环渤海区域土地政策宏观调控绩效评价研究

黄凌翔，刘 云

（天津城市建设学院 管理工程系，天津 300384）

2003年开始，中国宏观经济走出了自1997年亚洲金融危机以来经济增长率“七上八下”的低谷，进入新一轮增长周期的扩张阶段，全国GDP增长率保持在年均9%以上的水平.2004年1月13日，曾培炎副总理指出 “重点抓好规划的实施管理，加强资源供应的宏观调控”，第一次明确要求国土资源部要运用土地政策参与国民经济的宏观调控.2004年3月10日，胡锦涛总书记进一步明确指出，要“充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用”，正式确立了国土资源部作为宏观调控部门运用土地政策参与国民经济宏观调控的职能[1].

迄今为止，土地政策参与宏观调控在保障经济发展用地要求，遏制固定资产投资的过快增长，提高集约节约用地水平，引导投资结构改善等方面已取得了一定的成效，但同时也显露出来一些问题：固定资产投资虽然在一定程度上得到了控制，但是其增长率却依然很高，从2003年到2010年保持了平均每年25.8%的增长率；房地产供应结构失衡，部分地区在商品房空置率较高的同时，房价却飞速上涨等.

环渤海区域是我国重要的经济中心之一，其内部五省两市经济发展水平存在较大的差异性(见表 1），研究环渤海各省市土地政策宏观调控绩效具有较好的代表性，能很好地反映出土地政策在不同区域下的作用特点.

表1 环渤海各省2005—2009年人均GDP情况 元

由表 1可以看出北京、天津人均 GDP比较高，可以作为发展水平高的区域代表；山东、辽宁、内蒙次之，可以作为中等发展水平的区域代表；山西、河北人均GDP比较低，代表了发展水平较低区域.

1 我国土地政策参与宏观调控的目标及历程

1.1 土地政策参与宏观调控的目标

目前，我国已经初步建立了市场经济体制，宏观调控在其中起着重要作用.一般经济理论认为，经济持续稳定增长、充分就业、稳定物价和国际收支平衡是宏观调控的主要目标[2]，我国的宏观调控实践也是如此.

要实现宏观调控的最终目标，土地政策必须结合自身特点制定其调控目标，具体而言，应包括以下几个方面.

1.1.1 有效利用土地资源

土地是重要的生产资源，同时也影响着其他资源的利用效率，因此对土地资源的利用关系到国民经济的总量变化[3].土地政策的制定必须结合目前土地利用中的低效、浪费等现象，约束相关经济主体(包括土地使用者、土地市场交易者、集体土地所有者，以及政府特别是地方政府)的行为，采取有效措施，促进这些相关主体提高土地利用效率.

同时，由于土地是社会生产活动的载体，土地的有效利用还必须包括促进其承载的其他要素的有效利用，即促进要素所组成的产业结构的优化升级[4]，这也是土地政策作为宏观调控手段与传统的解决土地利用问题措施的重要区别.

1.1.2 维护土地利用社会公平

由于土地具有特殊的稀缺性(土地不仅稀缺，而且具有位置的固定性和质量的差异性），因此土地政策必须要注意利用土地带给不同主体的公平问题.具体而言，土地政策维护的土地利用社会公平主要包括人与人之间的公平和人与自然的公平，其中前者主要是指人们居住方面的生活公平问题，即要尊重每个人都享有居住的基本权利，例如社会针对中低收入者建立的廉租房体系中的土地问题就是土地政策要考虑的重要内容.后一个公平主要体现在制定土地政策时需充分考虑环境保护问题，避免市场利益驱动下带来的巨大环境破坏，使人与自然和谐共生.

1.1.3 保持土地市场价格稳定

土地政策实现保持社会物价稳定的重要渠道就是促进土地市场价格的稳定，这是因为土地价格与通货膨胀率之间存在较显著的相关性[5]，如图1所示.

图1 1998—2005年土地出让单价与通货膨胀率

1.2 土地政策宏观调控的主要历程

根据调控任务不同，我国土地政策宏观调控历程大致可分为如下三个阶段.

