政府控制产权激励与政府干预:文献综述

丁友刚

【摘要】 文章围绕国有企业的产生、发展和问题，对政府控制产权激励不足和政府过度干预两个问题的思想演进及民营化和部分民营化的政策演进进行了回顾。在此基础上，讨论了现有研究的总体现状、存在问题，以及未来的研究方向。

【关键词】 政府控制； 管理激励； 政府干预； 民营化

政府控制下的企业经营效率问题是近年来的研究热点。尽管这个问题在我国这是一个现实问题，但是在国际上却是一个由来已久的历史问题，而且无论是在国际还是在国内，这个方面的研究已经形成了清晰的研究思路和扎实的研究基础。本文试图通过对政府控制与企业经营效率问题研究的文献、思想和方法进行一个简要的综述，以明确未来的研究方向。

一、政府控制问题的早期研究

政府控制的企业通常被称为国有企业或公有制企业。尽管自Smith（1776）以来，公有制就被认为是缺乏效率的①。但是，在很长一段时间里，人们并不十分清楚公有制为什么生产效率低下，或者说私有制究竟通过什么机制获得比较高的生产效率（Sheshinski，Lopez-Calva，1998）。

1930-1950年代，伴随着自由竞争资本主义带来的市场失败，以及大萧条时期出现的市场监管失败，国有企业作为一种市场失败和市场监管失败的拯救措施，在发达国家兴起，并且得到了很多经济学家们的支持。这些支持者不仅包括一些后来的诺贝尔经济学奖获得者，如Arthur Lewis，James Meade，Maurice Allais，甚至还包括一些一贯主张市场经济自由放任的经济学家，如Henry Simons，Pigou，Schumpeter，Robbins等（Shleifer，1998）。二次世界大战之后，国有企业更是作为计划经济的战略工具（Shleifer，1998，林毅夫、蔡昉、李周，1997等）在社会主义国家普遍推广。

尽管资本主义国家和社会主义国家设立国有企业的目的有所不同，但是都隐含了一个基本的政府行为假设，即“仁慈政府（Benevolent Government）”假设（Shirley，Walsh，2001）。仁慈政府假设认为，政府的目标就是社会福利最大化。由政府投资并控制的国有企业自然也是以社会福利最大化为目标的。国有企业会通过价格和产量的调整解决私人企业在逐利过程中可能造成的垄断（Vickers，Yarrow，1989）和外部性（Shirley，Walsh，2001）问题，从而实现最优的资源配置效率和最大化的社会剩余，包括生产者剩余和消费者剩余之和（Vickers，Yarrow，1988）。

然而，基于“仁慈政府假设”的国有企业理论自产生以来就一直受到抨击。这些反对者包括Hayek和Friedman等（Shleifer，1998）。但是，在1960—1970年之前，这种反对的声音一直没有占据上风。在经济现实中，国有企业不仅配置效率低下（Kornai，1979），而且生产效率低下（Alchain，1965）的问题越来越成为一个普遍的共识，加之产权理论和契约理论的兴起，经济学家们对国有企业低效率问题进行了多方面的反思。归纳起来，经济学家们认为，导致国有企业效率低下的两个基本问题是：第一，产权激励不足；第二，政府过度干预。

（一）产权激励不足

率先从产权激励的角度对国有企业效率低下进行理论解释的是Alchain（1965）。他认为，现代公司所有权和控制权的分离会带来专业化分工（风险分担和控制）的比较优势，也会产生所有者和经营者目标分歧的问题。但是，在私有制下：1.如果经营者的管理水平较低，所有者可以通过较低的价格出售股份向外部揭示企业经营者水平低下的信息；2.通过股份的买卖，两权分离的专业化优势可以充分发挥；3.通过股份的买卖，所有者的个人财富可以更加有效地集中，促进所有者的利益与努力更加一致。相反，在公有制下，所有者在公有财产中的股份既不是他们花费一定的代价购买来的，也不是他们能够自由转让和出售的。在这种情况下，由于缺乏权益市场信息，所有者无法有效地行使监督；由于股权分散，所有者也没有激励行使监督。在缺乏有效的所有者监督的情况下，掌握公有财产控制权的经营者（包括政府官员和企业经理）所作出任何决策的成本很少由他们自己承担，同样，他们付出努力所节约的成本也并不由他们分享。由此导致公有制企业管理激励不足，生产效率必然低于私有制企业。

