公共项目管理组织再造的能力成熟度路径

周 君，江 俊 龙，朱 佳 鑫

（1.铁道部经济规划研究院，北京市 100038；2.中央财经大学，北京市 100081；3.北京交通大学，北京市100044）

公共项目管理组织再造的能力成熟度路径

周 君1，江 俊 龙2，朱 佳 鑫3

（1.铁道部经济规划研究院，北京市 100038；2.中央财经大学，北京市 100081；3.北京交通大学，北京市100044）

公共项目管理是一个涉及政治、经济、历史、文化与国际环境的复杂系统，是管理的前沿课题，也是世界各国公认的难题。目前公共项目管理正处在体制改革与调整的攻坚阶段，人们关注更多的是建设体制改革、政府职能转变、机构调整等问题，而对于改进公共项目管理的组织模式、管理方法、综合绩效评价、管理过程中的业务流程改进、提高组织管理水平等并没有给予充分重视。随着我国投资和管理体制改革的不断推进，要求对公共项目管理组织在项目管理中的角色进行准确定位，在管理组织重构、组织管理方式改进、组织效率提高、管理成本降低等方面加大力度，进一步提高政府公共项目管理能力和水平。于是，基于项目管理过程透明化、规范化与运行程序化的“成熟度途径”作为一种新的思想武器和管理工具，必将成为公共项目管理组织改革的重要内容。能力成熟度路径（OCMM）可提供一个有规律的、规范的思维模式，达到在公共项目管理组织中实行合理分权与责任约束的目的，使项目管理的目标不再仅仅局限于项目的工期、成本、质量，而是全面适应项目管理过程的发展变化，适时调度和释放资源，在每个阶段都处于相对成熟和较高的成熟度水平，可在一定程度上突破政府行政组织体系的束缚，改善项目管理环境，达到管理规范与和谐。

公共项目；组织再造；能力成熟度；路径

一、前言

公共项目一般被称为“公共工程”（Public Project），有的国家和地区称之为“政府投资项目”。在我国，公共项目属于政府采购部分，主要目的在于显著区分政府与非政府性质的建设项目，本文将之界定在政府投资建设的基础性、公益性项目范围内。基础性项目指具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低的基础设施和需要政府重点扶持的部分基础工业项目，以及直接增强国力的支柱产业项目；公益性项目包括科技、文教、卫生、体育、环保等设施，公、检、法等政权机关，以及政府机关、社会团体办公设施，国防建设等。公共项目的投资主体主要是政府，同时也包括地方、企业甚至外商投资。一般认为，公共项目指为了满足社会文化生活需要，以及出于政治、国防等方面考虑，由政府通过财政投资、发行财政债券、利用外国政府赠款以及国家财政担保的金融机构的贷款等方式，独资或合资兴建的固定资产投资项目。[1]在现实社会中，由于垄断、市场供求非均衡、市场信息不完全、外部影响的存在以及经济周期所带来的经济波动等因素的影响，会导致市场失灵，且市场机制无法兼顾公平与效率。而公共项目是政府对经济进行干预与管理，使经济运行重新恢复良性循环状态的手段之一。公共项目的主要领域应是市场机制失灵的公益性项目和基础性项目，公共项目更强调宏观经济效益与社会影响。所以，公共项目除具备一般建设项目投资巨大、建设周期长、整体性强等特征之外，还具有外部效应大、服务性强、成本与收益构成复杂、政治目的或国防建设需要、社会公众与媒体关注程度高等特点。

