防止和减轻低保负效应的思考——以江西省莲花县为例

⊙ 李道荣

防止和减轻低保负效应的思考
——以江西省莲花县为例

⊙ 李道荣

最低生活保障制度（以下简称“低保”）是保障人民群众基本生活的民生工程，是为城乡贫困居（村）民构筑的最后一道安全网。这项制度实施以来，城乡低保对象享受到了诸多实实在在的民生优惠政策。

江西省莲花县位于赣西边陲，是一个山区农业县、革命老区县和国定贫困县。近期，笔者对莲花县的城乡低保情况作了一些调查，有关情况综合如下：

莲花县城市低保由2001年前的1000余人、保障标准104元、月人均补差32元、发放资金10.1万元，增加到2010年的1739户3704人、保障标准260元（其中“三无”对象300元）、月人均补差180元、发放资金775万元；十年来，该县城市低保保障人数、保障标准、月补差水平、发放金额等年均分别增长27%、15%、46.2%、76.5%。

莲花县农村低保从2006年开始实行。农村低保由2006年的2068户5945人、保障标准70元、月人均补差25元、发放资金180万元，增加到2010年的3683户9849人，保障标准110元、月人均补差75元，发放资金887万元；五年来，该县农村低保保障人数、保障标准、月补差水平、发放金额等年均分别增长13.1%、40%、11.4%、78.6%。

莲花县城乡医疗救助资金由2006年的57万元增加到2010年的439万元，年均增长134%。大病医疗救助是在新型农村合作医疗保险或城镇居民基本医疗保险报销的基础上实行的二次救助，该救助是从有病种限制到无病种限制，起付线从300元降至零起付，救助限额从1万元封顶提高到3万元（该县的干部职工医药费报销的最高限额也只有3万元），甚至更高，医疗费用在1000元以下的全额报销。低保对象免费参加新型农村合作医疗保险或城镇居民基本医疗保险，常补对象每人每年还发给200元的门诊医疗救助费。医疗救助由以前的单一大病住院救助拓展到门诊救助、参合救助、临时救助、慈善救助、关怀救助等多种救助。

为解决城乡贫困群体的住房、医疗、子女就学、生活等方面的实际困难，建设、房管、卫生、教育、工商等部门分别制定了相应的优惠政策。可谓是救助门类齐全，范围广泛，形式多样。

由于每项优惠政策都以“低保证”为前提，“低保证”变成了获得各种实惠的“通行证”。低保对象凭借“低保证”享有很多优惠政策，得到很多实惠。由于“低保证”的含金量越来越大，低保对象得到的实惠越来越多，给城乡低保工作带来了一定的负面效应：

一是部分低收入的“边缘户”想方设法进低保。低保本是政府对贫困家庭实行的一种社会救助制度，但随着社会救助体系的日臻完善，救助范围的不断扩大，救助标准的逐年提高，救助金额的大幅增加，低保配套优惠政策的逐渐增多，一些低收入的“边缘户”想方设法，尽力想“挤”进低保范围。

二是一些不再符合低保条件的低保对象千方百计不退出低保。有些低保对象为保住“低保”，有的转移财产，有的隐瞒子女就业等情况。个别低保户尽管有劳动能力，却不积极主动找工作，使部分低保金成了个别人的“养懒金”，无形中也挫伤了想就业想通过自身努力脱贫致富人的积极性。

由于“低保证”的优惠政策越来越多，造成“入口拥堵出口冷清”，给乡村、社区居委会低保工作者带来了新的困难，加剧了基层矛盾。特别是廉租房、经济适用房，价值高达10多万元，低保户得到廉租房、经济适用房后，实际生活水平大大高于低保保障线上的“边缘户”。这也引起了低保“边缘户”和部分单职工家庭心理不平衡，给基层低保工作带来极大的困扰。

据此，为防止和减少城乡低保所带来的负面效应，笔者建议：

一要大力宣传低保政策，不留“空白点”。充分利用各种媒体多层次、全方位广泛宣传申请城乡低保具备的条件、申请审批程序、评议机构、家庭收入计算办法、低保分类依据、分类施保标准、低保资金发放程序和低保动态管理等相关政策，宣传低保对象自谋职业劳动致富后退出低保的先进典型，使政策宣传不留“遗忘的角落”和“真空地带”。通过正确的舆论宣传，使贫困户对低保性质有一个正确认识，让更多的城乡居民了解和掌握低保政策，使低保工作得到群众的理解和支持。

二要实行民主评议群众听证，严把“入口关”。一是建立由村（居）“两委”成员和公道正派的村（居）五老[老党员、老村（居）干部、老战士、老教师、老劳模]、村（居）民代表30～40人组成的村（居）级民主评贫团。逐级审核，逐级上报审批，最大限度地保证低保工作的公开、公平、公正。二是进一步健全和完善城乡低保公示制度，增加透明度，实行“阳光低保”。要在村和社区显要位置设立低保政策和低保对象公示栏，让群众知晓，让公众评议，真正让重点贫困人群享受城乡低保政策的雨露阳光。