(1) 抑制过热投资阶段——2003年2月至2008年 8月.在这一阶段，我国城市化进程以及城市建设不断加速，城市人口数量急剧上升，城市住宅用地、商业用地、道路用地、绿化用地等方面的需求迅速膨胀，对土地供应形成了巨大的拉力.同时，不健全的土地供应机制以及巨大的土地升值空间，导致了土地的权利寻租以及灰色交易，土地投资呈现盲目性和投机性.

对此，国土资源部于2003年2月下发了《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》，通知提出了要停止别墅类用地的土地供应.2003年6月5日，中国人民银行发出《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》收紧了房地产市场的信贷，从而拉开了土地政策宏观调控的序幕.同年7月18日，国务院办公厅发出《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，提出“一律暂停审批新设立和扩建各类开发区”，土地调控全面启动.同年 11月，国务院又发出《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》，加大治理整顿力度，调控由开发区建设用地向整个土地市场延伸.

2004年3月18日，国土资源部和监察部联合发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，全面推行经营性用地招拍挂出让制度，严肃查处违法违规批地用地行为.2004年10月国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》，该文件系统提出了深化改革严格土地管理的各项措施；加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的实施管理；完善征地补偿和安置制度；健全土地节约利用和收益分配机制；建立完善耕地保护和土地管理的责任制度；明确土地管理的权力和责任等.该文件被认为是土地参与新一轮宏观调控的标志性文件.

2005年，土地政策以总体调控为基础，在“稳定房价”，从严控制建设用地等方面发挥了重要作用.

2006年5月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，提出住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等六项措施，称为“国六条”，开启了2006 年房地产调控大幕.同年8月，国务院发出《关于加强土地调控有关问题的通知》.

2007年1月和9月国家先后出台了《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题通知》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》政策，要求房地产开发商在房地产开发结算时要进行严格的全面的土地增值税的清算，而且要求开发商必须一次性付清地价款才能得到土地使用权.随后在同年11月出台了《土地储备管理办法》完善了土地储备制度，加强了土地调控力度，规范土地市场运行.

2008年1月3日国务院正式颁布了《关于促进节约集约用地的通知》，从房地产开发用地到基础设施用地再到农村集体土地，明确节约集约用地的发展方向是提高建设用地利用效率，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用成为土地在宏观经济调控中的角色定位.

(2) 应对金融危机阶段——2008年9月至新国十条出台.2008年9月以雷曼兄弟破产为标志的金融危机爆发，受其影响，我国的宏观经济及房地产市场处于低迷状态，中央政府针对这种特殊的情况，采取了相应宽松的土地政策、货币政策、财政政策.国土资源部在全国范围内组织开展了“保增长、保红线”行动.

在这种宽松的土地政策中，调控房地产投机和加强土地集约利用管理仍是土地政策宏观调控的重点，2009年5月国家税务总局发布了《土地增值税清算管理规程》的通知.该规程是继 2007年出台《国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》的一个政策延续.2009年8月财政部、国土资源部下发《关于新增建设用地土地有偿使用费征收等别执行政策问题的通知》，主要目的是促进城市新增建设用地的及时有效供应并使其得到充分利用，进一步加强建设用地管理，依法纠正和遏制违法违规使用农村集体土地等行为.

(3) 继续调控投资过快阶段——新国十条出台后.面对房地产市场的超速反弹，国务院2010年4月17日发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，提出十条举措，被业内称为房地产“新国十条”.该通知对第三套及以上住房贷款和非本地居民购房等问题提出具体要求.十条政策包括政府监管、金融政策、交易税费、土地交易、房源供应等多方面，称得上是近几年来房地产调控政策最严厉的组合拳.

2010年9月29日，国家有关部委下发通知，推出五条措施进一步推进房地产调控，要求地方立即制定实施细则，已印发实施细则的地区，要根据最近国家有关部委出台的政策措施进行调整和完善，并严格实行问责制.随后，各地楼市调控细则纷纷出台，在众多措施中比较突出的就是“限购”，试图从消费阶段促进市场理性发展.

2011年1月26日，国务院办公厅发布通知(国办发〔2011〕1号），再度推出八条房地产市场调控措施，就土地规划、供应以及对普通商品住房和经济适用住房价格和完善城镇廉租房制度等方面进行调控.环渤海各地区也纷纷出台相应的调控细则，如北京市出台楼市调控15细则，天津市出台了“津十条”，济南、青岛提出要严格执行限购政策，河北石家庄房地产市场出台调控的政策措施，山西太原出台的限购令细则，内蒙古出台了基本与“国八条”相一致的措施.

