阻抗与前行:新型农村社会养老保险制度实施中的逆向研究

2011-10-30陈爱如顾梦洁

长春工业大学学报(社会科学版) 2011年2期

关键词：老农个人账户新农

陈爱如顾梦洁

(安徽师范大学历史与社会学院,安徽芜湖 241002)

阻抗与前行:新型农村社会养老保险制度实施中的逆向研究

陈爱如顾梦洁

(安徽师范大学历史与社会学院,安徽芜湖 241002)

新农保的实施是我国农村社会保障政策中极其重要的一环,是保证广大村民“老有所养”的一项重大惠农政策。相比“老农保”存在的较多缺陷,新农保从制度上进行了创造性的设计与完善。但从新农保的预期目标达成“普惠性、差异性、可持续性”的角度出发,新农保在实施中存在着诸多制约因素,约束了新农保的持续健康运行。

农村;新型社会养老保险;目标;逆向

《2009年民政事业发展统计报告》显示,截至2009年底,全国60岁及以上老年人口16714万人,占全国总人口的12.5%,其中农村老年人占老龄总人口的67.4%,农村人口老龄化问题日益严峻。[1](P19)加上城镇化过程中传统农村的土地养老和家庭养老方式被渐渐削弱,农村老年人养老问题迫在眉睫。相比城市建立起的相对完善的养老保障模式,在农村建立养老保障体系可谓一波三折。始于1986年开始的以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险(以下称“老农保”)在建立过程中遇到大量障碍因素后已趋于停滞,而2009年开始的新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)在老农保的基础上进行了创造性的制度设计和改革,经过一年多的试点已经取得了明显的成效,但仍旧存在较多需要完善和改进之处。

一、问题的提出

(一)老农保“流产”的症结

新中国成立之后,党与国家为保障广大农村居民的正常生活,维护农村生产秩序的顺畅进行,主要实施了农村社会救助和合作医疗制度,养老保障制度方面还是空白。直到1986年之后为适应农村发展,加快缩小与城市的差距,开始在部分地区进行了农村养老保障的试点,但实施过程中却暴露出大量缺陷。

1.在筹资方式上,采取的是以个人缴费为主,集体补助为辅,国家政策扶持三方相结合的方式。受当时生产力发展状况限制,集体补助和国家扶持基本无法落实到位,因此仅仅依靠个人缴费养活自己对于农村居民来说是一份沉重的负担。并且,完全由农民自我缴费也不符合社会保险的共济性的特征。

2.在保障水平上,1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》规定,参保人满60周岁后根据其个人账户基金积累本息和平均余命确立养老金发放标准。而农村居民可支配收入低,所缴保费标准也非常低,等农民年老时得到的保险金也相应地无法满足老年时的基本生活需要。在统筹层次上,老农保统筹到县级,统筹层次低,同时投资渠道也非常狭窄,基金的保值增值困难。

3.在基金管理上,大多数地方的养老保险基金是由当地的民政部门独立管理,征缴、管理和使用三权集于一身,缺乏有效的监督和控制。并且从本来不多的基金里还要提取3%的经费以作管理,管理成本太高。

因此老农保在历经十几年的探索之后,于1999年国务院以“中国农村尚不具备普遍实现社会保险的条件”为由停止推行了该制度。[2](P95)

(二)新农保的理念架构

从2004年开始,很多地方农村开始积极探索新型农村养老保险的制度设计,在总结地方经验的基础上,国务院于2009年9月1日颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(简称《意见》),并要求各地加紧实施。①2010年10月中共中央第十七届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,该《建议》中明确提出要实现新型农村社会养老保险制度的全覆盖。

新农保的创新主要体现在:一方面,由政府负担基本养老金部分保障农村居民老年后基本生活,同时使其分享现代社会发展成果,既体现了政府责任所在又使社会保障的共济性和普惠性得到体现。另一方面,由自我负担的个人账户部分实现了个人所得与缴费相挂钩,权属清晰,个人的权利与义务得到了明确体现。

