舟山海域无居民海岛保护现状及分析

谢立峰，彭 苗，李家胜

（1.浙江海洋学院，浙江舟山 316000；2.舟山市海洋勘测设计院，浙江舟山 316000）

1 舟山无居民岛数量现状

舟山市下辖两区两县，即定海区、普陀区、岱山县和嵊泗县。根据《舟山市人民政府政府关于调整全市海岛基本数据的通知》(舟政发【1997】7号)，舟山市辖区内面积在500 m2以上(高于平均大潮高潮线)的海岛共1 390个，其中无居民海岛为1 292个、有居民海岛为98个[1]。由于二十世纪初特别是近几年来临港工业和城镇建设的发展，围海造地力度的加大，有90个海岛因实施了填海、筑堤等工程与其它岛屿相连而不再具有独立的岛屿形态；有一些无居民海岛因经济社会发展的需要，成为有居民海岛。根据浙江省2008年对无居民海岛进行甄别统计结果，截止2008年底止，全市辖区内平均大潮高潮线面积在500 m2以上的海岛数量，舟山市现有海岛1 300个，其中无居民海岛1 160个，占全市海岛总数的89.22%，数量为有居民海岛140个的10.78%。无居民海岛数实际应为1 160个，其中：定海区82个，占全市无居民海岛总数的7.08%；普陀区399个，占34.39%；岱山县350个，占30.17%；嵊泗县329个，占28.36%。全市分县区海岛数量详见表1。

表1 舟山市分县(区)无居民海岛情况一览表Tab.1 Zhoushan county(district)List of uninhabited islands situation

2 舟山无居民海岛保护现状

舟山海域对无居民海岛的保护工作主要有三项措施：一是建立海洋保护区，舟山市已建立各类海洋保护区3个，其中鸟类自然保护区1个、海洋特别保护区2个；二是编制规划进行保护，早在2004年舟山市已经开展了无居民海岛保护规划，2008年9月《舟山市无居民海岛保护与利用规划》通过了专家的评审，并率先在全国开展单个海岛开发利用方案；三是进行生态修复，2010年随着《海岛保护法》的颁布，舟山在全国率先开展了无居民海岛修复工作，并取得阶段性成果；四是严格审批无居民海岛开发活动，鼓励在开发中保护，在保护中开发；五是采用各种不同的形式对海岛进行保护。

2.1 舟山海洋保护区建设

自上世纪90年代以来，国家日益重视对海洋与海岛的保护，尤其是《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》等法律、法规颁布实施以来，舟山市在沿海地区相继建立了一批海洋保护区，加强对海洋与海岛资源、环境、生态的保护，成效显著。目前，全市已建立各类海洋保护区3个，其中鸟类自然保护区1个、海洋特别保护区2个，详见表2。通过这些保护区的建设，有效地改善了一批无居民海岛的生态环境和生物多样性状况。

表2 舟山市海洋保护区情况一览表Tab.2 The List of marine protected areas,Zhoushan

2.2 实行规划保护

根据《浙江省人民政府关于进一步加强无居民海岛管理工作的通知》(浙政函[2007]106号)无居民海岛保护与利用实行规划管理等有关规定，舟山市及时开展了《舟山市无居民海岛保护与利用规划》的编制工作，并于2008年9月通过了专家的评审。在保护与利用规划的总体指导下，舟山率先开展无居民海岛开发利用保护方案的编制，并在海岛保护法实施之前，为海岛的审批提供依据。

2.2.1 编制无居民海岛保护与利用规划

《舟山市无居民海岛保护与利用规划》编制过程中，坚持与海洋功能区划相一致、坚持保护为主，适度开发原则、备择性坚持窄的优先原则、有利于促进当地经济和社会发展原则、国家主权权益和国防安全优先原则、因地制宜协调发展原则。根据无居民海岛的自然属性，兼顾今后发展的社会属性，对舟山市1 160个无居民海岛按保护类、利用类、保留类进行了功能定位。全市共有658个无居民海岛被列为保护类、保留类，在规划期内不得开发利用，予以保护。与此同时也加强了对领海基点等具有重要意义的岛屿保护。

通过规划，明确无居民海岛保护的主要内容和目标，以更好地实施对无居民海岛的保护；明确无居民海岛的主导开发功能及兼容功能，最大限度地发挥各海岛的资源优势；明确无居民海岛管理的重点及管理要求，加强对无居民海岛实施系统有序的管理，使海岛综合资源得到科学合理的利用，实现海岛海洋经济的可持续发展，使无居民海岛资源得到充分的利用，促进舟山海洋经济发展再上一个新台阶。