随着社会主义市场经济体制的不断完善，公共项目管理越来越受到全国人民的关注。由于公共项目具有与一般建设项目不同的特点，决定了公共项目应该具有与一般建设项目不同的管理方式。但目前我国对不同投资主体的工程项目管理仍然套用计划经济体制下简单而统一的管理模式，没有按照市场经济要求实行分类管理。一方面，对公共项目的管理不够规范、严格，失之过宽，造成了大量的资源浪费；另一方面，对公共项目管理行政干预过多，管得过细、过宽。公共项目的主要投资人——政府往往既管市场和法规，又直接管工程，相当于既当裁判，又当运动员，还当教练，政府“缺位”和“越位”现象比较普遍。[2]可见，规范公共项目管理的关键在于明确政府角色定位，以及政府角色的市场定位是否符合社会主义市场经济发展的要求。在国外，公共项目一般都被纳入政府采购市场，而我国由于政府采购方面的研究有待深入，配套法律法规不够健全，真正意义上的政府采购市场还没有建立起来，目前还需要从整个建设市场的角度来审视它的市场定位。在我国，由公共项目构成的建设市场还处于逐步完善阶段，部分市场已经开放。如世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构贷款的公共项目，必须依照国际惯例进行国际竞争性招标。对于政府采购，亦称公共采购，国际上还没有形成统一的定义。我国财政部颁布的财预字[1999] 139号文《政府采购管理暂行办法》第3条规定，政府采购指采购机关以购买租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程和服务的行为。由此可见，公共项目在政府采购中占有很重要的地位，规范公共项目管理具有十分重要的意义。随着经济的快速发展，国家采取了积极的财政政策，其中一条非常重要的措施就是以加大固定资产投资来拉动经济发展，由此带来了大规模的公共投资。而要完成大规模的投资，除政策、资金、自然资源等方面的支持外，项目管理组织的优劣直接决定管理的质量、成本与效果，影响项目目标实现的程度。

二、公共项目管理的组织效率问题

公共项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，具有规模大、投资大、公益性等显著特点，为经济和社会发展作出了巨大贡献。公共项目的概念似乎不需要严格定义，重要的或者说最为关键的问题是如何去管理公共项目，如何管理才更加有效。很多研究者运用信息经济学、交易费用理论等分析了公共项目内在的经济关系，出现了大量关于公共项目管理体制与职能方面的研究成果，如各种对公共项目管理模式的探讨、投融资体制的革新、项目运作中的委托代理问题分析等。但让人难以置信的是公共项目在不断的改革浪潮中“超投资、超规模、超标准”的现象依然比较普遍，投资效益不能实现最大化，腐败事件频频发生。而问题的症结除了公共项目的经济体制和管理体制等深层原因外，还有一个非常重要的原因就是，对公共项目的内部要素——项目管理组织普遍没有予以足够的重视，甚至有时错误地认为项目管理组织本身就是一个保证工程质量和提高投资效益的默认前提。在公共项目管理实践中，管理组织“管理低效”和“管理无效”的现象经常成为公众和项目组织员工抱怨的主要话题，管理组织的能力和效率经常成为人们怀疑甚至攻击的对象。[3]在公共项目管理研究中，面对模糊而复杂的项目管理目标集，管理者和研究人员很难找到比较满意的方法和工具来对管理部门和机构的组织状况进行改进、测量、评估甚至判断。[4]、[5]

形成这种局面的原因是多方面的，如公共项目管理本身的复杂性和不确定性，组织改进与评估工具本身的技术缺陷，以及传统组织机构和普通员工对组织改进活动的天然抵制等。但组织能力成熟度的改进和评价与公共项目组织管理模式内在制度基础之间存在必然的联系，而这种联系无疑是影响公共项目管理组织能力成熟度测量与改进的一个重要原因。例如，在传统公共项目行政管理模式的理想假设中，认为管理组织的效率可以依靠官僚制度内在的规则自动实现，因此在理论研究方面无需对组织效率问题给予特别关注。[6]即使有一些专门的效率研究，也大多采用比较单一和微观层面的机械效率研究方法，而很少考虑组织与制度层面组织能力成熟度的作用。实际上，公共项目管理至今也没有取得突破性进展，理论研究与实践探索仍在继续。但随着国家固定资产投资的进一步加大，带有强烈行政色彩的管理制度及其组织模式在大型而复杂的公共项目管理中难以为继，传统项目管理模式下的组织效率不断受到人们的质疑。