2 土地政策宏观调控绩效综合评价

进行土地政策宏观调控绩效评价，必须充分结合土地政策自身特点，反映土地政策与其他宏观调控工具的差异.

2.1 评价体系建立的原则

(1) 系统性原则：① 整体系统性.应用于评价的指标应是一个为土地政策宏观调控绩效评价服务的有机整体，能够综合反映土地政策宏观调控的三个最终目标.② 相关系统性.各指标之间必须建立有机的联系，但同时也要避免元素之间的交叉和重复.

(2) 可操作性原则：① 资料的可获得性.要考虑指标的量化及数据获取的难易程度和可靠性，尽量利用和开发统计部门现有的公开资料，尽量选择那些有代表性的综合指标和主要指标.② 简明性.构建的指标要简单、明确.否则，指标的功能性与可操作性也就无从谈起.

(3) 综合性原则.应该综合经济增长、物价稳定、充分就业这三个最终目标建立土地政策宏观调控绩效评价体系.

2.2 评价体系的构建

对土地政策宏观调控绩效评价的指标采用目标法，围绕经济总量、物价、就业三个方面选择指标来体现目标层.在经济效应目标下选择 GDP、产业结构、固定资产投资三个子目标；在物价效应目标下选择土地收益比重、房地产价格二个子目标；就业效应目标主要选择就业人员子目标来反映[6].

考虑数据的可得性，本文构建了土地政策宏观调控绩效评价体系，如表2所示，包括3个目标层、6个子目标层和8个指标.

表2 土地政策宏观调控绩效评价指标体系

2.3 评价指标标准值及权重的确定

2.3.1 评价指标标准值的确定

指标理想值是评价指标衡量标准的尺度，是评价各项土地政策宏观调控绩效指标可达到的理想水平值，是土地政策宏观调控最佳的预期值.理论上，对于理想值的判断既要考虑评价对象的实际情况，又要符合国家政策法规、土地利用总体规划等要求.

表3反映了各指标的理想值及确定方法.

表3 土地政策宏观调控绩效评价指标理想值及确定依据

2.3.2 评价指标权重的确定

本文采用层次分析法计算指标权重值，主要步骤包括构建判断矩阵、计算权重值及一致性检验，考虑到该方法已很成熟，故具体内容在此不再赘述.

本文选择了20位专家对土地政策宏观调控各层指标的相对重要性做出评价，最终结果如表4所示.

表4 指标权重

2.4 综合评价值计算

2.4.1 指标标准化处理

(1) 当现状值小于理想值时，评价指标标准化应采用理想值比例推算法.以指标实现度分值进行度量，计算公式如下

式中：Sijk——i目标j子目标k指标的实现度分值；

Xijk——i目标j子目标k指标的现状值；

Tijk——i目标j子目标k指标的理想值.

(2) 当现状值大于理想值时(但该指标并非正效应，即并非越大越好），评价指标标准化应求取调整值，其计算公式如下

当求得指标比值后，由于各种指标值大小并不一定遵循同样的判断准则，因此需要调整各指标比值的极性.

(3) 当评价指标为正效应时，现状值超过理想值时评为100分.

(4) 评分值最小为零，不出现负数.

2.4.2 综合评价值计算模型

(1) 子目标分值计算.子目标分值计算公式如下

式中：Fij——i目标j子目标的评价值；

Sijk——i目标j子目标k指标的实现度分值；

wijk——i目标j子目标k指标相对j子目标的权重值；

n ——指标个数.

(2) 目标分值计算.目标分值计算公式如下

式中：iF——i目标的评价值；

Fij——i目标j子目标的评价值；

wij——i目标j子目标相对i目标的权重值；

n ——子目标个数.

(3) 评价综合分值计算.评价综合分值计算公式如下

式中：F ——绩效评价综合评价值；

Fi——i目标的评价值；

wi——i目标相对总目标的权重值；

n ——目标个数.

环渤海各地区指标的现状值和分值如表 5-6所示.

