进一步推进浙江体制机制创新

文/郑一方

进一步推进浙江体制机制创新

文/郑一方

体制机制以及发展模式的创新已经成为经济社会发展的关键点，保持经济持续稳定发展的根本着眼点也要放在争创体制机制新优势上

改革开放以来，浙江得益于始终走在改革创新的前列，尤其是始终坚持体制机制创新，实现了经济社会发展的历史性跨越。当前，世界各国和国内各地区的经济发展中，体制机制以及发展模式的创新已经成为经济社会发展的关键点，保持经济持续稳定发展的根本着眼点也放在争创体制机制新优势上。浙江正处于经济社会转型升级的关键时期，从落实科学发展观、全面建设小康社会以及应对省内外经济社会形势变化出发，要进一步通过体制机制上的试验探索，加快改革创新，激发内生动力和活力。

当前发展形势与体制机制创新

（一）当前国内外经济社会发展形势

当前，国际经济社会发展出现了一系列新的趋势，我国宏观环境发生了深刻变化，浙江经济社会也将步入新的发展阶段，这对体制机制创新也提出了新的更高的要求。

经济全球化与区域经济一体化趋势。经济全球化和区域经济一体化是当今世界经济发展的两大趋势，成为不可逆转的潮流，其实质体现在生产要素在更大范围的自由流动，并达到有效资源的重新组合和优化配置。在此经济高度融合的背景下，产业链的分工形成了产业之间、产业内部和产品形成的多层次分工格局，各国对于产业链的竞争日益激烈，以抢占高端地位。对于现代产业集群，也开始逐步突破地域限制，围绕产业链开展合作与竞争，不断优化资源配置。同时，跨区域大产业平台构建也逐步加快步伐，以提升产业发展空间，如国内的长三角经济区、珠三角经济区、海西经济区、环渤海经济区等，逐步突破行政区划限制，进行高层次合作共赢发展。

世界经济进入后金融危机时代。自国际金融危机爆发以来，世界经济在总体摆脱危机后逐步走向复苏，世界各国正加快推出不同措施应对复苏基础并不牢固的后金融危机时代，但总体上呈现两大趋势，分别是全球经济失衡后的“再平衡化”趋势和金融危机后欧美国家的“再工业化”趋势，主要表现在国际贸易保护主义抬头，国际贸易环境发生深刻变化，世界主要经济体需求结构和供给结构面临深度调整的压力，发达国家加快发展高新技术产业，保持重要制造业的世界领先地位，进一步强化发达国家在制造业中的技术优势和分工优势。同时，后金融危机时代，从调整产业结构、实现经济可持续发展角度出发，“低碳经济”、“创意产业”等将成为世界各国支撑经济复苏的重要发展方向。

我国工业化与城镇化建设步伐不断加快。党的十七大报告指出，“走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展”，这也是新时期我国在兼顾了城市化的一般规律和中国特色的基础上，为未来我国城市化模式选择指明了方向。从世界各国城市化历史与现实看：工业化是城市化的直接原因和物质载体，而城市化又是工业化的必然结果，两者相互联系，相互促进，必须保持协调发展，才能既加快工业化进程又加速城市化进程。我国工业化与城镇化的建设步伐将不断加快，强县扩权和强镇扩权、城乡一体化发展以及城镇化过程中的产业支撑等也将进入国家发展战略视野，成为下一轮经济社会发展中的重要环节。

浙江进入转变经济发展方式关键时期。随着浙江工业化进程从工业化中期向后期加速推进，结合国内外经济形势变化及浙江经济发展实际，浙江已经进入转变经济发展方式的关键时期。“十二五”期间，推动浙江区域经济发展由加工制造大省向先进创造大省转变、由外贸需求拉动为主向内外贸需求联动转变、由要素推动为主向创新驱动为主转变将成为经济发展方式转变的主攻方向，重点有加快产业结构优化升级，加快第三产业尤其是高端服务业的发展；加快传统产业改造提升，保持产业持续稳定发展；加快战略性新兴产业培育，增强发展后劲；发展低碳经济，突破资源及环境瓶颈限制等。

