全球化语境下西方文官制度的嬗变与重构

秦勃

摘 要：随着西方工业化进程的不断加快，全球化特征日显，传统文官制度面临着前所未有的冲击。由于外部政治环境等诸多因素的激荡和影响，当代西方文官制度曾经引以为傲的优势逐渐出现越来越多的弊端，其诸多基本原则面临新的挑战，以至于发生嬗变，变革已经成为传统文官制度走出困境的唯一出路，变革的目标是构建一种科学效能的新型文官制度。

关键词：全球化；西方文官制度；变革；公务员制度；科学效能

中图分类号：D523.2 文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）07-0101-04

西方文官制度是资产阶级共同利益的体现，是资产阶级管理国家事务的有效工具；同时，作为一项管理技艺，它充分体现了节约交易费用的科学价值。尽管在其产生后的100多年间也历经了曲折与反复，但是它自身所固有的特质使其经受住了历史的考验，在西方各国行政管理中发挥了极其重要的作用，以至一直沿用至今。自20世纪60年代以来，在世界范围内发生了一场新的科技革命，这场科技革命使西方国家工业化水平达到了一个新的高度，同时也冲击了世界各国的政治、经济、文化等各个领域，许多学者将这一时期冠以各种名称，如“后工业社会”、“信息社会”、“全球化时代”等。人们在重视科学技术的同时，也越来越意识到人在管理中的重要作用。在这样的背景下，传统文官制度在体制机制上亦面临着新的挑战，这尤其体现在它的诸多基本原则上。

一、原则嬗变：传统文官制度面临的现实挑战

1.走向交叉互融的两官分途原则。在两官分途原则确立之初，西方文官制度体系中政务官和事务官以一种近乎“泾渭分明”的状态而存在：他们分属不同的利益集团、拥有不同的性质和特征、任期不同、职能相异。然而，随着文官制度在西方各国的推行，特别是受到新科技革命下的社会政治、经济、文化等因素的激荡和影响，两官分途原则已经发生了很大的变化，二者之间并非完全不可逾越，恰恰相反，他们逐渐呈现出一个相互交融的态势。一方面，政务官根据自身管理政治事务的现实需要，往往接近和拉拢事务官，在任用上，政治家自主任命大量与自己政见相同的高级文官。在管理上，对失去了文官体制传统保护的高级文官实行合同制。他们的工作绩效主要由政治性的部长和主管来评估。他们为了获得奖励，不得不积极响应政治领导人的政策。[1]另一方面，作为“政策制定者”的政务官与作为“政策执行者”的事务官并未被生生割裂，相反，他们具有一定的关联性。政务官在制定政策时为了使政策不脱离实际，往往会向事务官咨询甚至请教，而事务官也会凭借自己的专业特长、技能经验等为政务官提供一定的帮助，也就是说，在技术层面，政务官需要得到事务官的帮助。在英国，战后政府部门最高层次的常务次官，由高级的、高资历的常任文官担任，这似乎是天经地义的。但撒切尔夫人认为，高级文官长期在政府中担任要职，形成一个特殊的超稳定系统和人际关系网，他们凭借自己丰富的行政管理经验和实际控制各个部门专业性较强的文件资料，不仅为大臣决策提供信息、咨询，而且积极地参与决策，甚至实际地控制着决策。为此她决心采用“掺沙子”的做法，适当地改组常务次官的人员结构，打破高级文官一统天下的格局，任命“特殊官员”。如将她的秘书惠特摩直接任命为国防部的常务次官，任命庇特·密特业为财政部首席次官（制定中期财政战略和金融政策的参与者）。[2]46在美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等西方国家，于20世纪80年代根据各自的文官改革法案设立了SES（高级公务员系列），在文官系统中建立一个统一的执行官员群体，使得高级文官与政治领导人形成一种“新型关系”，这都体现出政务官和事务官呈现出一种交叉互融的态势。