表5 环渤海各地区评价指标现状值

表6 环渤海各地区评价指标分值 分

2.5 评价结果

运用上述方法，评价得各层次的评价值及综合评价值，如表7所示.

表7 目标层评价分值 分

3 结果分析与政策建议

从上文可知，土地政策参与宏观调控在环渤海区域的绩效评价分值为：北京 84.19，天津 84.60，河北90.16，山西 76.60，辽宁 86.00，山东 80.71，内蒙最低为 60.80.总体上可以认为土地政策参与宏观调控的绩效在环渤海区域中是比较显著的，不过存在较明显的区域差异.

3.1 结果分析

(1) 经济增长方面调控总体绩效较好，但保障性住房和中小户型用地问题较大.经济增长方面的评价分值较高的为北京 98.20，天津 92.00，河北 95.37，辽宁 95.53，山东 94.38，而山西和内蒙效果并不十分显著，分别为72.28和73.83.总体来说土地政策参与宏观调控对经济增长的贡献比较明显，从GDP子目标层来看，除了山西省新增建设用地GDP贡献度是61.11分之外，其余的各地区都高达100分，说明除个别地区之外，2003年以来土地政策参与宏观调控对GDP的贡献率较高.固定资产投资子目标层的评价除内蒙为9.07分之外，其余的都超过了88分，产业结构效应评价也都保持在70分左右，而从这三个子目标层的具体指标的分值来看，问题主要表现在保障性住房和中小户型用地面积占总住房用地面积的比例.虽然从2009年1月9日到12月28日之间，住房与城乡建设部、建设部、国土资源部、财政部等 7个部门都不断地发出了相关的政策法规，内容包括加大保障性住房的供应，加快棚户区的改造，并且在资金、土地以及税收上都给予优惠和保障.“十二五”规划中提出了5年建设3600万套保障性住房的总目标，到“十二五”末期，全国城镇保障性住房的覆盖面积将达到 20%左右.但从 2009年保障性住房用地和中小户型开发面积占总住房用地开发面积的比例来看，各地还远远没有达到要求.这主要有三方面的原因：第一，政策具有一定的滞后性；第二，虽然中央的政策不断出台，但是地方政府的利益取向与中央并不完全一致，使得调控政策的执行力度不强；第三，由于保障房建设大多利润微薄，房地产开发商动力不足.

内蒙古的房地产投资占固定资产投资的比例显著偏低的原因可能是房地产供地数量的比例较小.通过分析2009年内蒙古出让土地结构发现，工矿用地以及其他用地的供地数量远大于商品房的供地数量，仅交通、水利、公共管理与公共服务通过出让方式的供地数量就是商品房供地数量的2.5倍.

(2) 物价稳定方面调控总体绩效较差，问题比较突出，房价高企一线城市尤为突出.土地政策宏观调控在物价稳定方面主要体现在土地出让金占总财政收入比例和房地产相关价格指标上，从这二者的评价值总体来看，问题较突出，其中房价收入比这个指标，北京评分值为0分.2009年北京房价收入比超出理想值的两倍多，北京供房量明显不能满足需求量，收入的增加幅度远远低于房价的增长幅度；河北、山西、内蒙房价收入比相对比较合理，这三个省市第一产业相对而言占的比重偏大，城市化速度相对慢一些，收入和房价相对能达到一个平衡；辽宁、山东评价效果处于中等水平；天津评分值为 51分，也相对较低，天津滨海新区的开发开放和整体产业结构的调整，吸引了越来越多的投资商，城市化步伐加快，经济的快速发展推动着房地产热，房价上升很快.因此，可以看出房价高企、亟待调控的重任主要是在经济水平较高的地区.

(3) 土地政策对就业效应调控绩效存在明显的区域差异.本文主要用单位新增建设用地就业人口的变化来反映充分就业这个指标，北京和山西就业效应评分值达到了100，天津和河北均达到80分以上，辽宁77.78分，山东和内蒙评价绩效比较差.这一特征应与区域的产业结构有关，北京建设用地的增加，会大大促进作为第一大支柱产业的金融业以及第二大支柱产业的文化创意产业(这些产业往往集约用地度高）以及其他新兴支柱产业，比如旅游业，这些产业提供了更多的就业岗位和就业平台，从而评分值比较高.

