理顺市乡财政体制 提高财政保障能力

胡贤良

国家实行分税制财政体制改革和农村税费改革以来，地方财政收入总体上增长迅速。但处于基层的乡镇一级财政的运行质量却每况愈下，这一状况在某种程度上已经影响了部分地方的社会稳定和基层政权的正常运行。为此，改进我市乡镇财政运行质量，化解财政风险，维护农村社会稳定，成为我市财政理论与实践的重要课题。

现阶段我市乡镇财政运行的基本情况

一、财政支出超常增长，收支矛盾突出，公用经费难以为继，事业发展缓慢；经济运行质量低下，乡镇财政运行缺乏强有力的经济支撑。

乡镇政府作为我国基层政权组织形式，负有乡镇区域内的公共产品与服务的提供职责。但近几年来，我市一些乡镇财政已经“收不抵支”，甚至连保“吃饭”都成问题，按照“一级政府一级财政”的原则，以及为了自身能维持下去，乡镇政府又不得不投身经济建设的“战场”，招商引资，引企业、拉项目等，而这必然又需要人力物力财力的投入，从而增加乡镇负担。

2010年我市22个乡镇办事处有80%需要市级以上财政和有关部门资金补助。而且绝大多数乡镇都不同程度地存在着挤占专款和拖欠养老保险、医疗保险、住房公积金、工资及各项补贴等现象。在得不到上级财政转移支付资金的条件下，乡镇财政公用经费难以为继，乡镇社会事业发展欠账严重。

经济决定财政，财政运行质量取决于总体经济运行质量。近年来，由于受社会有效需求不足的影响，乡镇经济发展遇到前所未有的矛盾和问题：经济结构失调、农民增收速度放缓、乡镇财政自筹资金增收难度加大等。现在乡镇财政主要依靠向上级有关部门争取到的资金维持着。

二、财政赤字规模巨大，债务负担过重，乡镇财政债务不断累积；乡镇政府短期行动，人为加重财政负担。

在我国省、地（市）、县、乡镇四级政府中，处于基层的乡镇财政因回旋余地小，遇有风险往往难以往外释放，因而在各种因素的作用下累积了大量赤字与债务。乡镇财政收入已不能维持一级乡镇政府正常运转所需资金的局面，为维持一级政府正常运转只好先把有关专项资金挪用，以后等有收入了再补上的做法。部分乡镇财政虽账面或报表无赤字，却普遍存在巨大的隐性赤字，即以当年应付未付的各种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。所以，实际发生赤字乡镇财政的数量和赤字规模可能会更大。在财政赤字不断累积的同时，各乡镇政府负债也日益加重。

现行政治制度一般依据乡镇政府领导的短期“政绩”对其予以考核、晋职提升。浓厚的功得思想和政绩意识，常常导致乡镇政府领导为追求短期政绩而牺牲经济发展战略目标。比如一些乡镇政府为了谋求主导产业结构调整、推动城镇化、开发市场、招商引资等“政绩”，推出了一系列政绩工程、形象工程、达标升级工程，因缺乏调查研究，这些工程最后不了了之，既浪费了有限的人力物力财力，更使捉襟见肘的乡镇财政更加雪上加霜。在上下级政府间的竞争、攀比行为中，竞争一方面促进了乡镇经济的发展与社会的进步，另一方面则由于缺乏统一规划与引导及竞争中的急功近利行为，出现了大量简单粗放的盲目投资行为，进一步加剧了资源的浪费与乡镇财政的困难。

三、乡镇财政收入质量低劣，乡镇财政预算外资金分散在有收费的部门，财政支出刚性增强；乡镇政府职责划分粗糙，职责与财力矛盾突出；乡镇财政转移支付资金根本享受不到。

我市乡镇财政收入每年的年终报表都有填报增值税和其他各项工商税收数字，实际乡镇国税和地税部门征收的税款全额上缴市级国库。市财政每三年确定一次乡镇财政支出基数，所定基数是按各乡镇政府在编工作人员的上年末实有人数工资总额为计算依据，超基数部分支出由各自乡镇财政自行解决。低劣的财政收入质量，伴随着刚性的财政支出每年都在递增，使乡镇财政背负了沉重的负担。在国家实施积极财政政策的过程中，陆续推出一系列“政策性增资”项目，这些硬性规定强化了乡镇财政支出的压力。另外，由于同期乡镇财政供养人员有增无减，加之工资制度改革，人员工资年年增加变动，而支出基数经确定后三年不变动，一些乡镇可用财力的100%均用于人员经费支出。

