障碍

在欧洲，“社会照料的混合经济学”趋势对于社会服务整合具有重要的意义。但公共部门提供者、私人非赢利提供者和商业提供者的整合可能会非常困难。Nies(2004)提出整合健康服务和社会服务障碍：一是服务的公共资金不足，资金短缺导致整合很难实施；二是系统的复杂性，多种利益相关者可能有不同的利益和权利地位等，导致整合的困难；三是责任缺失，导致决策障碍；四是供给驱动的系统，服务供给通常受到服务提供者利益的驱动；五是人力资源，人员缺乏和培训不足导致整合难以实施；六是整合成为自身的结果，只要整合能为服务对象提供更好的服务，就会受到支持，但如果整合成为解决系统其他问题的一种方法，整合就会受到抵制。

四、社会服务的发展历程

（一）社会服务的起源

工业革命前，世界各国都有关于社会服务的政策和实践。而英国1834年修订的《贫困法》则被认为是近代国家开展社会服务的开端。从工业革命到二战结束，英国和美国是近代最早开展社会服务的国家。标志性的事件有两个（Pinker，2010）：

1.1884年，一位名叫SamuelA.Barnett的教区牧师和他的妻子以及许多大学学生在伦敦成立托因比服务所（Toynbee Hall），从事社会服务活动。

2.受托因比服务所的启发，两位美国人迅速将社会服务运动传到美国。1886年，美国人Stanton Coit在纽约建立邻里协会（Neighborhood Guild）。1889年，美国人Jane Addams与同伴在芝加哥成立了赫尔大厦（HullHouse）社会服务社。此后，社会服务运动迅速传到美国其他城市和欧洲、亚洲。

（二）社会服务与经济发展

二战以后，随着社会经济的快速发展，社会问题的大量涌现，人们对社会公正的预期不断提高，同时，日益增加的经济财富为解决社会问题提供了必要的条件。于是，世界许多国家的政府纷纷成立社会服务机构，积极制定社会服务政策法规，并依法开展社会服务。

1. 美国。20世纪50年代，美国联邦政府首次向社会服务提供资金。随着社会服务项目的增多，1967年到1972年，联邦政府规定向州政府社会服务拨款预算最高限额为25亿美元。1974年《社会保障法》增加第二十章——社会服务固定拨款，同年，美国的人均GNP达到6600美元。此后，在州政府的呼吁下，联邦政府把向州政府社会服务拨款预算最高限额上调为1979年的27亿美元和1980年的29亿美元。到了1981年，大约有32.5亿美元的财政预算用于社会服务项目（Tenhoor，1982）。

2. 法国。在法国，政府负责公民福利的理念深深植根于人们的头脑中。从20世纪50年代、60年代起，随着经济增长、人口结构变化和文化变迁，社会服务兴起。到了70年代，1974年法国人均GNP达到5230美元，这时候，借助社会立法，社会服务得以巩固，但社会服务项目不断增加的主要原因还是收入的不断提高和服务人群的不断增加（Fournier&Questiaux，1982）。

3. 丹麦。丹麦在19世纪90年代就有了社会服务，标志是1891年颁布的《贫困法》和《老年援助法》，后来分别演变为《社会援助法》和《老年退休金法》。到了20世纪60年代、70年代，经济财富积累迅速增大，丹麦社会部门支出占GNP的比例从1969年10.3%增加到1979年的17.1%（Holst&Ito，1982）。丹麦于1998年颁布《社会服务法》，2010年成立主管社会事务和社会服务的社会事务部。

4. 瑞典。瑞典在20世纪30年代就有了社会服务项目，从20世纪60年代开始，尤其是70年代，随着经济实力的增强，社会服务投入迅速增加。瑞典1975年的社会服务支出比1960年增加了6倍，占GNP的比例增加2倍（Tengvald，1982）。瑞典于1980年颁布《社会服务法》。

5. 捷克。捷克独立后，便于1990年成立了主管社会服务的劳动和社会事务部，1989年的人均GNP为3500美元。1999年人均GNP为5012美元，社会服务支出近34亿欧元，比以前有了较大的增加。2006年颁布《社会服务法》。

6. 其他发达国家。德国、加拿大和日本等发达国家的社会服务直到20世纪60年代，随着经济的发展，人均GNP超过3000美元，社会服务项目得以明确。到了70年代，人均GNP超过5000美元，1974年加拿大和德国的人均GNP分别为5650美元和6180美元，社会服务项目和支出迅速增加。

7. 发展中国家。印度、喀麦隆等发展中国家，尽管在建国初期，经济发展水平低下，人均GNP只有几百美元，甚至不足100美元，但受到殖民地时期宗主国的影响，也迅速成立社会服务的政府机构，并积极倡导、制定和实施社会服务政策和项目。如纳米比亚和斯里兰卡一独立就分别与1990年和1948年成立主管社会服务的部门。印度则在60年代开始实施社会服务项目。