目前，公共项目管理正处在体制改革与调整的攻坚阶段，人们关注的热点更多驻留在建设体制改革、政府职能转变、机构调整等问题上，而对于改进公共项目管理的组织模式、管理方法、综合绩效评价、管理过程中的业务流程改进、提高组织管理水平等并没有给予充分的重视。但随着我国投资体制与管理体制改革的不断推进，必然要求我们准确定位公共项目管理组织在项目管理中的角色，在管理组织重构、组织管理方式改进、组织效率提高、管理成本降低等方面加大力度，进一步提高政府管理公共项目的能力和水平。

三、组织再造的“能力成熟度”路径

在项目管理变革的过程中，人们始终在寻找组织管理与再造的新策略、新方法和新工具，更多适用于公共项目管理的组织战略模型和评估方法被应用。目前，无论在一般企业管理和政府行政管理界，还是在项目管理领域，能力成熟度管理都是一个热门话题。与效率相比，成熟度概念是一个全新的观念和系统，有助于突破传统组织模式的局限性，解决组织效率困境。世界范围内“管理主义”的价值重新得到重视，促使我国开始关注公共项目管理的组织改革与再造。[7]现在，公共项目管理组织的领导者和管理者们比以往任何时候都更加关心对自己责任和结果的评价，以及如何来改进自身的管理。因此，基于项目管理过程透明化、规范化与运行程序化的“成熟度途径”作为一种新的思想武器和管理工具，必将成为公共项目管理组织改革的重要内容。

1.组织能力成熟度模型体系。公共项目的组织能力成熟度模型（以下简称OCMM）描述和分析了公共项目管理组织在项目管理过程中能力发展的程度，确立了一个组织能力成熟度的分级标准和进化层次（见图1）。一方面，公共项目管理组织可以利用它来评估自己当前的能力成熟度水平，并由此提出严格的质量标准以及过程改进的方法和策略，进而通过不断努力来达到更高的能力成熟度水平；另一方面，该模型标准也可作为外界对项目管理组织进行评价的一种标准，使之在对公共项目管理提出建议时不再盲目和缺乏针对性。[8]、[9]

图1 组织能力成熟度的进化层次与分级标准

OCMM是一个阶梯式的进化框架，它将整个公共项目管理的组织成熟度发展过程划分成五个连续的阶段：基础知识、通用过程、集成方法、基准比较和持续改进。这五个阶段体现了整个组织系统逐步发展成熟的过程，从初期的混乱、不成熟到规范、成熟、创新优化。每一个阶段都代表了项目管理组织能力成熟度的不同水平。任何一个公共项目管理组织都可以在这五个级别中找到自己的位置，然后按照OCMM的关键实践进行操作，以达到按OCMM逐渐进化的目的，使组织能力成熟度不断提高。

在基础知识阶段，项目管理组织系统处于混沌的初始级，意识到了改善项目管理的重要性，但需要很好地理解项目管理的基础知识及相关通用语言（或术语）。组织处于初始级时，其管理过程是无序的，甚至有时是混乱的。项目管理过程定义几乎处于无章法和步骤可循的状态，项目正常运作和所取得的成功往往依赖于极个别人的努力和机遇。在通用过程阶段，项目管理组织意识到需要定义并发展项目管理的通用过程，以便一个成功的组织模式和项目管理方法能够被重复使用于其他项目方案，管理组织系统不断长大成熟，逐步理解项目管理的原则和程序，处于成长级，此时已经建立起一些基本的可重复的项目管理过程，可用于对成本、进度和组织活动进行跟踪。在集成方法阶段，项目管理组织认识到将所有通用过程中的方法融合成一个集成方法可产生协同效应，这样的协同效应使组织系统改进和项目管理简单化，过程更容易控制。此时的集成方法并非一种简单叠加在一起的方法，而是综合通用过程各方法优点的较为成熟的方法体系。在集成方法阶段，管理组织系统实现有序化并达到成熟度的规范级。项目管理过程均已文档化、标准化，并形成了整个管理组织的标准实施程序。在基准比较阶段，项目管理组织意识到改进组织系统对于保持持续竞争优势的必要性，连续的比较势在必行，基准比较是在连续的基础上进行的。在基准比较阶段，组织系统充分稳定，已经达到完全定量管理状态，管理组织系统处于定量级。这个阶段的管理组织对基准比较的基点、方法、比较对象及目标了如指掌，项目管理过程与质量管理有详细的度量标准与明确的要求，管理过程和质量得到了充分的认识和控制。在持续改进阶段，管理组织通过对基准比较得到的信息进行评价，掌握组织能力成熟度水平及增长潜力，有条不紊地按计划持续优化并改进集成方法，促进新的增长循环。管理组织系统处于优化级，能够对来自项目管理过程、新概念、新技术及国内外发展新动向等方面的各种有用信息进行全面分析与选择性采用，并持续地对管理过程实施改进。