（二）现行体制机制存在的主要问题

对比国内外经济社会形势的深刻变化，不难发现，现行的体制机制主要是与工业化初期粗放型经济发展模式相适应的，有些甚至是计划经济体制下的产物，需要尽快加以摒弃或调整；世界发达国家以及国内兄弟省市的相关做法和经验值得浙江借鉴。

转变发展方式问题。尽管浙江已经跃上年人均GDP7000美元向10000美元跨越的发展平台，但是以低成本、低价格为主的传统竞争优势正在逐步削弱，自主创新能力不强的问题日益突出；大企业建设和现代产业集群建设落后的格局没有根本改变，传统块状经济仍处于低端发展水平；资源制约加剧，环境压力加重，高消耗、高排放的产业结构亟待调整。因此，传统发展方式不适宜时代要求，必须要加快发展方式转变。

市场经济体制问题。浙江虽已初步建立起社会主义市场经济体制，但尚未完全建立市场导向、效率优先、监管有序的现代市场经济体制。一些不符合市场经济要求、束缚生产力发展的体制性障碍客观存在，现代企业制度不够健全，市场配置资源的基础性作用尚未充分发挥，尤其是资本、人才、土地等各类生产要素市场尚不完善，阻碍着市场化的深入和经济发展方式的转变，影响经济发展的活力。

行政管理体制改革滞后问题。改革和完善行政管理体制，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，对其它各个领域内的改革具有牵一发而动全身的制约作用。受计划经济体制的长期影响，行政管理体制改革要远滞后于经济社会发展速度，尤其是行政管理部门在政府机构及行政流程设置、干部考核评价机制、行政职权运用以及中介机构作用发挥等不能适应当前经济社会发展，必需要转变执政方式和官本位思想，加快建设以公共服务和社会管理为主要职能的服务型政府。

全面协调可持续发展问题。浙江正朝全面建成小康社会迈进，其经济总量、人均收入水平等均居全国前列，但要实现全面协调可持续发展，还存在许多“短板”和“弱项”需要去弥补和克服。如城乡居民收入增幅明显低于经济增幅，与群众生活密切相关的教育、医疗、住房、交通、安全等社会建设问题有待进一步解决，城乡二元结构呈逐步扩大趋势等。促进经济与社会、城市与农村、人与自然以及各类产业之间的协调和可持续发展，已成为浙江今后发展战略的重中之重。

进一步推进体制机制创新

（一）加快行政管理体制创新，强化社会经济发展制度保障

切实转变政府职能。加快行政管理体制改革，确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用，通过相关制度设计与建立配套的执行体制，最终实现政府职能由建设型向服务型转变。按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，科学界定政府职责范围，充分发挥市场在资源配置中的基础地位，确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用的同时，适当培育非营利性民间组织承担部分公共服务职能，形成基本公共产品供给的多元化服务体系。进一步强化政府社会管理和公共服务职能，加强政府社会治安、公共应急等能力建设，提高科教文卫、就业和社会保障等社会服务水平。合理匹配地方各级政府事权和财力，增强公正履行职责的能力。

创新政府管理方式。深化行政审批制度改革，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。建立和完善跨部门统一互联的电子政务平台，积极推行网上办公。完善行政监督制度，推进区域电子监察系统网络建设。完善政府信息发布制度，推进政府信息公开与资源共享，充分发挥政务信息对经济社会活动和人民群众生产生活服务的引导作用。强化行政规划和行政指导，推行现代行政管理方式，降低行政成本，提高工作效率。

深化政府机构改革。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。优化政府管理层次，进一步完善省管县（市）体制改革，探索“中心镇”管理体制改革，增强中心镇政府的经济社会管理权限和提供公共服务的能力。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革，理顺政府与事业单位的关系。

改革评价考核机制。现行以GDP为主的地方经济发展评价考核机制严重制约着区域协调发展，要将评价考核经济指标转向包括经济发展、市场调节、社会管理、公共服务、资源环境保护等全方位指标上来。从科学发展和可持续发展的角度出发，还应包括对区域发展的全局观和对区域发展的长远贡献等方面的评价。同时，对评价考核的方法程序也要改革，要加大企业、事业单位及公众参与程度。