总之，二战后大多数发达国家基本上是在人均GNP达到3000美元到5000美元的时候，社会服务开始起步。当人均GNP超过5000美元以后，社会服务项目迅速扩展。但也有例外，澳大利亚1947年人均GNP没有达到3000美元，就颁布了《社会服务法》。而以色列从1948年建国起，就接受“福利国家”的主要理念，致力于发展社会服务。1958年颁布《社会福利法》。社会事务和社会服务部成为以色列福利国家的基石，尽管1974年人均GNP只有2618美元（Kahn&Kamerman，1980)。此后，社会立法内容依旧不断扩展，政府继续实施社会服务项目，2007年，以色列政府的社会服务支出约占政府财政支出的10%。英国的情况比较特殊，虽然在1970年颁布了《地方当局社会服务法》，但1974年人均GNP才3260美元，英国1974年的人均GNP为何显著低于同年法国、加拿大、西德等发达国家的水平有待于进一步研究。

五、公共服务和社会服务管理

（一）公共服务与社会服务

1.公共服务。公共服务通常指政府向公民提供的服务，提供服务的方式既可以是通过公共部门直接提供，也可以通过资助社会组织、企业或个人提供。不管公民的收入多少、地位高低，公共服务面向所有公众。公共服务属于公共物品，具有非竞争性、非排他性等特征，在发达国家，公共服务一般包括：广播、教育、电力服务、消防服务、燃气、健康照料、军事、警察服务、公共交通、社会住房、通信、城镇计划、废物管理、供水服务、公共信息如图书馆、社会服务、环境保护等。

2. 公共服务与社会服务的相同点。第一，都是为了维护社会公正，促进社会融合、社会发展和社会进步，实现人的全面发展。第二，社会服务属于公共服务一项内容。第三，政府在政策制定，资金支持、提供服务、监督管理等方面起着决定性的主导作用。第四，提供服务的方式既可以由政府直接提供，也可以通过社会组织、企业或个人提供。社会组织、企业或个人提供服务一般需要政府资助和监督。第五，使用服务的费用一般分为免费和付费两种形式。

3. 公共服务与社会服务的不同点。第一，对象范围不同。公共服务面向所有公众，而社会服务专门针对困难群体或存在严重社会问题的人群，如老年人，儿童，残疾人，吸毒者和照料者等。第二，尽管都需要基础设施建设，但社会服务的基础设施主要是建立照料服务的设施和场所。第三，社会服务对服务提供者和照料者提供服务的要求更明确、更具体，针对性更强。对使用者的权利规定得更具体。第四，公共服务有时候要考虑经济效益，而社会服务主要强调社会效益。当然社会服务做得好，也会促进经济发展。

（二）社会服务管理

1. 社会服务管理的定义和构成。社会服务管理指的是针对社会服务组织和社会服务供给在一定领域和一定时间内的实际运行状况进行的一种管理。它由三个方面构成：第一，管理对象是社会服务的提供者，包括公共部门、社会组织、企业、个人等。第二，管理对象的组织结构，包括社会服务的资格、社会服务的经营管理、社会服务计划、社会服务资金保障状况、社会评估等。第三，针对社会服务供给的管理，包括社会服务的目标、社会服务对象的确定、社会服务的标准、社会服务的配给、针对社会服务中出现的问题的处置、社会服务对象的权利保护等。

2. 社会服务管理的方式。传统上，有两种管理模型：专业人员模型和官员模型。最近，又加入了一个新的“经营者”模型（Spicker，2008）。表1是一种理想类型的分类，在实际管理中，恐怕需要三方的有机结合。在中国，可行的方式可能是政府主导、专业人员和经营者参与的模型。

3. 部分国家社会服务的政府主管机构和政策法规。（见表2）

表1. 社会服务管理模型

六、社会服务论争

（一）社会服务供给的主体：政府或市场

在美国，关于社会服务供给的主体争论已久，三位美国学者对此进行了总结（Karger，Midgley&Brown，2003）：

1. 反对社会服务的供给主体是政府。

反对政府提供社会服务的观点认为，公共服务是官僚的和浪费的。与商业企业不同，政府组织没有提高社会服务效率。因此，公民时常抱怨社会服务的质量。保守派到处兜售私有化是有效的替代选择的观点。私有化的拥护者认为，与政府相比，商业社会服务企业更有效，为货币使用提供更好的价值回报。

2. 支持社会服务的供给主体是政府。

赞同政府提供社会服务的观点认为，利益动机不能为满足人的需求提供合适的基础。他们认为，社会项目应当被看作是为全体有需求的公民提供的集体物品，不管有没有能力支付。因此，政府是提供这些服务的最好机构。事实上，政府的确在提供服务上起着中心作用，政府的责任是确保所有人获得所需要的服务和支持，使他们的改变、贡献、参与社会的能力最大化。应该说，基本的社会服务是政府的事情。

3. 最新的观点。最近出现了两种观点的融合，认为私立部门对社会服务有贡献，是政府的补充。相应的，学者开始探讨私立部门在什么条件下能够提供值得期望的服务。有的学者认为，最理想的是政府确定公共政策的目标，由私立部门去执行。

