破解城管执法的法律困境

李 克 谢文兰

破解城管执法的法律困境

李 克 谢文兰

北京城管成立14年以来，对城市管理综合行政执法制度的创立和完善进行了有益探索。但首都经济的快速发展和城市化进程的大步推进，突破了城管相对集中行政处罚权制度当初的设计思路，城管执法面临新的挑战。

目前，北京城管执法的主要困难是“借法执法”。造成城管执法困难的主要原因首先是执法主体法律地位不明确。目前，城市管理相对集中行政处罚权制度，在全国范围已从探索阶段进入全面实施阶段。但是，至今我国尚未出台一部全国性的城市管理综合行政执法的法规。城管部门的设立，只是依据国务院的有关文件，没有明确的法律地位。依据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）“不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门”的规定，目前,国务院没有设立与各地城管执法部门对口的领导机构。相对集中行政处罚权的行使在不同的地区或城市存在较大的差异，也暴露出不少问题。

其次是城管执法权限不明晰。北京市政府就城市管理领域的行政处罚职能授予城管执法队伍进行了三次调整。目前，本市城管执法队伍履行的行政处罚权，已经由改革之初的5个方面94项增加到13个方面311项。

当前城市管理综合执法机构的职能定位尚不清晰，相对集中行政处罚权的范围还不明确，城管“借法执法”现象普遍。由于城管执法的权限来源于行政命令，导致城管部门的行政处罚权设定过于随意。到底哪些行政执法权需要相对集中行使，缺乏科学的论证。城管与相关执法部门之间的协调与配合由于缺乏上位法律的规范，综合行政执法机制难以实现，一些相关部门将不愿管或不好管的事划转到了城管部门，加重了城管执法的困难。

第三，城管执法管理体制不顺。北京城管执法队伍由市、区、街道（乡镇）三级组成。市、区县城管执法机构的名称不统一，各区县城管分队的设置不统一。街道（乡镇）城管分队在16个区县中分为三种管理模式。体制上的不统一，导致城管执法在实践层面上存在两点困境：一是现行城管执法体制分为市、区县、街道(乡镇)三段,市城管执法局难以履行市级管理领导机关的组织协调职责；二是各级城管执法队伍的日常管理处于“各管一段”的状态，难以形成执法合力。遇到重大执法任务，就要靠市长—区长—街道主任这个行政系统来保证。导致城管长期以来，依靠联合执法（包括运动式执法）效果明显，而常态执法、单独执法效果不佳。

第四，末端执法处境不利。近年来，北京城市发展快速，人口急剧增长，部分地区城市基础设施不配套，便民利民措施不到位，给群众生产生活带来不便。屡禁不止的游商、黑车，因在一定程度上满足了市民的日常生活需求，难以根治。由于前端相关职能部门城市管理“疏导”得不够，仅靠末端城管单一行政处罚的“堵”，不能有效制止上述违法行为。同时，城管执法面对的多是从事小商贩经营的城市失业人员、农村转移劳动力等弱势群体，要求城管强行执法，就把城管置于民众的对立面了。

北京市政协调研组视察东城区“网格化”城市管理中心

北京城管执法大环境遇到的法律制度建设层面的问题，是伴随城市快速发展阶段必然出现的问题。要解决上述问题，首先应转变执政理念，加快城管法制建设。建议政府进一步转变执政理念，站在建设法治政府的高度，推动社会管理创新，培育和引导社会组织，发挥他们在城管执法过程中的积极作用，实现社会各界与城管执法的互动。加强对 “城管进社区”、“大城管”、“网格化管理和综合行政执法”等制度创新的法律研究，改变北京城管立法工作迟滞的现状。从维护首都社会稳定的高度关注城管执法工作，统筹全局，既要强调城管执法为民，同时又必须注重维护城管执法的法律权威，加快完善城管法制建设步伐。

第二，加强城管综合执法制度研究，尽快制定地方性法规。政府有关部门应及时对现有的相对集中行政处罚权的规范性文件进行清理，废止与上位法冲突或已经无法适应城市发展实际需要的规定，以保持城管法制的统一。各级城管执法部门在适用规范性文件的过程中，一旦发现有关规定已经落后于实践，应当及时向该规范性文件的制定主体反映，促使及时做出相应调整，逐步完善相对集中行政处罚权制度。

北京作为全国第一个启动相对集中行政处罚权试点的城市，在相对集中行政处罚权制度的实践中处于先行者的位置，但在立法进程上却滞后于其他省市。现行《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》的颁布与实施，无疑对北京市的城管执法工作具有重要的规范和指引作用，但其地方行政规章的法律层次相对较低。为巩固北京市行政执法体制改革的成果，完善相对集中行政处罚权法律体系，一方面，要呼吁国家尽快出台《城市管理法》，另一方面，建议北京市尽快制定城市管理相对集中行政处罚权地方性法规，对相对集中行政处罚权实施主体的法律地位以及在执法过程中各个机构的协调机制等内容加以明确规定，提升北京市城管执法的立法层次。

第三，加大专业培训，加强城管执法保障。一方面要做好专项规划，另一方面要按照规划增加专业人员在执法队伍中的比例，培育一支精通城管法律并且善于执行城管法律的高层次城管执法队伍，以城管执法公信力取信于民。同时，北京市城管局还应当将涉及相对集中行政处罚权的各类规范性文件进行汇编，按照文件的效力等级和所涉及的管理领域科学编排，供执法人员学习。

根据北京市目前人口、城区面积、行政区划、重点执法区域的变化，可考虑借鉴广州等大城市做法，将城管队伍编制提升至占全市常住人口之比的万分之八，缓解城管执法人员长期超负荷的工作状态。同时加强城管信息装备和后勤保障，确保全市各级城管部门的办公备勤用房基本达标，消除在违建房屋及危险房屋办公。

作者李克系北京市政协委员、北京政法职业学院教授

本文图片由北京市政协社会和法制委员会办公室提供

责任编辑 郭隆