我国宪法对各级政府的支出范围与责任只是作了原则规定，具体事务上的划分及各级政府的职责权限并不明确，经济性事务的划分更为模糊，实践中缺乏可操作性。1994年实行的分税制财政体制改革，对于省、市、县、乡镇各级的财权与事权，并未做出具体规定，客观上迫使省市县级政府利用行政权力加强对财政资金的集中力度。不仅如此，不甚明晰的事权还在不确定地上划下移，致使事权与财力偏离，尤其是各级地方政府职责与财力矛盾突出。如，教育经费和计划生育经费的承担责任也是逐级下划，越到基层可支配财力越薄弱，财政负担比例越重。加之一些乡镇政府在鼓励招商引资、发展经济的同时，过分夸大各项优惠作用，为财源流失打开缺口，导致财政虚收，形成风险隐患。

化解市乡财政困难对策

一、加快乡镇地方经济发展，改善乡镇经济运行环境；结合乡镇非税收入统一由财政所开票的要求，把乡镇各部门预算外资金收入全部集中到乡镇财政所统一管理。

我国乡镇财政的经济发展基础是农业和农村经济。化解乡镇财政困难、改善乡镇财政运行质量的根本出路在于加快经济发展，增强财政实力，走出“三农”困境。因此，从全局着眼，必须调整经济发展思路与政策，调整农业结构，减轻农民负担，加大对农业的补贴力度，强化对农业、农民的投入支持，改革农村管理体制。通过增加农业基本建设投资，扩大农业公共品（如乡村道路、电网改造等农村小型基础设施）供给范围的投入，进一步改善农业生产条件。

为了进一步推进和完善财政票据管理，乡镇政府所属的有收入的职能部门，需要到乡镇财政所开具非税收入票据，其收入纳入乡镇财政统一管理，所需经费由乡镇长审批后财政按有关支出科目核拔列支。

二、合理划分市乡财政收入。一是严格按照上级文件要求执行增值税，所得税，耕地占用税，城镇土地使用税，国有土地有偿使用收入，土地增值税等税种的分成比例，并把能征收的税种尽量留给乡镇。二是根据乡镇事权范围，每年确定乡镇支出基数。按当年预算超收确定一定比例进行市乡分成，乡镇留足刚性支出基数和超收分成的部分后，余下的上缴市财政；属收不抵支的乡镇，由市级财政转移支付定额补助。三是不直接向乡镇下达财税收入任务。年底预算仍划分市级收入和乡级收入，乡镇年度财税收入任务，由市级征收部门负责组织完成，市对市级征管部门按预算确定的总任务建立财税收入目标责任制考核体系，乡镇政府由于招商引资，利用当地资源等开辟新的财源而增加的收入，在超额完成年度财税收入任务的前提下，市对乡镇在一定时期内继续实行超收分成奖励办法。

三、完善转移支付力度，研究乡镇发展扶持政策。一是建议扶持经济薄弱乡镇的政策。能通过转移支付的办法，得到继续贯彻，努力实现乡镇之间的平衡。市财政在制定转移支付政策时，要更多考虑贫困乡镇，加大支持力度，保证贫困乡镇财力不断增强，努力实现乡镇之间的基本平衡。二是关注乡镇用于改善民生等方面的投入。乡镇近年来在改善民生方面面临的压力比较大，既费神又花钱，想做点事，财力又不充许，压力比较大，市财政在财力充许的情况下，适度进行帮扶。三是尽力实现财力下移。对于上级财政部门增加的转移支付资金，本级财政增加的可用资金，尽可能地向乡镇倾斜，缓解乡镇财力的不足，解决乡镇实际困难，支持乡镇发展。

四、增加基层财政公用经费。近几年来，国家支持“三农”的政策不断出台，这些惠农政策的实施，充分调动了农民增收的积极性，而这些资金的操作和监管，全部由乡镇财政所承担监管职能，加大了工作业务量，而这部分资金根本无公用经费，工作经费不足，已严重影响财政干部服务职能的履行，影响了干部工作的积极性，只有充分保障公用经费，才能实现乡镇财政财权与事权相统一。

五、减少乡镇事务负担。用体制激励乡镇发展经济，但也要注意在当前乡镇收入来源渠道非常少的情况下，要尽可能减轻乡镇事务负担，给乡镇减压松绑，让乡镇休养生息，以利今后发展。收入任务不与乡镇挂钩，不向乡镇，特别是以农业为主乡镇下达不切实际的经济指标任务，让经济增长顺应经济规律，同时减轻乡镇负担和压力。

六、加大对乡镇的支持力度。要按照“简放政权，理顺关系，规范分类，加强基层”的原则，将能下放的权力尽量下放乡镇，加大对乡镇的财力支持，逐步提高人头经费标准，确保乡镇政府正常运转和职能充分发挥。提高基层福利待遇，推进乡镇干部合理流动，让想做事，能做事，做成事的同志得到提拔重要，要让吃苦的人吃香，实干的人实惠，有为的人有位，让他们在经济上有享头，政治上有奔头。努力营造一个良好的工作环境。

（作者单位：湖南省湘乡市财政局）