3.2 土地政策宏观调控的建议

(1) 继续“禁止囤地”政策，调整土地供应量与供应方式.从政策层面上看，因为开发商“囤地”现象严重，所以政府的主要政策集中在“禁止囤地”方面，政策特点：一是政府规定了相对严格的“闲置”费用标准，如对于土地闲置满两年的，将坚决无偿收回或者重新安排使用；对于土地闲置满一年不满两年的，开发商需按出让或划拨土地价款的 20%交纳土地闲置费；对闲置土地征收增值地价.二是严格了缴纳全部土地出让价款的期限，如财政部、国土部等五部委要求，今后开发商拿地，分期缴纳全部土地出让价款期限原则上不得超过一年，特殊项目可以约定在两年内全部缴清，首次缴款比例不得低于50%.

环渤海区域的房价调控整体绩效不高，特别是在经济发展水平较高的地区，未来几年应继续执行这种严禁政策.同时，应加大对土地供应量特别是住宅土地供应量，提高土地供应和开发利用效率，在具体供应的过程中可以考虑：一、供应的地块面积不宜过大，一般应保证在3年左右能开发完；二、完善土地出让制度，供应土地方式要灵活安排，针对不同情况进行招标、拍卖或挂牌，不能完全按照“价高者得地”的原则出让土地.

(2) 遏制房地产的投机，引导合理的住房消费.研究证明房价的上涨会加速我国的通货膨胀，因此稳定房价具有很重要的意义.当前许多城市对二套房、三套房等的贷款和首付进行了一些改革，未来还需进一步结合不同地区的特征和调控难度进行深入研究，完善具体操作方法，引导合理的住房消费，抑制投资投机性住房需求，为稳定房价提供一定保障.

(3) 促进充分就业，提高居民的可支配收入.从单位新增建设用地就业效应和房价收入比指标可以看出，部分省市就业带动效应明显，但房价收入比调控绩效不明显，而部分省市房价收入比调控绩效较好，但就业带动效应不明显，这说明未来调控应将关注就业量与提高居民收入紧密结合起来.其中主要关注两个方面的问题：一是新增建设用地的开发率，政府部门应该加大对供地开发的监督力度；二是对具有较大就业带动效应的产业和区域进行扶持，如在土地供应方面要增加用地量，空间结构上合理布局等.

(4) 逐步减轻地方政府对土地的依赖性，扩宽财政收入的渠道.从环渤海区域的评价来看，土地出让金占财政收入百分比这一指标的调控在部分省市问题较大.目前，很多地方土地收入已成为第二财政，甚至第一财政，这往往成为地方政府不愿配合中央调控的重要原因，未来调控必须促进地方政府财政收入渠道的多样化，减少对土地的依赖性.

(5) 多方融资，促进保障性住房的建设.保障房建设不足是环渤海区域各省市共同面临的问题，也是影响社会公平，需要宏观调控重点解决的问题.对策的关键在于多方融资，解决资金稀缺的瓶颈，未来可以考虑提高土地出让金提取比例、建立保障性住房基金、发行地方政府保障房债券、发行保障房的 REITS(房地产信托）等措施.

(6) 土地调控政策体现区域差异，促进环渤海区域内部协调发展.从前文评价结果可以看出，环渤海区域内部各省市问题并不一致，未来调控政策不宜“一刀切”，应体现区域差异，要符合各自要素禀赋特征，有利于各省市形成产业差异，避免恶性竞争，实现协调发展.

［1］黄凌翔. 土地政策宏观调控机制及工具创新研究[M].天津：南开大学出版社，2009.

［2］袁国敏. 经济政策评价[M]. 北京：中国经济出版社，2006.

［3］周寅康，濮励杰，黄贤金. 城市土地市场：发展与预警[M]. 北京：科学出版社，2008.

［4］夏艳婷，翟 宁. 城市空间结构优化研究综述——基于产业结构和土地利用结构关系的视角[J]. 沿海企业与科技. 2010(8)：45-48.

［5］中国土地矿产法律事务中心. 土地政策参与宏观调控探索[M]. 北京：地质出版社，2007.

［6］刘国光. 如何正确认识近期我国宏观调控目标[J]. 马克思主义研究，2008(6)：11-13.