Hart，Shleifer和Vishny（1997）进一步运用产权理论和不完全合同理论对国有企业激励不足的问题进行了解释。他们认为，公有制和私有制最基本的区别在于控制权中剩余控制权的分配。由于合同是不完全的，政府官员实际掌握了国有企业的剩余控制权，但是不能或较少分享剩余控制权所带来的创新活动收益。因此，他们没有激励从事提高质量和降低成本的创新活动，从而导致国有企业效率低下。随着企业对创新活动的要求越来越高，国有企业低效率的问题就会越来越突出。在历史上产生和存在的国有企业，随着企业竞争和创新要求的不断发展，可能会由于激励不足变得越来越不适应（Shleifer，1998）。

国有企业效率是否必然低于私人企业？Alchain的观点激起了人们对这个问题进行实证研究的热情。1970—1980年学者们开始对同行业的国有企业和私人企业的效率和业绩进行大量的横截面比较研究。绝大多数研究结果表明，私人企业的企业效率或绩效优于国有企业。因此，总体上国有企业的效率普遍低于私人企业的观点得到了实证研究的支持（Shirley，Walsh，2001）。

（二）政府过度干预

Alchain和Hart等人都是从公有产权高度分散性和不可转让性两个基本特点出发对国有企业低效率的原因进行了解释，没有考虑政府行为特点对国有企业效率的影响。Kornai（1979）在对社会主义国家资源短缺的原因进行解释的时候，对国有企业中的政府行为进行了考察。他认为，在社会主义国家，当国有企业出现财务困境时，父爱主义的（Paternalistic）政府通过补贴、价格、信用等各种形式挽救国有企业。这种父爱主义行为的结果是国有企业预算软约束。预算软约束会导致整个国有企业体系普遍存在着对资源贪得无厌（Insatiable）的需求，最终导致社会主义国家的资源短缺。同时，由于事前预算软约束的存在，国有企业经理在决策过程中的约束条件发生了“软化”，进而导致国有企业经理激励行为的扭曲，生产效率低下。预算软约束理论表明，正是由于政府“仁慈”的干预，国有企业不仅资源配置效率低下，而且生产效率也低下。Kornai的预算软约束理论得到了很多实证证据的支持（如Shirley and Nellis，1991）。

预算软约束理论是从仁慈政府假设出发，然而，从现实的角度来看，政府远远不是“仁慈”的。Sappington和Stiglitz（1987）认为政府并非是以社会福利最大化为唯一目标。他们认为，国有企业和私人企业在日常经营方面没什么区别，它们之间的差异体现在两个方面：第一，政府对国有企业拥有直接的剩余干预权。剩余干预权的存在会使政府对国有企业的干预成本低于私人企业。第二，政府并非是“仁慈”的。他们认为政府的目标至少包括：经济效率；公平；寻租。换句话说，政府除了具有私人所有者的经济效率目标之外，还有着政治市场上所要求的公平目标，以及自身利益最大化的寻租目标。政治和经济上的自利目标以及干预过程中低成本必然会激励政府滥用其拥有的剩余干预权对国有企业进行过度干预，进而导致国有企业效率低下。

Shapiro和Willig（1990）认为，公有制企业实际上是由政府官员们在经营的。这些政府官员的目标函数是社会福利及其自身利益的加权平均。Shleifer和Vishny（1993）进一步讨论了政府官员的腐败动机问题。他们认为，不论是在发展中国家，还是发达国家，政治市场的竞争都是不充分的。政治市场竞争不充分必然会导致政府官员的腐败问题，即政府官员利用其拥有的自由裁量权来索取贿赂的行为问题。此外，政府官员还面临着政治市场上的压力，比如要给予政治支持者们更多的就业机会和更高的工资。基于这种政治利益上的考虑，政府会要求国有企业雇佣超额雇员和支付较高的工资。这些干预行为直接会影响到国有企业的生产效率。此外，受到上述政治干预影响的国有企业反过来会向政府要求补贴。政府的补贴必然会导致预算的软约束（Shleifer，Vishny，1994）。预算软约束扭曲了管理激励，进一步导致国有企业效率低下（Kornai，1979）。

因此，受到政府官员的经济利益动机（Shleifer，Vishny，1993）和政治利益动机（Shleifer，Vishny，1994）的影响，对国有企业拥有剩余干预权的政府官员（Sappington，Stiglitz，1987）必然有激励对国有企业进行过度干预（Sappington，Stiglitz，1987；Shleifer，1998）。政府过度干预不仅直接影响了国有企业的效率，而且还会扭曲管理激励，包括对资源过度需求和生产努力不足的激励，进而导致国有企业不仅资源配置效率低下，而且生产效率低下（Kornai，1979）。