三要强化核查清理，畅通“流出口”。对城乡低保户按常补对象一年一次、非常补对象半年一次的要求，采取“听、看、问、算”的方式认真进行核查清理，动态管理。具体做法是：在入户调查时，做到与每一名低保对象见面，听，听低保对象介绍家庭人口变化、经济收入情况，听村民的评价和反映；看，看其居住条件、家庭财产等相关家庭情况；问，问低保对象本人、问周边邻居了解其家庭收入状况；算，按照低保家庭收入计算办法，测算其家庭总收入和实际消费。切实摸清低保对象的家庭情况，并根据低保对象家庭人口增减、收入变化及时调整享受人数和低保金，对超过保障标准的家庭及时、坚决停保，生活水平提高了的家庭要降低标准。要针对城乡低保的不同特点，突出核查重点。城市低保要重点核查四类家庭：（1）年届“5060”可能已享受社保的退休人员家庭；（2）有子女大学毕业已就业或有子女已成年外出打工的家庭；（3）有房产出租或可能入股经营投资项目的家庭。农村低保也要重点核查四类家庭：（1）将家庭部分成员纳入低保的“分户保”家庭；（2）近两年内有购房、建房并进行高档装修的家庭；（3）有购买汽车、摩托车、空调、冰箱等作为生活消费品使用的家庭；（4）有子女大学毕业已就业或有子女已成年外出打工的家庭。对不如实申报家庭收入，骗取低保金以及提供虚假证明的单位和责任人，依据有关法规严厉处罚，以维护低保政策的严肃性，使政府有限的资金切实用在需要救助的人群身上。

四要鼓励就业渐退，缓解低保“依赖症”。一是鼓励再就业，增强低保户的“造血功能”。常年免费开展低保对象再就业培训，积极扶持有劳动能力的低保对象寻求就业渠道或脱贫项目。对申请从事个体经营的，优先办理营业执照，并可享受财政贴息的小额信用贷款政策等。对有困难的、有劳动能力的家庭优先推荐他们进入公益性岗位，帮助“零就业家庭”成员至少一人实现就业再就业，让失业人员找到满意的工作，实现救助工作从“输血型”向“造血型”转变，让低保家庭早日脱贫，退出低保行列。二是与低保户签订《脱保协议》或《诚信承诺书》。从制度上使低保对象消除依赖思想，坚持自力更生，早日脱贫致富。三是建立低保渐退机制。对有劳动能力的人，按就业年龄段（20～45周岁）制定享受低保后逐步递减制度，从而明确进低保是为了最终能够走出低保，这样也可以体现低保制度的合理性和公正性。

五要扩大受惠范围，降低低保证的“含金量”。一是优惠“门票”不只对“低保证”开放。如果各种民生优惠政策全凭“低保证”享受，而经济收入徘徊在低保线附近的低保边缘家庭，因无“低保证”却无缘享受各种民生政策的倾斜和优惠，会造成新的不公平。在实际操作中，可对低收入人群进行适当细分。家庭人均月收入低于、等于本地城市或农村低保标准以下的居（村）民可以申请低保，享受其优惠政策。家庭人均月收入高于本地的城市或农村低保标准一定数额（比如50元以内）的低保“边缘户”可以申请临时性补助或其他方面的救助，享受部分优惠政策，或实行优惠政策阶梯式递减的办法，不再将医疗、住房、子女教育等各种民生优惠政策只与低保政策简单捆绑，让更多低保边缘人口也享受到社会福利。二是合理确定低保保障标准。物价、财政、统计、民政等部门要根据当地城乡居民实际收入或生活水平来合理确定城乡低保保障标准，不宜定得太高，尤其是职工工资收入偏低、农民年人均纯收入较少的贫困县和经济欠发达县，调整不要太频繁。

六要建立科学高效的城乡居（村）民家庭收入审核信息系统，实现信息联动资源共享。城乡低保是一项系统工程，需要各有关部门齐心协力支持配合。尤其是对居（村）民家庭收入、家庭财产的认定一直困扰着低保工作人员。公安、劳动保障、建设、金融、工商、税务、住房公积金等管理部门和机构应当按照《关于进一步加强城乡低保对象认定工作的通知》要求，积极配合提供数据，方便信息比对和核查,大力支持城乡居（村）民家庭收入审核信息系统的建立，实现信息联动资源共享。与此同时，劳动保障、教育、卫生、国土等部门要充分履行各自职责，发挥各自优势，做好与城乡低保制度的衔接；财政部门要按照公共财政的要求，不断调整支出结构，为城乡低保工作提供资金保障；监察、审计等部门要充分运用行政手段，加强对低保资金的监督。

(作者单位：江西省莲花县民政局)