2.强化政治倾向的“政治中立”原则。“政治中立”是西方文官制度的一项基本原则，也是西方国家维护其根本政治制度的一个技术措施。随着社会的发展，在西方文官制度中，尽管“政治中立”原则并没有完全被摒弃，但事实上一些国家的文官试图打破“政治中立”的樊篱，有的甚至已经突破了这一原则的界限，表现出明显的政治化倾向。在英国，国家试图对文官队伍加强政治上的控制，撒切尔夫人更是将“政治态度”作为选拔高级文官的一个基本的前提条件，自20世纪80年代初到1987年，白金汉宫中的40位常任次官和135位副常任次官，大多数是由撒切尔夫人与其大臣根据他们的政治倾向而任命的，文官的政治中立原则实际上被其所摒弃。而美国国会两院更是以政治中立使文官成为政治上的二等公民为由，两次通过了文官政治权力法案。美国总统为了推进行政改革的进程，往往利用政治任命官员，从而加强了对文官系统的控制。在澳大利亚，政治家与官僚之间及官僚内部的权利再分配，强化了对文官的政府控制。[2]43-44在日本，绝大部分政务官是通过事务官进入政府。特别是政府首脑，大多数都有过从事事务官的职业经历，至1972年，日本20世纪出任首相的35人中，只有5人没有担任事务官或军官，因此有人认为，日本是文官收买了政党和政府。总之，纵观西方各国，事务官对政治越来越表现出一种浓厚的兴趣，特别是他们中的高级文官试图冲破传统文官制度中“政治中立”的禁锢，改变“政策执行者”的角色，朝着“政策制定者”，或者“政策制定参与者”的角色转变。

3.打破终身雇佣的文官永业原则。文官职业化和职务常任制是西方文官制度的一个基本原则和重要特征，也是文官的一项身份保障权利，文官永业原则符合连续性和稳定性的要求，其主要目的是为了稳定文官队伍和吸引优秀人才为政府服务。然而，随着政府所处环境以及文官制度核心价值观的变化，传统的文官永业原则受到挑战，人们已经逐渐认识到这种文官任职的永久性会造成政府组织的功能失调，而且政府组织内部的不协调会带来许多社会和经济问题。不断变动和不可预测的环境要求政府具有更强的适应性、灵活性和高效率，即能够及时改变规模和策略以应付竞争、财政约束和满足消费者日益多样化的需求。于是，越来越多的国家放弃了文官永业原则，签订短期或临时合同的公职雇员日益增长，公共部门使用临时性、兼职或季节性雇员的数量明显增加。如英国在1979-1983年之间，实行合同制的政府雇员占公职部门总数的27%。澳大利亚在1989年到1991年间，联邦政府部门的全日制工作下降了6.4%，而非全日制工作增加了104.1%。美国实行考绩制的常任雇员，比例也在不断降低，已由30年代的87.9%下降为55.5%。[3]近年来，连强调终身制的日本使用临时工也有大幅增长。至1992年，临时职工已占日本公务员总数的11.9%强。根据欧洲统计中心劳动力调查，德国非正规录用的人员，从1985年至1995年10年间增长了12.6%，地方政府非常任人力是常任公务员的6倍。这样，越来越多的终身职位被取消，使得西方国家文官的管理呈现出多样化和非职业化的特征，这也在本质上有助于讓更多的组织和人员参与问题的解决。

4.淡化制度刚性的考试任用原则。考试任用是西方各国文官制度得以确立的最显著、最关键的标志，也是西方文官制度最重要的价值体现。在实行文官制度的西方国家，都将考试任用这项原则以法律（法规、规章等）的形式确立起来。如英国于1870年7月4日颁布的关于文官制度改革的第二道枢密院令就明确规定“实行文官考试任用制”；美国于1883年1月16日通过的《彭德尔顿法》明确规定“由人事委员会制定有关考试的具体规定并统一管理文官考试事务”；日本于明治十九年（1886年）制定了官吏考试任用的专门性制度——《文官考试试用及见习规则》。由此可见，西方各国强调考试任用的制度刚性，在相关配套的制度体系中将文官任职条件、考任操作程序等内容以固定的规范确定下来，录用文官只要“按部就班”就可以了。然而，正如前所述，西方国家统治阶级为了实现自己的阶级统治往往僭越制度的规范，特别是在人事任免这个重大问题上，更是以是否符合自身的利益为价值判断标准，于是就会削弱制度本身所具有的刚性，典型的做法就是不经过考试任用的程序直接任免文官；另一方面，出于技术方面的考量，西方国家越来越倾向于将行政职位的一部分特别是高级职位向社会开放，不拘一格招揽优秀人才，这也往往淡化了考试任用的制度刚性。例如，美国的大多数政府机构越来越倾向于到各个大学招聘优秀学生，允许学生在学习期间在政府机构做些有偿的工作，毕业后有些人（不经过考试）就可以成为该机构的正式雇员。[5]48当然，所谓淡化考试任用的制度刚性并不意味着摒弃这一基本原则，考试任用原则不管是过去、现在，抑或将来都是西方文官制度中一项重要的基本原则，如果放弃了这一原则，西方文官制度也就失去了存在的价值。