在美国，提供社会服务的部门有：(1)志愿部门，包括私人的和非赢利的组织；(2)政府部门，包括联邦、州、地方政府机构；(3)赢利部门，包括私立的和商业公司。

但在实际的社会政策实施中，志愿、政府和赢利部门不断变化的意图和独有的权力向公众提出了一些值得重视的问题。作为免税实体，志愿部门的组织应当比商业公司更有竞争力，因为不交税，结果却是缺少竞争力，竞争不过赢利部门。主要原因是志愿组织只关注社区服务、缺少资源等。而与政府和非赢利部门相比，赢利部门的优势在于：一是商业公司可以自由地开拓市场；二是为了扩大经营，赢利部门可以迅速获得资本；三是通过广告、收购竞争者、获得复杂技术等确保增长。结果赢利部门进军传统上是志愿部门的领地。公用事业转化为社会市场，或许是私有化最有争议的方面，因为它似乎以牺牲政府部门和志愿部门为代价。比较而言，政府提供社会服务更可靠。

（二）公众对政府提供社会服务的评价

以色列学者（Tamar，Yuva&Hila，2009）就以色列公众对政府提供社会服务的评价进行了深入分析，他们发现，以色列一般公众对政府很是不满的。但另一个鲜为人知的事实是，尽管以色列公众对政府有很低的认可度，他们显然更愿意从国家而不是从慈善家、私人企业或民间社会组织那里接受社会和金融服务。目前，面对全球经济危机，国家提供的社会和经济服务开始得到更多公众和媒体的审视后，这种倾向更为真实。

1. 对政府的批评。2008年的以色列民主指数清晰表明，多数以色列人认为政府不能有效地解决公共问题：82%的人表达了一定程度的不满，并认为政府的行为差或非常差；只有18%的受访者表示，政府对这些问题处理的好或者很好。

2. 对更多政府参与的渴望。尽管对政府的表现持负面评价，但有很多迹象表明，以色列公民对政府承担提供社会经济服务的基本责任方面还是感兴趣的。2008年以色列的民主指数数据，表明了以色列公众明显的多数同意，政府应保持其传统的经济和社会作用，而只有四分之一的以色列人宁愿政府少参与这些领域。矛盾的是，在那些定义为自己是资本家的和那些自称是社会主义者的受访者之间，并无明显差异；意想不到的是，在有资本主义倾向的个人中，支持政府在社会经济问题方面参与的比那些主张有限国家参与的人要多。

这或许表明,国家在保证公民的基本合理的一篮子服务的同时，还要确保由私营机构和企业提供给他们的配套服务，这些服务是公民想要并有能力支付的。

（三）关于整合社会服务的争论

Munday（2007）对此进行了总结。从欧盟国家的研究来看，尽管仍然缺少令人信服的证据可以证明整合的社会服务优于未整合的社会服务，但探讨整合的社会服务的理论观点是有益的。

赞同社会服务与一个或更多的公共服务进行整合的观点有：

1. 对服务对象有好处，便利用户获得多种服务。有证据表明，卫生和社会服务相互分离，显然是没有为服务对象着想。选择性的整合可以为服务对象提供更好的服务，特别是对于有长期的、复杂的需求的服务对象来说，如老年人。

2. 不同形式的整合带来特定的好处。

一是提高对确定了的需求的反应速度，二是简化决策过程，三是确保资源更好的使用，四是减少信息传递失灵，五是培养供给者和服务对象之间的关系，提高服务对象的参与水平，六是确保服务供给的连续性和持续性，七是减少不同服务的重叠，八是提高服务供给的效果、效率和满意程度。

3. 社会排斥与整合。在国家层面和地方层面解决社会排斥问题，通常需要政策和服务的整合，以便有效地解决与社会排斥相关的各种复杂问题。

4. 整合是划算的。全球化和国家之间的经济竞争给许多国家，就主要公共服务的分割，无论是在国家层面还是在地方层面的成本与效率问题，提出了严肃的疑问。在这种背景下，有的国家期望从整合主要的公共服务中获益。

反对社会服务整合的观点：

一是认为整合的社会服务不利于社会工作提供的服务。二是认为整合导致一种服务接管另一种服务，一种服务的特殊知识和技能被削弱。

七、借鉴与启示

社会服务正式出现在中国政府的“十二五规划”中，这就意味着从2011年开始，中国政府将社会服务付诸行动。那么，国外社会服务对中国的借鉴意义在于：

第一，中国现在提出社会服务的经济发展水平与大多数发达国家20世纪60年代的情况大体相当，时间差距大约40年至50年。如果按发达国家的标准，中国现在应该大力提倡社会服务。

第二，借鉴国际通行做法，要成立社会事务和社会服务部，并将社会服务项目整合到其中。

第三，需要配套制定《社会服务法》，如果条件不成熟，可先出台《社会服务条例》。要界定好社会服务的目标、对象、服务范围和管理。

第四，要借鉴国外的经验教训，在培育社会组织、鼓励社会参与社会服务的同时，要形成政府、社会组织、企业和个人提供社会服务的有机结合。

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