总体严格控制是我国现阶段国情的必然要求——专访周炳炎先生

□记者//李平

总体严格控制是我国现阶段国情的必然要求
——专访周炳炎先生

□记者//李平

周炳炎 长期关注和参与我国进口废物相关工作的专家。中国环境科学研究院高工，从事固体废物产生特性和污染特性、固体废物管理及固体废物属性鉴别等方面的研究。曾承担“十·五”科技攻关项目中的危险废物产生特性和污染特性子课题研究、“包装废物资源化技术研究”中的两个子课题研究，并多次承担完成10余项固体废物环境保护标准编制和固体废物规划编制、环境保护部进口废物环境管理等方面研究任务，曾获两项部级二等奖，参加多部学术著作的编写，先后发表各类学术论文40余篇。

记者：周老师，据我了解，15年前我国先后发生了多起进口“洋垃圾”事件，对我国环境造成污染。而在1989年联合国环境署就通过了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，目的是防止危险废物非法转移尤其是向发展中国家转移。我国也是最早签署和批准《巴塞尔公约》的缔约国之一。您能简单介绍一下《巴塞尔公约》对我国的影响吗？

周炳炎：《巴塞尔公约》对各国危险废物管理产生了深刻影响，它确立了一套比较完善的控制危险废物进出口的原则和程序，对越境转移的程序及其技术要求做了详细的规定，并呼吁废物在其产生地就地处置，减少并逐步禁止废物越境转移，特别是向发展中国家转移，其宗旨是保护人类健康及环境，使其免受危险废物和其他废物可能造成的不利影响。我个人理解该公约对废物的转移是有限转移和禁止转移相结合的，但废物转移不能以牺牲他国环境利益和健康利益为代价，废物转移要遵守接受国的法律要求，废物转移应建立出口方的事先通报制度和接受方的同意许可制度。但大量事实表明，国际法的作用有限,这是因为国际法是发达国家与发展中国家根据各自情况共同制定的管理制度，其规定在许多方面无法取得一致，尤其是监管环节都存在监管不到位、能力不够的问题。因此，我国政府管理部门始终清醒认识到不能完全依靠一个公约和国外法律来控制危险废物转移我国，必须结合我国国情建立自己的监控体系。目前，我国对固体废物越境转移的控制不仅仅是危险废物，还扩展到一般固体废物，我认为我国固体废物进口实行的是“有限许可、普遍禁止”的策略。

记者：1995年我国实施《固体法》，1996年颁布《废物进口环境管理暂行规定》，2011年又新颁布了《固体废物进口管理办法》，可以说目前我国对固体废物进口管理非常严格，您能介绍一下我国废物进口的管理情况吗？

周炳炎：我国进口固体废物管理实行的是多部门综合管理模式，从国家管理层面，主要涉及五个部委，包括环境保护部、国家发改委、商务部、海关总署、国家质检总局。国家管理部门既有分工又有合作，环境保护部对全国固体废物进口环境管理工作实施统一监督管理，负责评估进口废料的环境风险，制定进口管理法规、政策和标准，制定进口废物分类管理名录，负责进口废物的审批，对利用单位进行监督管理等；国家发改委从国家经济宏观运行和对资源调配规划的角度，负责对进口废料种类提出意见，制定产品和工艺的鼓励和淘汰政策和目录，并实施管理等；商务部依据对外贸易法发布允许进口、禁止进口货物目录和进出口货物贸易政策等；国家质检总局负责进口废料的检验检疫和境外供货者、国内收货人的资质登记管理等；海关总署负责进口废料的通关、征税、统计，并查处违法进口废物等。

确如你所说，目前我国对固体废物进口管理非常严格，我认为体现在以下方面：一是严格控制允许进口废物种类，只有列入允许进口废物目录中的废物种类才可进口，其他都不能进；二是建立了审查审批制度，废物资源进口必须要获得环境保护部颁发的进口许可证，企业拿证不容易；三是监管部门多、监管环节多、管理要求多；四是惩处严厉，不少被查处的企业损失大。严格是肯定的，这是我国现阶段国情的必然要求。企业应适应政策和法规，我到过许多企业进行调研，正正规规从事进口废物利用的企业基本都能适应这种严格管理。

记者：今年新颁布的《固体废物进口管理办法》有提出什么新的要求吗？

周炳炎：这个办法出台非常不容易，经过了好多年的讨论和修改，条款要求非常多，主要是将以往各部门的管理经验、管理规定予以明确。我印象最深的是有七个禁止：禁止固体废物进境倾倒、堆放、处置，禁止进口危险废物，禁止过境我国转移危险废物，禁止以热能回收为目的进口废物，禁止进口不能利用或者不能以无害化方式利用的废物，禁止进口国内产生量或堆存量大且尚未得到充分利用的废物，禁止进口尚无环境保护控制标准或者相关技术规范等强制性要求的固体废物等，比《固体废物污染环境防治法》的禁止条款更加细化和明确。还有印象较深的是，对进口固体废物鉴别有了明确的规定，在该管理办法颁布之前，口岸对怀疑为固体废物的进口货物需送到国家规定的三家鉴别机构进行属性鉴别，造成很多不利于口岸货物快速通关管理的障碍。新的管理办法颁布后口岸对怀疑为固体废物的进口货物可直接进行属性鉴别，只有在无法得出结论或存在异议时才会送到授权的专门鉴别技术机构进行鉴别。