但随着新农保实施不断深入,愈来愈多的约束性因素接踵而至。新农保虽然是在老农保基础上的改革与创新,但仍然存在着不合理的成分,需要不断完善。

二、新农保的预期目标的界定

相比1992年民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》,新农保的显著进步集中体现在其目标“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”方面。[3](P5)

1.国家财政全额支付最低标准基础养老金,有利于实现新农保“保基本”的目标。具体而言,中央财政对中西部的基本养老金给予全额补助,对东部发达地区补助50%,无论东部还是西部地区,同一地区的农民领取的基础养老金标准是统一的。体现国家与政府责任的同时,也体现出了新农保的公平性和普惠性。

2.地方财政对农民缴费实施补贴,有利于实现新农保“广覆盖”的目标。新农保的目标支撑是应保尽保,能保则保。由于农村的生产力较为落后,在集体补助上存在较大困难,地方政府对于农村居民提供的缴费补贴,以及对选择较高缴费档次居民给予的鼓励都在一定程度上调动着农村居民的投保积极性。同时,地方政府提供的补贴计入农民的个人账户,这些都体现了新农保的广泛性和普惠性。

3.个人账户养老金要求依据个人缴费多少和年限长短确定养老金的给付,有利于实现新农保“有弹性”的目标。新农保的实施要求个人所得与缴费相挂钩,权利与义务相联系,制度标准与地区发展相对应,体现出新农保实施有弹性的目标。

4.通过基础养老金和个人账户相结合的模式,有利于实现新农保“可持续”的目标。基础养老金和个人账户相结合的模式,有利于解决农民养老保险关系转移的难题。[4](P14)同时,为了保障基金随社会经济的发展而保值增值,适合的投资渠道与投资方式极为重要,要实现基金的随社会发展而可持续增长是政策设计中不可或缺的重点。

综上,新农保有其明晰的预期目标,保基本与广覆盖结合在一起可概括为普惠性;有弹性可被描述为差异性,包括农民自身缴费的差异性和对不同地区间补助标准的差异性;统账结合模式则对应着可持续性。因此,从新农保的预期目标普惠性、差异性、可持续性达成入手研究其制约性因素,对于该制度的良性发展提出具体针对性的指导建议。

三、目标达成视角的逆向分析

(一)普惠性目标达成的约束因素

1.基础养老金的收入替代率不高,农民养老金替代率偏低。普惠性的重点在于保基本和广覆盖。新型农村养老保障中最富创新意义的一点在于基础养老金的55元由国家财政全部承担。其在整个养老保障中的比重不算小,也是作为新农保吸引农民参保的重要因素。但即使如此仍然存在替代率过低的问题,2009年我国农村居民家庭人均纯收入突破了5000元,而新农保每年仅有660元的基础养老金,占到人均收入13.2%,个人账户部分按中间档每年缴300元,缴40年来算,占到人均收入20.7%,不仅单纯在数字上属于过低的替代率,与我国城镇职工养老金的替代率相比也低出很多(见表1)。因此无法保障农村居民老年的基本生活,进而也无法实现城乡的一体化进程。

表1 确定结果与养老金替代率的现实水平比较

2.新农保自愿参保原则和社会保险的强制性之间的矛盾。社会保险的最基本特点之一在于强制性,然而对于农村而言还尚不具备强制农民参保的条件,因此制度设计中才会强调农民自愿参保的原则。从自愿参保原则着眼,农村居民受老农保制度的影响、自身经济条件存在制约、短视现象还很普遍等原因造成参保人数少,据华中师范大学2010年的调研发现,新农保的参保率仅为57.59%,①2010年春节前后,华中师范大学中国农村问题研究中心受全国社科规划办委托,对全国20个省68个试点县(市)68个村庄的1942个农户进行新农保政策试点情况的调研。覆盖范围小,缴费标准低。新农保的普惠性目标得不到良好的实现。