加快行业管理体制改革。按照市场化方向加快行业协会、商会、农会等中介组织改革，坚持政会分开，加快理顺政府与行业协会之间的关系，明确界定行业协会职能，改进和规范管理方式。发挥行业协会作用，组建产业联盟，将适宜由行业协会承担的产能调控、质量标准、行业监督管理与技术服务等职能，通过授权、委托、转移等方式落实到行业协会。加快建立公共评估机制和优胜劣汰的退出机制，引入第三方评估机构对行业管理机构的社会公信力、服务能力和社会责任感开展评估。

（二）加快市场经济体制创新，实现各类资源合理优化配置

推进市场开放和充分竞争。加快现代市场体系建设，全面推进市场开放和充分竞争，发挥市场在资源配置中的基础性作用。建立统一开放的人力资源、资本、技术等各类要素市场，实现生产要素跨区域合理流动和资源优化配置。探索资源性产品价格形成机制，改革不合理的资源分配制度，使资源价格能反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损益成本。有序开发原国有垄断行业市场，鼓励民资进入垄断行业，加快研究制定针对浙江实际的鼓励民资投资细则。

发挥价格杠杆的调节作用。将稳定物价作为价格机制改革的第一要务，千方百计保持人民生活必需品价格的基本稳定。坚持既治标又治本，从体制机制入手，着力解决社会各方面反映强烈的价格问题，如教育、医疗、住房等。推动建立现代资源和环境所有权交易制度，实行资源有偿使用、差别电价和污染者付费，利用市场手段改变资源低价和环境无价的现状，健全促进资源节约和环境保护的价格形成机制。

加强整顿和规范市场秩序。清理和修订阻碍要素合理流动的法规和政策，努力营造公平合理、平等互利、统一规范的市场环境。打击各种违法经营活动，规范市场主体行为和市场竞争秩序。清理整顿对企业的乱收费、乱罚款和各种摊派。加强价格监管，禁止价格欺诈、价格操纵等行为。加强区域信用体系建设。

（三）加快社会保障体制创新，积极营造和谐稳定发展环境

实现公共服务均等化。以改善民生为重点，加强社会事业建设，推进义务教育、公共卫生、公共文化等基本公共服务均等化。一是要完善财政管理机制，建立健全基本公共服务均等化的推进机制，积极推进“收、支、管”的改革进程，推动经济社会事业统筹，促进各项事业内部协调发展。二是优化财政支出结构，建立健全基本公共服务均等化的长效机制，不断加大投入，稳步推进基本公共服务均等化。三是完善财政保障机制，建立健全基本公共服务均等化的保障制度，完善转移支付制度，支持区域间基本公共服务均等化。

健全社会保障体系。完善企业职工基本养老保险制度，推进新型农村养老制度建设，探索建立城镇居民养老保险制度，切实做好被征地农民就业培训和社会保障工作，实现养老保险关系无障碍转移。推进城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗制度建设，全面建立统筹城乡、保障基本医疗、满足多层次需要的医疗保障体系，积极探索医疗保险关系转移接续和异地结算，实现全民医保。完善失业保险制度，扩大工伤保险覆盖面。完善自然灾害生活救助制度和农村五保供养制度，健全教育救助、医疗救助等专项救助制度，率先建立较为完善、覆盖城乡的社会救助体系。发展适度普惠型社会福利事业，扩大社会福利覆盖范围。发展各类慈善组织。

提高教育质量和水平。鼓励开展各项教育改革试点，探索教育发展新路子。加强教育合作，建立区域间优质教育资源共享机制。推进义务教育均衡发展，合理配置义务教育资源，优化学校布局，高水平、高质量普及九年义务教育。加大对欠发达地区学校的投入力度，推进城乡、区域之间义务教育均衡发展。提升高等教育发展水平，大力支持重点学科建设，建成一批高水平、有特色的学科群，推动若干高校进入国内一流大学行列。大力发展民办教育，推动公办教育和民办教育相互促进、共同发展。