2.2.2 单个无居民海岛保护与开发利用方案

舟山在《海岛保护法》实施之前，根据《浙江省人民政府关于进一步加强无居民海岛管理工作的通知》精神，由浙江省无居民海岛联席会议进行审核，2007年至2010年3月，舟山共有36个海岛的开发利用获得省人民政府审批。海岛使用方式有交通运输、围填海工程、临港工业、渔港建设等。

舟山为切实改善临港产业发展腹地不足等问题，大多通过开发利用无居民海岛，发展临港工业、围海造陆、整治岸线发展海洋经济，对舟山经济、社会的发展有着积极重要的意义。

2.3 开展生态修复

舟山海岛以基岩为主，石料资源丰富，材质较好，有一些无居民海岛被用来石料开采。国家海洋局在2010年初步筛选了舟山3个无居民海岛作为生态修复示范的试验预选海岛，即大黄蟒岛、桥梁山、双连山，这3个岛陆域均受到生态破坏。其中大黄蟒岛开山采石区域面积占整岛1/5，桥梁山采石破坏面积约占1/3强，双连山的采石破坏区域面积很大，基本上已经采平，留下不到1/100的区域，考虑到修复的可行性和示范的典型意义，选择桥梁山为试验点。国家海岛生态修复示范项目为国家海洋局海岛办专项研究项目，项目承担单位为国家海洋局第二海洋研究所。

桥梁山岛位于岱山县衢山岛的西北面，陆域面积93 487 m2，隶属岱山县衢山镇。位于小麦仓山西南约950 m处，距衢山岛西北岸约700 m。陆域面积93 487 m2，滩地面积27 496 m2，海岸线长1.8 km。最高点海拔38.2 m(30°28′60″N、122°16′10″E)。岛上岩石为燕山晚期二长花岗岩。土壤为粗骨土类的棕白岩砂土，潮间带有少量砾石滩涂土。植被有芒草丛4.0 hm2、黑松林3.2 hm2。附近海域为张网作业区。岛西北220 m处有水桶礁[2]。

桥梁山的大规模采石始于1993年，到2006年当地公安局将采石破坏活动叫停，现已经有4 hm2被破坏，还在中间开了很大一个豁口。开宕口采石严重破坏了桥梁山岛的生态环境，为贯彻落实《海岛保护法》海岛保护的有关规定，国家海岛管理中心2009年12月对桥梁山进行初步的土壤、植被、地形、等现场调查，通过资料分析，初步认为：桥梁山海岛的生态破坏比较严重，集中表现在水土流失严重、植物群落生产力极低、生态系统不稳定这三个方面。虽然经过多年的自然恢复，但采石区的地表任然以裸地为主，间有杂草和稀疏的沙生植物分布，生态问题严重。采石区域形成的裸地，约占整岛面积的1/3，植被稀少，水土流失严重。岸段侵蚀破坏严重，海岸已经严重后退，在潮流和风力的作用下，海上漂浮的垃圾在岛上大量堆积。

2010年4 月完成生态修复实施方案，主要进行3项大的生态修复工程。第一，海岛南面区域的强干预方式的生态修复，采用客土回填、挡水沟、牧草播种、植树绿化等方式，超大强度的干扰原有生态系统，在原来裸地上建立一个以牧草为主要建群种的生态系统。第二，边坡绿化工程，为中度干扰，采用等高环沟垄、种载袋等方式，进行生境改造，适当种植耐旱的灌木和小乔木，人工引种草本。第三，北边区域的较度干扰，采用挡风栅栏、鱼鳞坑、条形坑等措施，提高种子附着能力，并通过人工散播引种的方式，启动生境自然进化过程。

经过1年多的努力，桥梁山海岛生态修复措施得当，采用的三种不同程度的干扰修复实验方法均顺利实施。其中，高投入的裸地修复措施十分成功，植被覆盖达到90%以上，生物量显著提高，栽种的牧草已经具有一定的使用价值。坡面修复工程克服施工难度大等困难，完成了等高环形垄的构建，与种植袋措施协同作用，较好的改善了坡地生境，植物迁入效果明显，局部地区的植被覆盖率得到了提高。鱼鳞坑、挡风栅栏等措施已经完成，局部地区土壤结皮，预示着人工干预方法已经起到作用，但真正的效果需要在若干年后才能评定。

2.4 在开发中保护，在保护中开发

舟山无居民海岛大多以基岩为主，是上好的建筑石材。上世纪80年代初开始，由于无居民海岛相关法规的缺失，舟山许多无居民小岛都遭到非法开采，炸山取石，特别是围绕洋山港的建设，周遍许多无居民海岛被开采，有的海岛甚至被炸平，或仅残留小部分出露水面。2008年舟山实施了《矿产资源规划》，明确指出关闭大量无居民海岛上的采石作业，截止2010年，舟山境内在无居民海岛上设立矿山的行为基本停止。