2.模型的内部结构设置。为达到公共项目管理组织在每个成熟度级别都能具体操作，在成熟度模型内部结构的设置上，除初始级外，OCMM的每一级都是按完全相同的内部结构构成的（见图2）。不同的成熟度等级反映了组织的项目管理能力以及该组织可能实现预期结果的不同程度。每一个成熟度级别（初始级除外），都包含了实现这一级目标所需的若干关键过程域（Key Process Area，以下简称KPA），并根据组织改进过程的规律，约定公共特性与关键实践等内容。每一级的每个KPA都进一步包含若干关键实践，每个KPA的实践都统一按照五个公共特性进行组织，即每一个KPA都包含五类过程域（KP）。这样，使整个项目管理组织的改进工作自上而下形成了一种很有规律的步骤。[10]、[11]

图2 组织能力成熟度模型的内部结构

OCMM通过规范内部结构，使公共项目管理组织能够制定方针政策、配置资源、实施关键活动、进行度量和验证，并参照自身状况来提高管理组织能力成熟度。这些活动对组织开展业务、进行实践工作、改进项目管理的基本环境和组织文化起到了极大的支持作用。这样，即使项目管理组织内部人员发生变化，各项管理活动仍然可以继续展开，既能保证生产的连续性，又能把实践经验保留下来，为组织以后的发展和提高奠定基础。此外，一个组织的成熟度类似于某个人在某个特定领域的能力，是逐步获得和增长的。如果一个人在某个领域发展的过程中能得到很好的指引，就会不断达到一个个设定的目标，并变得成熟起来，否则就有可能盲目发展，离自己的目标越来越远，甚至南辕北辙。同样，项目组织能力成熟度发展也需要良好的指引，OCMM正是这样一个有效的指引。

3.层次的重叠和管理风险。值得注意的是，我们在谈论组织能力成熟度层次时，不要误以为所有阶段的工作都必须被连续地依次完成。实际上，在公共项目管理组织成熟的过程中，某些层次能够而且应该重叠，但各个阶段完成的顺序却不能改变。重叠的程度要视管理组织愿意承受风险的大小来确定。初始级和成长级可以重叠，因为组织在进行项目管理基础知识培训时，为支持建立集成方法，也可以进行管理程序、管理方法开发和管理检查表格设计。成长级和规范级一般不会重叠，因为我们一旦决定在公共项目管理组织中使用综合集成方法，其他方法的工作就会迅速结束，组织管理方式唯一确定。当管理组织还在开发集成方法时，用于改进方法的基准比较计划也正在编制中，导致规范级与定量级重叠。当管理组织逐渐体会到基准比较和持续改进的作用时，组织改进的速度就会加快，就可能导致优化级和定量级发生较大重叠。从优化级到定量级和规范级的反馈，可以形成这三个层次一个连续的改进环，甚至三个层次都重叠在一起也是有可能的（参见图1）。