二、政府控制与民营化

（一）完全民营化还是部分民营化

基于政府控制存在上述两个天然的缺陷，因此，国有企业的改革也都是从上述两个基本问题入手。但是，在如何解决上述两个问题的政策选择上出现了分歧。大多数国家选择了完全民营化政策，也有不少的国家选择部分民营化的政策。

所谓完全民营化是指政府将国有企业的所有权全部转让给私人所有者，相应地，国有企业的控制权也全部转让给私人所有者。主张完全民营化的理论认为，完全民营化不仅可以解决公有产权不能流通，进而产权激励不足的问题。同时，完全民营化后，政府不再拥有对企业的控制权，进而增加了政府对企业的干预成本，因而也可以有助于解决政府干预导致的激励扭曲问题（Vickers，Yarrow，1991）。

大量的文献研究表明，大部分国家的完全民营化改革取得了成功（Megginson和Netter，2000）。通过完全民营化，不仅增强了激励，提高了生产效率和公司业绩，而且也减少了政府干预，企业的超额雇员大大下降（LaPorta，Lopez-De-Silanes，1999；Frydman，1998；Megginson，Netter，2001）。这些经验证据表明，完全民营化确实可以改善公司的业绩，同时也可以在一定程度上缓解政府干预的问题。

尽管理论和经验表明，完全民营化总体上是成功的。但是，在前苏联和东欧国家，在实行完全民营化之后，政府继续对民营化之后的企业进行干预，最终导致预算软约束的问题在这些民营化之后的企业中仍然存在。因此，完全民营化也并非是一个完美的解决方案，在现实中，也有很多国家和地区选择了部分民营化的政策。Jones, Megginson，Nash和Netter（1999）在一项对59个国家股份发行民营化（SIP，share issue privatization）问题进行调查研究时发现，只有11.5%的国有企业向私人投资者出售了全部资本，只有不到30%的国有企业向私人投资者出售了其超过50%的资本。

所谓部分民营化是指政府将其对国有企业的部分所有权转让给私人所有者，政府继续保留对国有企业的部分股权和控制权。部分民营化通常采取SIP的方式，即通过向私人投资者发行权益证券，从而在国有企业股权结构中引入部分私人股权。

支持部分民营化的理论认为，完全民营化可以解决产权激励的问题，部分民营化同样也可以解决产权激励的问题。因为部分民营化之后，也会形成私人的股权转让市场。股东可以依据股权转让市场所提供的信息对国有企业经理进行监督，从而可以解决产权激励不足的问题。Perotti（1995）则从政府承诺的角度对部分民营化政策进行了解释。他的理论认为，完全民营化是否能够最终提高企业的经营效率，最终还取决于政府是否能够做到不再对民营化后的企业进行干预。如果完全民营化之后，政府继续对企业进行非经济性的干预，那么，这些私人企业的经营效率仍然不会得到根本性的提高。这样，对于那些私人投资者来说，由于担心政府在民营化之后继续采用非经济性的目标对企业进行干预，因此，在政府民营化的过程中就会出现民营化折价的问题。私人投资者对政府遵守不干预承诺的信心越低，民营化折价就越高。在这种情况下，有些政府就选择采取部分民营化的政策，通过持有民营化之后公司的股份，向私人投资者作出利益承诺。因此，部分民营化政策本身就意味着政府已经承诺将不再对企业进行干预。如果政府能够做到遵守承诺（Committed Credibly），在部分民营化之后不再对企业进行干预，那么作为一种承诺，政府继续持有或控制企业的股权，不仅有利于提高国有企业的经营效率，同时也有利于政府在民营化过程中获得的价值最大化。但是，如果政府不能够保证在部分民营化之后遵守不干预的承诺，那么部分民营化就缺乏经济理性的基础，其改革的理性目标也就难以实现。换句话说，部分民营化政策不仅不利于提高国有企业经济效率改革目标的实现，同时也不利于国有股权价值的最大化②。

因此，部分民营化政策的经济目标是否能够实现，最终取决于：其一，部分民营化政策之后，产权激励是否得到了改善；其二，部分民营化之后，政府是否能够遵守不干预的承诺。

（二）部分民营化与产权激励

在完全民营化政策下，国有企业的所有权和控制权都全部转移给了私人所有者，因此，对国有企业的业绩改善无法区分是产权激励改进导致的，还是政府干预减少导致的。但是在部分民营化的情况下，政府仍然保留着国有企业的控制权，在这种情况下，如果出现部分民营化前后公司业绩的改进，则可以归结为权益市场监督机制所带来的管理激励水平改善所导致的。因此，与完全民营化不同的是，部分民营化可以对产权激励和政府干预问题分开来进行检验。