2011年舟山推出第一批可开发利用无居民海岛，海岛开发类型大多以旅游开发、交通运输、公共服务等为主。定海区的担峙岛、团鸡山岛、盐仓枕头屿、茶山岛，其中团鸡山岛将用作公共服务用岛，其他3个岛作为旅游娱乐用岛；普陀区与岱山县的4个岛都属于交通运输用岛，分别是普陀的癞头园山屿和小癞头礁、岱山的大瓦窑门屿和明礁；嵊泗县的外马廊山岛和里马廊山屿，属于旅游娱乐用岛。其中，癞头园山屿、小癞头礁、明礁3个小岛，此前没有任何建筑或开发痕迹；而其他7个岛屿或建有盐田、房屋、养殖塘、码头，或有灯塔、电力铁塔等，团鸡山岛上则建有我市重要的垃圾填埋场。

2.5 其他保护形式

舟山海域共有4个领海基点，分别是海礁的东南礁、泰薄礁；两兄弟屿的两兄弟屿1、两兄弟屿2。作为远离大陆的浪岗山列岛，虽然不是公布的领海基点，但由于地处外海，国防意义较大。因此也作为保护的无居民海岛，严禁周遍进行破坏性的开发活动。

嵊泗县嵊山附近海域，由于本世纪初出现大量外地民工采贝拾螺，作业方法野蛮。当地群众自发组成岛礁资源保护组织，采取在无居民海岛上立警示牌，不定期巡航等手段保护海岛资源。

3 分析

舟山无居民海岛保护措施相对较为全面，但有各种保护措施各有利弊，没有一种保护措施能十全十美。因此，分析各类保护措施的得失，将为今后海岛保护工作提供借鉴。

3.1 保护区型的保护

保护区的设立能有效保护海岛的生物多样性，对于保护、保全濒危珍稀鱼种及其生态环境，保护海岸带、海岛地貌和岛礁生态系等，一定程度地保留了岛礁自然条件的天然“本底”和“原始”面貌，具有明显的生态效益。旅游观光休闲方面起到了积极的促进作用。

保护区的建立保全了生态环境。保护区的建立制定了相应的技术指标，包括各类资源的禁渔区、禁渔期、可采捕规格、采捕量等等，通过规范人类的开发活动，保护了贝藻类和鱼类的种质资源保证资源的恢复。保护区建立后控制保护区内陆源排污、海上船舶排污对保护区环境的影响，保护了海洋环境。同时，保护了海洋和岛礁的生物和非生物环境以及潮间带、海岛地貌等各类资源，维持生态平衡，促进再生资源的恢复和发展；同时为大量物种栖息、生存提供基础条件，有效地保护海洋生物多样性。环境改善，赤潮、污染事故等生态问题得到遏止。3个保护区建立后，生态环境得到进一步改善，赤潮灾害和海洋污染事故频发的局面将得到初步改善，保护了岩礁性鱼类、贝藻类资源的种质资源，保证了海岛经济的健康发展。

保护区的建立可以加快地方产业结构的调整和渔民转产转业工作。保护区建立后可以优化捕捞结构，压缩捕捞强度，加快养殖业步伐，发展休闲渔业和服务业，全面、有序地推动海洋捕捞渔民的转产转业工作。通过养殖业、水产品加工、休闲渔业等相关产业的发展，解决一部分渔民的就业问题，缓解就业压力，对维护社会安定大局、促进当地经济可持续发展起到积极作用。保护区建成后，能促进地方休闲渔业的发展，达到丰富旅游项目和增加旅游收入，广开渔区转产转业门路，扩大渔民就业面，缓解海洋资源保护和开发矛盾的目的，使资源保护与开发协调发展，实现生态、社会、经济效益三者统一。

但是保护区涉及海岛众多，海域面积较大，保护措施的严厉，导致地方经济发展速度相对落后，国家配套的海岛保护补偿机制尚未建立，保护区的大规模划定直接影响当地群众的生活水平。加上国家在保护区的投入相对较少，保护区的保护措施难以落实，一些盗采盗捕的事件时有发生。

3.2 无居民海岛生态修复意义

舟山海岛90%是无居民海岛，大多面积狭小，地域结构简单，环境相对封闭，生态系统构成也较为单一，生物多样性指数小，生态系统稳定性差，极易受到破坏，加强海岛生态系统保护十分重要。前些年地方政府对无居民海岛缺乏有效的管理，造成无居民海岛开发次序混乱，在《海岛保护法》出台之前，国家对无居民海岛权属没有做出明确规定，管理职责也没有明确落实，致使一度被视为无主资源，遭到随意开发、占用、浪费和破坏现象普遍存在，导致海岛生态破坏严重，桥梁山就是一个典型的例子，国家开展海岛生态修复试点是十分必要的。