记者：您刚才提到了进口废物分类管理目录，具体指的是什么？现行目录有什么局限性？今后目录调整如何进行？

周炳炎：进口废物目录是我国进口废物管理的核心，进口管理都是围绕着目录中废物种类来进行，共有三个进口废物目录，分别是《自动许可进口类可用作原料的固体废物目录》、《限制进口类可用作原料的固体废物目录》、《禁止进口固体废物目录》，只有列在自动类和限制类两个目录中的废物才能进口，但也不是可以随便进口的，进口废物利用企业还需要拿到环保部的进口许可证，而拿到许可证又必须要满足各种各样的条件，符合各项要求，都建立了一套明明白白的管理规定，按照规定做才行，但企业普遍认为目前拿证的程序非常繁琐，要耗费大量的精力。列入禁止进口目录中的废物以及没有拿证进口废物肯定是不能进口的。

我国于2005年、2008年、2009年相继进行了目录的较大调整，基本上形成了三个目录进行动态调整的态势，这两年我也向管理部门提出了许多建议，但还没有形成最终政策。总体来说，进口废物目录调整仍缺乏一套完整的保障机制，被动性和行政性较强，主动性和科学性不足。结合我接触大量鉴定案例情况，我认为目录应更加细化和完整，还有许多资源性废物可以进口，而这些废物资源有别于目前允许进口的大宗资源性废物，产生量上并不是大宗的，只要合理控制其流向完全可列入允许进口目录，其意义不仅在于满足国内企业资源需求，而且有利于具体监管，比口岸实际监管中查处某一具体违法进口废物案件重要得多。对大量属于小量资源性废物，国家可探索建立其他适当灵活一点的进口管理方式。

记者：那您刚才提到的固体废物鉴别，能为我们简要的介绍一下吗？您觉得固体废物鉴别的难点在哪里呢？

周炳炎：原环保总局、海关总署、质检总局《关于发布固体废物属性鉴别机构名单及鉴别程序的通知》（环发[2008]18号）授权指定了三家鉴别机构，分别是中国环境科学研究院固体所、深圳质检、海关实验室。我们做这项工作有10年的时间了，压力非常大。

固体废物属性鉴别对于目前口岸监管中遇到的进口非目录中的废物管理起到了至关重要的作用，明辨了货物的废物属性的是与非。固体废物属性鉴别本身不是废物管理的目的，可以通过鉴别案例发现哪些货物不是固体废物，哪些废物是好的资源，哪些废物不利于我国环境保护和损害人体健康，为动态调整进口废物目录提供支持依据。

从开始做鉴别工作到现在我们一共完成了几百个样品的鉴别，在这期间我们遇到了来自各行各业的复杂样品，专业跨度非常大，有很大难度，但通过各种手段我们解决了这些困难并完成工作。像前面我提到的目录动态调整建议都是以固体废物鉴别为基础，结合物质的资源性以及环境风险提出。说到难点，根据这几年的工作我也总结出了不少方面，最困难的是过程副产物以及二次废物资源经过加工处理后产物的鉴别，准备以文章的形式发表出来，供大家参考。

记者：非常期待！之前您在介绍《管理办法》时提到我国禁止进口危险废物，那目前我国危险废物的管理又是一个什么情况呢，请您简单介绍一下？

周炳炎：我国固体废物管理起步比废水和废气的环境管理要晚一些，从1995年固体法就将危险废物作为固体废物管理的重点，在2005年的固体法中仍然将危险废物的污染防治放在突出地位，提出了多项管理制度：管理计划与申报登记制度，限期治理制度，名录制度，统一鉴别标准、鉴别方法和识别标志制度，代处置制度，排污收费制度，经营许可证制度，转移联单制度，应急制度，污染报告制度，禁止进口和过境转移制度，处置费用预提留制度等，环境保护部这些年全面推进这些制度的落实，我国危险废物管理真正进入到了从产生源头到最终处置的全过程控制时代。我国每年统计产生的危险废物大约在1 300多万吨，但真实产生量应该比这大许多，监管压力非常大，无害化处置以及危险废物鉴别也有不少压力，基于此，在今年颁布的《固体废物进口管理办法》中明确禁止进口危险废物。我个人认为，总体上严格控制危险废物进口是对的，但不加区别对待的“一刀切”的方式存在一定的不合理，可能会导致有些以伴生存在的有色金属废物资源无法进口的情况。