改善社会就业环境。全面落实促进就业的各项优惠政策，健全统一规范的劳动用工制度和就业管理服务网络，加快建设覆盖城乡劳动者的就业、失业登记制度和城乡统一的人力资源市场，营造城乡劳动力就业公平竞争、同工同酬、同等待遇的良好环境，引导劳动力在地区、城乡之间合理有序流动。加强职业技能培训，加快培养一批高素质、专业化的高技能人才，提升劳动者职业技能和综合素质。

（四）加快区域协调机制创新，推进城镇化工业化互动发展

完善和提升各类城市功能。要加强分类指导，形成科学有序的大中小各类城市协调发展的城市化道路。大中城市的发展，达到区域规模经济的要求，形成强大的中心辐射作用，加快发展现代服务业和高端制造业，并带动产业梯度转移。加快中心城镇建设发展步伐，促进产业结构优化和空间集约利用，研究出台新形势下市辖区设置、乡镇合并、市县规划等设置标准，以政策引导各类城市合理布局、协调发展。同时，切实加强城乡规划管理，加快城乡一体化建设，创造人与自然和谐发展的宜居环境，推动城市基础设施向农村延伸，提高城乡基础设施一体化水平，优化公共资源在城乡之间的配置。

强化城镇化的产业支撑。城镇化的根本动力来自于产业集聚，要以城镇优良服务功能为支撑，大力发展二、三产业，提高城镇居民生活水平，吸引农村人口向城镇集聚。要积极推进农业土地流转，发展现代农业，加快基础设施建设，优化产业结构，提高农业综合效益。要重点调整和优化工业布局，培育发展绿色环保、能源资源消耗低、技术含量高的特色产业，提升品牌价值，推进产业集聚发展。大力发展现代服务业，如总部经济、专业市场、物流配送、研发设计、咨询培训等生产性服务业，面向民生的文化娱乐、商贸流通、学校医院、金融保险等生活性服务业，充分利用自然资源发展生态休闲旅游等产业，促进市场繁荣，实现就业保障和人口集聚。

加快扩权强县、强镇步伐。在不断完善“扩权强县”基础上，加快“扩权强镇”的建设步伐，强化中心镇行政管理权限，包括财政、资金扶持、土地、社会管理、户籍等，解决乡镇政府责大权小的突出问题，发挥中心镇的经济集聚辐射作用。以现代小城市的标准来规划、建设、管理中心镇，推进中心镇的城市规模、设施、产业结构和服务业能力达到小城市水平，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业也要接近城市化标准。

加快区域经济社会协作发展。遵循政府推动、市场主导，资源共享、优势互补，协调发展、互利共赢的原则，创新合作机制，优化资源配置，促进要素流动和产业转移，形成梯度发展、分工合理的多层次产业集群和优势互补、互利共赢的产业协作体系。依托块状经济向现代产业集群转型工作的进一步深化，打破行政区划限制，完善产业链配套，强化分工协作，打造具有国际竞争力和规模优势的产业集聚区。

（五）加快金融保障机制创新，提供经济社会发展高端支撑

推进投资主体多元化。围绕“大产业、大平台、大企业、大项目”建设，设立并运用好各类政府创业投资引导基金，使之成为引导各类风险投资和社会民间资本进入市场前景好的战略性新兴产业的重要渠道和载体。发挥好财政专项资金的引导作用和乘数效应，一方面要鼓励企业加大产品研发、技术改造和市场拓展投资，另一方面要引导企业学会资本运作，科学组织和管理投资。要建立风险补偿等优惠政策，吸引更多民营资本进入以高端制造业、生产服务业等关系产业结构调整的新兴领域。

改善金融投资生态环境。要发挥好政府在引导和推动金融创新中的重要作用，营造良好的政策环境，统筹协调银行、企业、投资机构等各方利益关系。要坚持市场化原则，充分发挥金融企业在创新中的主体作用和创新活力，金融企业必须加快建立和完善以企业为主体、市场为导向、客户为中心的金融创新体系。要坚持引进和自主创新相结合，努力消化吸收国外先进金融理念、技术和管理经验。要形成良好的项目投资环境，组织各相关部门和企业，根据国家的宏观调控政策和产业政策的要求，开发符合国家政策，科技含量、附加值高的生产、建设项目，吸引各方投资，尤其是加快“民间资本”向“产业资本”转变。

（作者为浙江省政协人资环委员会副主任）