通过海岛修复工程后，认识到无居民海岛在自然环境方面，一般情况下都是面积小，本身生态环境恶劣，土地贫瘠，淡水资源短缺，植物生长情况较差，生态系统非常脆弱，破坏容易恢复难，再加上岛上没有水、电等基础设施，与外界交通不便，这些都给海岛生态修复增加了难度和修复成本。尤其是岛上风大而降水稀少，是今后海岛修复中必须考虑的重点问题。

舟山市乃至全国海岛修复工作刚起步阶段，无论是行政管理、技术、科学理论等多个方面，都有很大的发展空间。生态修复时一项复杂的多学科交叉的应用学科，具有很强的实践性，在某些方面表现为生态系统工程建设，但它与一般的修路、农业水利、园林绿化等工程是不能等同的，生态修复注意生态保护，其工程在细节上要随时注意保护动物、植物和生态系统，有时一些生态保护的小构件可以决定某项修复的成功与失败。国外已经在生态恢复方面进行了许多实践，有成功的经验、也有失败的教训，只有全面掌握生态学、海洋学、地理学、生物学、工程学、农学等进行多学科交叉，才能在应用中做到创新，做好海岛生态修复工作。正确的定位好海岛生态修复和海岛开发利用的关系，坚持在海岛开发中重视海岛生态修复与保护工作，在海岛修复和保护汇总，重视海岛未来的发展方向，将海岛生态修复与保护工作纳入到海岛利用价值提升之中，从而到达海岛的可持续发展[3]。

总体上对桥梁山无居民海岛进行了边坡修复、增加客土、种植草木复绿等生态修复工作，海岛景观、生态大有改观，收到了良好的生态修复和无居民海岛保护试验示范作用。海岛修复调查的岛上的原生植被、沙滩、岸滩等资源，为下一步海岛垂钓生态旅游基地开发认证提供基础资料。

但由于无居民海岛地处偏远，自然环境恶劣，修复成本较高，修复难度大。目前还没形成规范的修复技术，因此大规模实施海岛修复难以实现。

3.3 规划保护

由于舟山无居民海岛数量众多，资源丰富，功能互补，是舟山发展海洋经济的重要基地和宝贵财富。同时，由于舟山地处东海前哨，其无居民海岛的国防作用和海洋权益意义也极为重要。根据《联合国海洋法公约》，海岛是划分我国内水、领海和200 n mile专属经济区等管辖海域的重要标志。加强无居民海岛的保护与开发利用，对舟山而言特别重要。因此，要搞好规划，加强保护，合理利用。舟山无居民海岛规划紧紧围绕建设“海洋经济强市”的战略目标，针对无居民海岛不同的自然资源、环境状况和地理要素，以及无居民海岛资源与空间的开发利用现状和社会发展的需求，加强无居民海岛的保护意识，进一步拓宽无居民海岛的开发思路，明确无居民海岛保护和利用方向。编制舟山市无居民海岛保护和利用规划，以此为依据实施无居民海岛的利用与保护制度，对今后无居民海岛的科学保护、合理开发意义重大，对保障舟山海岛经济可持续发展十分必要。

3.4 保护与开发相结合

无居民海岛在保护中开发，在开发中保护是最重要的原则。海岛地区其他资源相对匮乏，科学合理的利用无居民海岛，对当地群众守岛爱岛具有较大的指导意义。

但由于海岛开发利用审批层级较高，开发成本较大，因此无居民海岛相对有居民海岛础设施配套较差，初期基础投入较大，且无居民海岛生态系统往往较独立，处于原始状态，对其开发利用带来的生态环境干扰往往较大。

4 结论

随着《海岛保护法》进一步贯彻落实，国家对无居民海岛保护力度将会加大，在不同地区采用不同方式实施保护措施，是今后海岛保护的重要课题。既不能为保护而保护，全面的禁止海岛开发；也不能为求发展，胡乱开发；而是要在开发中保护，在保护中开发；合理处理保护与保护的关系，合理配置各类保护类型。对已经实施的保护类型，要落实资金，落实政策，做到真正的保护。

[1]洪志翔,谢立峰,王海平,等舟山市无居民海岛保护与开发利用初探[J].浙江海洋学院学报:自然科学版,2007,26(4):451-456.

[2]周 航.浙江海岛志[M].北京:高等教育出版社,1998.

[3]国家海洋局第二海洋研究所海岛开发与管理研究中心.国家海岛生态修复示范项目研究报告[R].2010:43-44.