3.基础养老金制度性缺陷。根据指导意见规定,新农保制度实施时,已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的,不用缴费,可以按月领取基础养老金,但其符合参保条件的子女应当参保缴费。即年满60周岁的老人基础养老金的发放是与其子女个人参保缴费捆绑进行的。这与新农保设计中的自愿原则又是互为矛盾的。制度实施时年满60岁的居民为了享受基本养老金必须要自己的子女参保,若遇上子女赡养责任心差,短视严重或子女经济水平不允许的情况制度则无以为继。

(二)差异性目标达成的约束因素

1.统筹层次过低,基金的保值增值存在困难。对于我国的新农保实践是以县级为统筹层次的,因此基金的筹集与调配,运营和管理也被相应地限制在了县一级。虽然新农保的制度设计也规定了有条件的地区可以直接实现省级管理,但就我国目前农村的现状来看,有条件实现省级统筹的实为凤毛麟角,或者直接就是没有。过低的统筹层次也直接影响着基金的投资与保值增值。所以目前的统筹层次对于基金的地区间调配共济和基金的投资安全都是不利的,也造成各地间制度的分散,制约着地区间合理差异性的形成。

2.各地区财政补贴能力存在差异性,中西部地区发展潜力欠缺。根据指导意见,政府对中西部这类经济欠发达地区中央会全额补助每人每月55元的基础养老金,对东部发达地区则补助一半。表面来看考虑到地区间差异性,是非常合理的安排。但根据精算与预算,在农保制度覆盖10%人口时,当地方财政补贴支出占地方财政收入最高比例为0.27%,各地财政压力较小。但当制度覆盖到50%人口时,中西部地方财政补贴负担开始出现压力,如西藏为1.35%。如果覆盖面继续扩大,则经济欠发达地区的财力后劲明显不足。[5](P94)因此从长远角度出发,对于中西部地区在政策设计上仍存在较大难题。对于地区间差异性的目标也需要继续斟酌。

3.在实施中存在“逆向”调节农村居民收入差距问题。指导意见规定,地方政府应对参保人缴费给予补贴,补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的,可给予适当鼓励。而政策中对于中西部地区给予全额补助,对于东部地区补助50%,同时对贫困的县给予更多的补助的安排也是为了缩小区域差异和城乡差异。但在实践过程中往往是较为富裕的农民才会选择较高的缴费标准,也相应会得到适当鼓励,养老金也得到的更多。

(三)可持续性目标达成的约束因素

1.部分农村居民存在“短视”现象。我国农村存在着根深蒂固的小农思想,农民更愿意关注眼前的生活而没有长远的预算与安排。同时在我国农村也尚不具备强制开展社会保险的条件,只能运用自愿的原则,不强行要求农民参保,从而使得参保人数有限,新农保难以可持续开展。对于农民的短视行为,要从心理上改变其价值观还存在较大困难,因此也牵制了新农保的可持续进行。

2.集体补助缺位。来自政府与集体的补助能极大地提高农民的缴费能力和缴费意愿,较快地提高农村养老保险的覆盖面和投保率。[6](P92)制度设计的初衷是提高农民的积极性,然而,农村的集体组织一般都为20世纪80年代生产队、生产大队的遗留产物,随着集体经济的式微,仍然能发挥作用的集体组织寥寥无几,甚至已经趋向消亡,所以想要依靠集体补助基本是不可能。

3.地方政府责任不清,影响新农保的可持续发展。归根究底新农保制度的可持续运行依靠的是稳定的基金,政府的责任则在于使基金保值增值的前提下提供稳定与到位的补助。正如上一点所提出的集体补助能力的微乎其微,补助之担必然而然落在政府头上,落实到各个地方则着眼于地方政府的执行能力。

4.政府财政可持续性存在潜在压力。相对于老农保个人为自己负责的状况而言,新农保强调中央政府对基本养老金的承担责任以及中央和地方政府的补助功能。新农保要求地方政府为每位参保农民补贴30元钱的安排对于东部地区或许还能够接受,但是对于经济欠发达的中西部地区政府来说可谓一笔沉重负担。

5.基金运营和管理模式仍存在问题。目前我国投资渠道狭窄,缺乏风险较小、回报较高的投资渠道,基金的保值增值存在问题。大致上仅有存入银行和购买国债两条投资渠道比较稳定,缺乏高回报率的渠道安排,对基金的保值增值和可持续发展较为不利。