公共项目管理组织不断成熟的每一个阶段都分布着不同的管理风险，并与组织文化关系密切，项目管理方式和风格必须随之变化。项目组织变革管理风险可分为低、中、高三类，与风险水平密切联系的是组织文化改变对组织所造成的影响，这些风险存在于成熟度模型的各个层级。在初始级，组织意识到了变革的必要性，但却有可能不知道变革将要带来的冲击，各种变化因素、不确定因素很多，存在中等风险；在成长级，组织开始趋于相对稳定状态，存在中等风险；在规范级，虽然组织变得成熟，但此时涉及的项目要素最多，在实际工作中会遇到大量的困难和阻力，因而对组织而言，它具有最高的难度和风险，可能需要组织文化作出重大转变；在组织定量级和优化级，组织能力成熟度水平很高，功能变得强大，组织能够充分发挥自我改进与管理功能，组织改进对组织文化没有实质性冲击，或者组织文化是动态的，很容易就能够接受变革。

4.模型的特点分析。公共项目组织能力成熟度模型的特点主要是系统性强、层次清晰、强调持续改进、集成功能显著。该模型通过判断公共项目管理组织自身当前的组织能力成熟度，针对工程质量和项目管理过程中最为关键的问题，来选择当前的提高策略。同时，将注意力放在具体、可实现的目标上，并借助模型提供的措施和手段去实现这些目标，从而使管理组织不断、渐进、平滑地向高级阶段过渡，并最终实现组织的战略目标。

（1）体现模型建立的制度基础。模型建立的制度基础得到充分体现。因处于一定成熟度等级的管理组织与若干关键过程域相联系，组织内部员工被自动授予了相应的管理权力，并负担一定的责任。随着组织能力成熟度的不断提高，组织内部通过对项目管理过程的规范化和对员工的技术培训，项目管理过程也将受到管理者和员工的关注并不断修改完善，从而使项目管理的质量、效率、成本和进度得到明显改善。管理组织的效率或绩效水平在模型中用组织能力成熟度分层标示，将原来公共项目中多元化的管理组织目标集中到“成熟度”这个指标上，并用成熟度水平来表示管理水平的高低和管理的结果，体现了“结果为本”的理念。

（2）逐步显示管理组织的可视性。在组织能力成熟度模型中，公共项目管理组织和项目本身的可视性逐步显示出来。这样，不仅为管理人员与其他人员之间的交流提供了一种平台和手段，而且极大地方便了外界及项目利益相关者的监督和参与。成熟度模型的可视性特征让管理组织和项目管理过程清晰地展现在所有利益相关者面前，可以进一步强化管理组织内部的责任机制，减少腐败现象的发生。在不同的成熟度阶段，项目的可视性以及每个成熟度级别所采用的管理方式是不同的。项目管理强调用项目管理的方法和策略来解决生产中遇到的质量和效率问题，而管理组织则追求组织能力成熟度的不断提高，管理组织通过不断进化来使工程质量、生产率和建设周期得到明显改善，二者在目标一致的情况下都强调管理的可视性。提高管理组织效率、抑制腐败的一个重要方面就是加强监督，而对公共项目实施监督就需要管理过程透明化，OCMM的可视性特征在很大程度上满足了这一要求。一般来说，管理组织在更高等级的成熟度阶段要表现出更强的可视性。所以，追求更高的组织能力成熟度水平就可以提高管理组织与项目管理过程的可视性，达到更高的组织效率。

