地籍产业化问题研究

赵军华， 李笑娜， 田 华

(1.石家庄铁道大学土木工程学院，河北 石家庄 050043； 2.石家庄铁路职业技术学院，河北 石家庄 050041)

改革开放以来，我国地籍管理事业发展成效显著。地籍在促进经济发展、维护社会稳定、加快土地管理方式发生转变等方面发挥了重要作用。为了不断满足各部门、各行业对土地资料提出的高标准和新要求，更好地发挥地籍的基础作用，实现城乡一体化管理的目标，我国近年来加大了对地籍基础信息建设的投入，并开展了第二次土地资源调查，各地纷纷建立和更新地籍管理信息系统，地籍管理工作基本实现全覆盖，正朝着信息化、规范化、法制化的方向全面发展。然而，由于地区经济差异性以及对地籍管理的重视程度不同，一些地区的地籍管理工作仍面临着许多难题。其中，地籍系统维护的资金不足是首要问题。《地籍管理“十一五”发展规划纲要》早就指出，要把推进地籍管理的产业化作为当前和今后地籍工作的重要任务，这实际为解决地籍管理工作所面临的资金问题提供了新的思路。

一、地籍产业化现状

“产业化”是指使具有同一属性的企业或组织集合成社会承认的规模程度，以完成从量的集合到质的激变，真正成为国民经济中以某一标准划分的重要组成部分。产业化意味着市场交易，即主要以市场需求为依据，以获得收益为目的，从预期成本到取得收益，从决定投入到产出成果这样的一个过程。目前来看，国内外的地籍产业化发展总体存在两种趋势。

一方面，从地籍运行管理的角度来看，地籍存在产业化趋势。政府只专心做好行政方面的工作，繁重的日常地籍管理事务则由企业来承担。如韩国的地籍测量公司几乎承接了政府地籍测量方面的事务，包括土地初始登记测量、分区测量、边界重划测量、土地合并测量、地籍图绘制等。他们将测量成果交给地方地籍部门进行审查，收到审查结果后，再提供给公众。[1]

另一方面，从地籍运行经费来源多样化和成本回收市场化角度来看，也存在着产业化趋势。随着社会资金和私人部门更多地参与地籍工作，地籍运行经费的来源将呈现多样化的趋势。其中，通过地籍信息服务收费来实现地籍系统的良性循环已经成为一种共识。例如在瑞典，通过地籍业务收费和提供有偿地籍咨询服务已成为地籍部门筹措资金的主要渠道；而对于不同来源的资金则采取分层次使用，中央政府提供的资金用来资助国家项目，地方政府提供的资金用来资助社区发展，用户交纳的费用用来完善和维护信息系统。

在我国，经济的快速发展、土地管理体制的不断创新、技术的不断进步以及法律法规的日益完善使地籍实现产业化的条件日趋成熟。地籍的重要地位已被更多人所认同，已有大量社会机构和私人部门参与了土地调查、地籍测量、数据库建设、软件开发等工作，越来越多的社会资金和资源进入地籍领域。地籍成果的公益性与商业性应用正逐步实施且取得了良好的效益。在此方面，我国广州等城市已走在全国前列。据专家研究测算，我国土地资产总量约为25万亿元，还有大量土地资产需要明晰和盘活，地籍产业具有广阔的市场空间。

二、地籍产业化项目的选择

地籍产业的产品是地籍信息。因此，地籍产业应属于信息服务业的范畴。从地籍产品实现产业化的过程来看，其主体一般是产品的生产者(如土地调查、测量和制图部门)、研发者(如地籍信息系统开发部门)、经营服务者(如地籍信息发布部门、土地登记代理部门)和用户。地籍产品形成的过程就是地籍数据到地籍信息的过程，随着政企职能的分开，在此过程中将产生各种相关产业部门。如图1所示。有时，单个部门同时扮演多种角色。

图1 地籍产品形成过程与相关服务产业部门

地籍管理的工作内容来看，地籍管理的一些工作完全可以面向市场、面向社会。如土地调查与测量、土地监测、土地登记前期工作、地籍信息系统和档案管理系统建设等，而对于土地统计工作，目前将其推向社会还不现实。[2-4]

三、地籍产业化的运行机制

产业化运行需要建立起各种支撑机制，一般包括产品创新机制、行政管理机制、市场经营机制、人才机制和服务机制等。只有不断地研究开发出地籍新产品或新服务，并实现产业化，才能够吸引相关的科技、金融等因素向其集聚，形成规模；只有制定和完善有关政策和法律，并加强监督，地籍产业顺利运行才有保障；只有实现地籍资料资产化应用，充分发挥社会资金的支持作用，才能从根本上解决资金来源问题；只有不断加强地籍管理能力建设和提高地籍从业人员素质，才能提高地籍管理的社会化服务水平。