四、综合性视角的逆向分析

(一)宏观视角分析

在宏观角度上,新农保实施过程中的制约因素必然与制度本身的设计与安排,以及国家与政府的执行有关。

1.在立法层次上,新农保制度的立法滞后。至今为止我国的社会保险法也才即将试行。推及新农保政策的实施,则存在基本养老金的落实缺乏有力的法律制度保障。各地政府政策实施步调不一,落实效率低下也在很大程度上呼唤着统一立法的约束。

2.在制度层次上,存在制度间衔接问题及实际账户和名义账户的争论。第一,各项制度之间存在着衔接问题。这表现为两个方面:一方面是不同地区之间不同制度安排的衔接问题;另一方面是新农保制度和其他制度之间的衔接问题,和城市养老保险制度的衔接、和失地农民补助制度的衔接、和农民工养老保险制度的衔接、和农村其他社会保障制度的衔接、和商业保险制度的衔接等等均需要制度给予考虑和设计。第二,是对于个人账户存在实际账户和名义账户的争论。尽管在现在的实际操作中个人账户采取着实际账户,但亦有很多学者提出了瑞典式的名义账户模式计划分析,瑞典利用名义账户即记账式个人账户这种模式,既避免了转为积累制时会发生的一系列难题,同时在养老金的给付方式上使用了缴费与给付一一对应的缴费确定型,不仅解决了激励机制的问题,而且也易解决覆盖面的问题。因此对于我国新农保制度中个人账户基金的管理运营也有一定启示。

3.在执行层次上,国家、集体与个人之间的责任分配以及中央与地方之间的权利与义务关系需要进一步明确。尽管指导意见规定新农保采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。但具体到国家、集体与个人的责任分配则显得模糊不清。同时中央与地方政府之间的矛盾也使得制度的连贯性、可持续性、体系性存在欠缺。

(二)微观视角分析

从微观的角度来分析,重点则放在广大农村居民自身,去考察他们的心理状态和实际生活状况。作为新农保制度的对象,制度实践的主体,农民自身对于制度的建立和发展起到的是不可小窥的作用。只有农民自愿接受并配合实施,才能使一项制度得到真正落实。所以农民自身的因素也是制约制度实施的重要方面。

1.农户个人的缴费困难。这普遍存在于众多经济欠发达地区的农村中,在农民每日连自己的基本生活都只能勉强保证的情况下很难能拿出多余的钱来参保,这在很大程度上制约了实施新农保的基础。贵阳市开阳县2009年被确定为新农保试点县之一,其政策实施时充分考虑60岁以上农村老人,如果60岁以上老人一次性补缴15年保费4428元,今后就可按月领取98.52元养老金,直到死亡,死亡后其个人账户的本息余额将退还给其法定继承人或指定受益人,国家还一次性发给500元的丧葬补助金。然而,对于一次性缴纳保费就可领取养老金的“好事”,开阳县农村老人并不“领情”,参保人数只有6000多人,参保率仅为14%。开阳县人事劳动和社会保障局局长熊成勇解释,这个数字,对于很多农村家庭来说是一笔“巨款”。[7]

2.老农保对农户心理造成的负面影响。老农保让农民自己掏钱养活自己,“最牛养老金”事件①2009年网络上的一篇帖子《这应该算是最牛的养老金了吧》,文中介绍了老农保在海南省文昌市东阁镇侠夫乡玉山村的实施情况,该村农民余亚英每个月能领到的养老金是3元。正是其现实反映。原有制度使得农民不敢相信新农保的效果,不愿再掏钱进行养老。同时更多的农民也在担心着国家的政策会像老农保变新农保一样发生变化。

3.个人账户中政府补贴资金具有非私有性影响农民参保的积极性。《意见》中规定“参保人死亡后个人账户中的资金余额除政府补贴外可以依法继承,但政府补贴余额要用于继续支付其他参保人的养老金”,该规定在一定程度上影响了农民参保的积极性,给农民的行动意向造成障碍。