（3）管理过程逐级透明化。在初始级，整个管理组织和项目过程的形状如同一团黑云，对管理人员或公众来说，只能看到项目的简单计划，而要了解某个具体项目活动的进展情况或制定项目计划是非常困难的。过渡到成长级，项目管理过程的可视性有所好转，管理过程可用一系列的黑盒子来表示。项目需求与执行过程在一定程度上可以控制，管理人员通过基本管理过程的关键点对结果和过程进行检查，项目利益相关者也可通过关键点情况了解项目进展。但每个黑盒子内部发生的事，仍然看不见。发展到规范级后，黑盒子内部的结构逐步显示出来，组织拥有标准的项目管理程序。因此，管理人员在了解自身责任与任务的情况下，可对各种项目任务进行交互式管理活动，并适度化解可能发生的风险。由于规范级提供了很好的可视性，项目外界也能得到较为准确快速的情况报告。在定量级，管理者可根据客观的度量，预见过程中的各种情况，有目标地作出决定，项目利益相关者也能很好地理解项目管理过程及其存在的风险。此时，管理组织的不稳定性降低，预见结果的能力大大增强。最后，在优化级，项目管理过程的内部结构全部清晰可见，管理组织已经对项目管理实施了有效、不断、系统的改进，超越了对项目管理现状的认识而自觉改进集成方法，以达到更进一步的效果。

（4）组织按OCMM体系逐级进化。可以看到，项目管理组织成熟的过程实际上就是项目管理水平与工程质量提高的过程。它给出了项目管理组织开展活动的应用范畴。初始级实际上是一个起点，大部分准备按OCMM体系进化的公共项目管理组织都首先处在这个起点上，并通过这个起点向成长级迈进。除初始级外，每一级都设定了一组目标，如果达到了这组目标，就表明达到了这个成熟级别，自然可以向下一个级别迈进。OCMM体系不主张跨越级别的进化，因为从成长级起，每一个低级别能力成熟度的实现均是高级别能力成熟度实现的基础。只要持续不断地进行过程改进，遵循分级标准的规定，就会逐步过渡到高一级别的成熟阶段。这种方式使OCMM模型具有了可操作性，项目管理组织可通过这种方式达到自己的目标。如果公共项目的组织管理者被给予了恰当的培训，并在实践中根据自身所面临环境和部门特点的不同加以灵活应用，那么一定会取得让人满意的结果。

四、结论

能力成熟度路径（OCMM）提供了一个规律、规范的思维模式，可达到在公共项目管理组织中实现合理分权与责任约束的目的。从而，项目管理的目标不再仅仅局限于项目的工期、成本、质量，而是要全面适应项目管理过程的发展变化，适时调度和释放资源，在每个阶段都处于相对成熟和较高的成熟度水平。这可以在一定程度上突破政府行政组织体系的束缚，改善项目管理环境，达到管理规范与和谐。

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[8]、[10]陈亭，陈俊芳，熊亮.能力成熟度模型和IS0/IEC15504的比较[J].工业工程与管理，2002（1）：60-63.

[9]、[11]马良荔，刘孟仁.能力成熟度模型探讨与分析[J].计算机工程与设计，2003（4）：14-17.

责任编辑：陈静

Abstract:The management of public project is a complicated system that involves the political,economic,historical, cultural and international environment,its research of organization is even more a leading topic of management and one of the hard nuts to crack in the international community.From the economics characteristic of the public project and reform of management mode,the essential problem and efficiency predicament of traditional organization are revealed and analyzed. Accordingly the strategy and model system of capability maturity management for project organization improvement are set up. Then the structure,hierarchy and management risk of model is analyzed further and some beneficial policies are put forward.

Key words:public project；reorganization；capability maturity；strategy

Reorganization of Public Project Management：Capability Maturity Model

ZHOU Jun1，JIANG Jun-long2and ZHU Jia-xin3
(1.Economic and Planning Research Institute of the Ministry of Railways，Beijing100038，China；2.Central University of Finance and Economics，Beijing100081，China；3.Beijing Jiaotong University，Beijing100044，China)

F062.6

A

1007－8266（2011）04－0064－06

周君（1973-），男，湖北省松滋市人，中央财经大学管理科学与工程学院副教授，铁道部经济规划研究院博士后，主要研究方向为投资决策、成本管理、经济规划；江俊龙（1976-），男，安徽省合肥市人，中央财经大学管理科学与工程学院博士生，主要研究方向为项目管理；朱佳鑫（1986-），女，江苏省南通市人，北京交通大学经济管理学院博士生，主要研究方向为高校管理。