四、地籍产业化的实现途径

第一，大力发展和培育地籍中介组织并发挥作用。通过出台相应的法律法规，规范中介代理行为。鼓励地籍行业发展和地籍学科建设。目前，全国许多高校都开设了地籍相关的课程。从事地籍行业的人员也越来越多，约有数万人参加了土地登记代理人、土地估价师、房地产估价师等职业资格考试，地籍队伍不断壮大，质量得到提高，有效促进了地籍产业化的发展。[5]

第二，全面推行土地登记资料公开查询。2003年我国开始施行《土地登记资料公开查询办法》以来，产生了良好的社会和经济效益[6]。通过查询发现了多起利用假土地证从银行骗取抵押贷款的欺诈事件和多起房地产开发商利用集体土地建商品房欺骗消费者的行为。在进行旧城改造时，规划建设部门通过查询拟拆迁范围内土地权利人状况、土地利用状况、地籍图等资料,确保了城市建设工作的顺利进行。财政部门为收取土地使用税进行土地登记资料查询,保证了税收工作的科学性准确性。有了更多的财政收入，政府才能更多地投资于地籍基础建设。目前，土地登记公开查询主要还集中在国土部门内部进行。查询机关根据工作需要，可以依法委托有关单位承办土地登记资料的公开查询事务。

第三，显化地籍资料的资本属性，实现地籍成果的公益性和商业性应用。在此方面，广州市黄浦区在地籍产业化道路上已走在全国前列，并取得了良好的效益。他们利用在土地房产登记发证过程中收取的地籍资料费，委托地籍中介组织进行地籍数据库建设，建立起高标准的数据管理和应用平台。在这个平台的基础上,将各种地籍数据推向社会,大至跨国公司投资,小到城市居民对土地房屋的交易、抵押、登记等行为,地籍成果得到了广泛应用。从运用社会资金加快地籍资料信息库建设,到向社会提供地籍成果，产生效益,再到投资地籍资料更新与建设数据库中去,黄埔区地籍管理工作自此步入良性循环发展轨道。

第四，积极吸引社会资本进入地籍领域。实现地籍产业化是长期的过程，所需要的成本较高，加上地区经济发展不平衡，只靠政府投入和地籍资料的有偿使用是不能完成的。地籍产业化还需要社会和私人资金的投入。只有发挥社会各界的力量，将更多资金和人力投入到地籍事业上来，实现地籍产业化才有希望。

第五，政府加强引导和监督。地籍产业化进程中，政府将扮演重要角色。政府部门除在政策和资金方面给予扶持外，还要对各种地籍机构进行引导和监督。如果各种地籍机构扮演的是“运动员”的角色，那么，政府所扮演的就是“裁判员”角色。如果“运动员”违反了竞争规则，就要受到“裁判员”的惩罚，甚至被逐出“赛场”。

五、地籍产业化成本和效益分析

成本和效益分析是地籍改革和实施过程中一个非常重要的方面。地籍的成本主要分为地籍的建立成本和经营维护成本。地籍一般是政府建立的，所以政府用征收土地税的方式来支付建立成本和维护成本是容易理解的。而在有社会和私人部门参与的体制中，经营维护成本则是用土地交易人缴纳的相关费用支付的。应实行税费分开的原则，并重点考虑通过适当的费来弥补经营维护成本的可能性[7]。

实现地籍产业化必将产生巨大的社会效益。如落实和完善土地管理制度，服务政府宏观决策，保障经济持续发展，保护权利人合法权益，维护社会稳定，促进就业等。而地籍的经济效益需要较长的时间才能显露出来。主要表现在两个方面：一是提高土地利用效率和使用价值，促进经济发展。经过土地登记获得的合法产权使土地交易更加方便和安全，减少了各种权属争议，保障了土地市场健康发展，也相应促进了经济的发展。例如南京市国土局在旧城改造和房屋拆迁中，利用地籍信息系统，及时为市政府提供所涉及的单位、人口、土地面积和拆迁房屋的有关数据，保证了政府决策的高效、科学、准确。北京市2010年共完成各类登记业务23 954宗，其中抵押登记9 232宗，抵押土地面积7 056.63万m2，贷款金额45 691 814.53万元。二是保障土地税或房地产税的征收。如湖南省衡东县国土局根据地籍调查成果，及时查明了总面积达1 724 m2的土地批而不用，荒废多年，后由政府收回土地使用权进行拍卖，此举为县财政收回出让金112.4万元。该县城关镇人民政府在地籍调查后，每年按证照章收费，全镇土地税费比上年增长10.2万元，增长率达到92.7%。

综上所述，地籍产业化的基本框架如图2所示。

图2 地籍产业化基本框架图

六、结论

实现地籍产业化不仅是改革的需要，也是地籍管理自身发展的需要。我国通过这些年的不断实践总结，一些较发达地区的地籍管理工作尝试着走市场化、产业化的道路，取得了较好的效果，这也为其他地区解决地籍维护经费来源问题积累了丰富的经验，今后应在促进地籍成果有效利用、加强地籍行业监管以及提高地籍服务水平等方面下功夫。我国的地籍管理工作必将全面朝着系统化、信息化、规范化、法制化和产业化的方向迈进。