Gupta（2005）对部分民营化之后的产权激励效应进行了检验。他以印度部分民营化公司为样本，比较了部分民营化前后公司的盈利能力、生产效率和投资水平。研究结果表明，部分民营化对公司的各项业绩指标有着积极的影响。因为在部分民营化前后，政府控制的性质没有变，在这种情况下，公司业绩水平所发生的积极变化就可以归集为权益市场出现所带来的产权激励作用所导致的。Sun和Tong（2003）对我国部分民营化前后的国有企业业绩进行了比较。他们获得了与Gupta（2005）同样的研究发现。上述这两个研究的结论都隐含着一个潜在的假设，即在部分民营化前后，政府干预的影响是不变的。这个潜在的假设会在一定程度上干扰产权激励作用的评价，从而产生一定的混合效应。Hung，Wong和Zhang（2008）的研究在一定程度上克服了这个问题。他们以我国在海外上市的部分民营化企业为例，比较了在成熟程度不同的权益市场上，产权激励作用的差异。研究结果表明，与在国内上市的国有企业相比，在海外上市的国有企业投资效率更高，市场回报更好。这从另外一个侧面说明不仅权益市场的存在有助于改善国有企业的产权激励作用，而且，权益市场的成熟程度不同对国有企业的产权激励改善程度也是不同的。

部分民营化是否成功，不仅取决于其是否能够解决产权激励的不足，还取决于其是否可以解决政府干预的问题。而且，从一般意义上来说，在导致国有企业低效率的两个根本问题中，政府干预比产权激励不足问题更加关键（Boycko，Shleifer，Vishny，1996）。因为政府干预不仅其本身会影响公司的效率，而且它还会导致预算软约束，进而影响管理激励和公司效率。近年来，围绕这个问题所展开的研究也非常丰富，而且越来越多。

三、部分民营化与政府干预

（一）基于公司业绩的政府干预研究

由于政府对企业的干预行为是比较难以直接观察的，因此，研究人员通常是通过比较政府控制与非政府控制之间的绩效差异来考察政府是否遵守了不干预的承诺。我国是一个典型的部分民营化国家，近些年，围绕我国上市公司政府干预问题的研究日益增多，但是截至目前的研究结论非常不一致。比如，Xu和Wang（1999）研究表明，上市公司的业绩与国家股持股比例显著负相关。Wei，Xie和Zhang（2000）发现国有股持股比例与公司价值（托宾Q）呈正U型关系。Sun，Tong和Tong（2002）发现国有股持股比例与公司业绩呈倒U型关系。Sun和Tong（2003）研究发现国家股与公司的业绩负相关，法人股与公司的业绩正相关，而外资股与公司业绩之间并没有表现出一致的正相关的关系。Chen，Firth和Xu（2007）的研究发现，私人控制比政府控制业绩好。Tian和Estrin（2008）却得到国有股持股比例与公司价值呈正U型的关系。Chen，Firth和Xu（2009）又将控股股东类型分为4种，最后发现，国资委直接控股和私人控股的业绩最差，而国有企业控股的公司业绩较好。类似这方面的研究还有很多中文文献，比如陈小悦，徐晓东（2001），李涛（2005），徐莉萍、辛宇和陈工孟（2006）等等。研究结论的不一致性，给政府干预问题的解释带来了困惑。政府究竟是有没有干预？如果有干预的话，那么，政府究竟是如何干预的？政府是攫取之手？帮助之手？还是兼而有之（Tian，Estrin，2008）？等等。从现有的这些业绩比较研究中，比较难以获得一致的解释。实际上，在非成熟的市场环境下，公司业绩或价值的影响因素可能是错综复杂，难以控制的。上述研究结论的高度不一致性，一方面可能说明政府对国有企业干预行为的影响结果是比较复杂的；另一方面也可能意味着这些研究在比较的过程中本身可能就忽略了一些控制因素。因而，这类研究无论从方法上还是研究发现上，都不能直接有效地回答：在部分民营化的情况下，政府是否遵守了不干预承诺的问题。

（二）基于公司管理决策的政府干预研究

鉴于上述业绩或价值比较研究的局限性，研究人员将注意力转向政府控制与公司管理决策行为的研究方面，包括公司治理决策和公司其他管理决策。由于公司的内部管理决策是受到公司治理决策影响的，因此，公司治理决策方面的研究是主要的。

在公司治理决策研究方面，由于我国公司外部的控制权市场尚不健全，研究人员主要集中研究政府控制对高管人员薪酬和更换决策的影响这两个方面。因为对于以市场为导向的企业来说，高管人员的薪酬或更换与公司业绩之间的敏感系数反映了公司治理的质量。因此，通过对政府控制与私人控制公司的上述两个敏感系数之间的差异，就可以反映出政府控制对公司治理决策的影响。Kato和Long（2005，2006）分别研究了我国上市公司高管薪酬和高管更换对公司业绩的敏感性。他们发现在政府控制的公司，其薪酬和更换与公司业绩的敏感性显著低于非政府控制的公司。他们将此归结为决定政府控制公司高管薪酬和任命的政府部门并不是以利润最大化或公司价值最大化为目标的，因此，受到政府部门非利润目标的影响，高管的业绩激励水平也比较低。类似的研究发现还有Chang（2004），Firth，Fung和Rui（2006a，2006b），Wang（2009）等等。

Shleifer和Vishny（1994）认为，在政府控制的情况下，政府干预的主要表现就是要求企业雇佣超额雇员。Liao等人（2009）据此首先比较了政府控制与非政府控制下企业的超额雇员水平，他们发现，在政府控制的公司中，其超额雇员显著高于非政府控制类公司。同时他们也考察了超额雇员的存在对高管更换与公司业绩的敏感性。最后，他们发现在部分民营化的企业中超额雇员与CEO更换的业绩敏感系数负相关。这说明，政府干预的存在会影响董事会对高管人员的有效监督。与Kato和Long（2006）等人的研究相比，他们的研究方法和研究发现总体一致，所不同的是，他们在研究过程中引入了超额雇员这一中间变量。

相对于政府控制与业绩关系的研究而言，将政府控制与公司治理决策行为相联系来考察政府干预的问题，在方法上更加直接。但是，现有的研究都是将政府控制与非政府控制下的公司高管更换或薪酬与公司业绩的敏感性进行比较研究。这种研究方法隐含的一个前提是，两类公司的高管更换或薪酬决策环境和影响因素是相同的。但是实际上，在政府控制的情况下，高管更换所面临的决策环境是一个内部劳动力市场，而非政府控制下的公司高管决策所面临的决策环境则是一个外部劳动力市场。在内部劳动力市场上，高管更换更加频繁（Alchain，1969）。这不仅因为在内部劳动力市场上高管更换成本和决策者所拥有的信息不同，导致在内部劳动力市场上，高管因业绩不好更容易被更换（McNeil，Niehaus，Powers，2004）；而且在内部劳动力市场上，当高管业绩好的时候还可能面临升迁更换（Cichello，Fee，Sonti，2009）。因此，现有的研究就存在两个问题：第一，在将政府控制下的高管变更样本与非政府控制下的高管变更样本进行比较的时候，如果不能很好地区分升迁变更与强制性变更，而是将两种类型的变更混合在一起，则必然会导致更换与业绩之间的敏感性系数受到两种更换决策的混合影响，从而影响结论的准确性和可靠性。第二，因为在政府控制的情况下，高管更换决策既包括升迁变更，也包括强制变更，这两种变更可能都会受到政府干预的影响。而且由于资本市场对不利业绩监督作用的存在，高管升迁变更受到政府的干预程度可能会超过强制性变更。如果忽略了对升迁变更决策的考察，可能会导致对政府控制体系下的激励扭曲情况缺乏一个完整地了解。比如，如何理解在现实中，国有企业中普遍存在的“不求有功，但求无过”的思想行为。如果仅仅考察高管强制性更换与“过”（不好的业绩）的敏感性，而忽略了升迁更换与“功”（好的业绩）的敏感性，可能就不能够很好地回答这个问题。

在政府控制情况下的高管薪酬决策也有着很多不同的特点。比如，在政府控制的情况下，高管的薪酬结构中可能很大一部分是在职消费（陈冬华，2005），而且在国有企业的内部劳动力市场上，薪酬和更换之间可能还存在一定的替代关系。比如，一些国有企业高管可能出于经济利益的考虑，会更多地选择在企业中工作，而不是升迁到政府部门工作。此外，国有企业高管的政治关系可能会对高管的薪酬决策和更换决策产生一定的影响，比如，具有某种政治关系的国有企业高管可能更容易获得升迁，而不太容易发生降职等等。这些具有中国特色的问题都是未来需要研究的。

随着国有企业股权分置改革的完成，控制权市场逐步成熟，政府控制对控制权市场的干预也将会成为一个反映政府对公司治理进行干预的新问题。这同样需要给予关注和研究。

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