二、科学效能：当代西方文官制度重构的趋势和选择

自20世纪70年代末以来，在西方掀起了一场旨在降低行政成本、提高行政效率的政府改革运动，它起始于英国和美国，并随着世界政治、经济和社会的发展而不断扩展和深化，继而在全球形成了一股声势浩大的行政改革浪潮。在这股浪潮中，作为官僚体制支柱的文官制度，首当其冲成为改革的焦点。尽管西方各国文官制度的变革在基本形式、具体内容、操作方法等方面不尽相同，但是由于所面临的问题大致相同，变革还是呈现出一些共同的特征，那就是通过变革传统文官制度的痼疾，重构一种科学效能的文官制度，具体来讲，主要体现在以下几个方面。

1.重视系统结构的改革，实现“职品”（职位分类和品位分类）互补。职位分类（Position Classification）是以美国为代表的许多西方国家普遍采用的一种人事分类制度，它实行职位定性分类以及报酬分等与职位挂钩，强调文官职权与责任，主要特点是“以事为中心”；品位分类（Rank Classification）是以英国为代表的一些西方国家采用的另一种人事分类制度，它以文官的个人条件，如学历、资历等来划分官阶、评定职称与报酬，主要特点是“以人为中心”。职位分类和品位分类都有各自的特点和长处，相应的，也各有缺陷和不足。因此，在对文官系统结构进行改革时，西方国家一般既保持科学分类的传统，又根据新的情况予以适当变革，实现科学与效率相统一。如美国1978年通过的《文官制度改革法》打破职位分类的限制，实行“级随人走”，1986年通过了文官制度简化法案，在职位分类上，本着宜粗不宜细的原则，把性质相近的职位进行合并。加拿大国库委员会与文官委员会从1996年开始，通过深入调查后建立了文官通用分类标准（UCS），将未改革前的联邦政府公务系统72个职组改为29个。涉及管理的职位共5个；专业技术职位共有19个；经济与社会科学职位有1个；不由工会代表的职位共有4个。[5]针对职位分类过分追求精密性和细致性的特点，渐渐简化了职位分类的结构体系，重视人对职位的影响，充分发挥个人的积极性和创造性；而针对品位分类过分注重建立等级秩序而忽视工作职位对文官的要求等特点，建构更加开放的系统结构，按照专业和工作需要调整文官职组。总之，当代西方各国的文官制度分类呈现出职位分类与品位分类相互补充、交叉融合的新趋势。

2.完善竞争机制，强调能力主义。在传统的文官管理中，实行的是常任文官职业制。尽管这样能使文官队伍保持长久的稳定和连续，但是它缺乏灵活性，容易造成惰性、僵化的管理体制，于是这种文官终身任用制的优势已经逐渐变成了劣势。随着市场经济的推行，越来越多的国家不断完善竞争机制，放弃文官“终身制”，打破“铁饭碗”实行临时合同制或短期雇佣制。如，新西兰从1988年开始对文官制度进行了重大改革，内容包括：文官由终身制改为任期制，并根据《雇用合同法》签订雇用合同。日本在2001年制定的《文官制度改革大纲》中也明确规定，在某些职位的任用上实行公开竞聘，鼓励政府部门与企业之间进行人才交流。英国通过扩大招考范围增加文官录用的竞争程度，面向社会公开选拔高级文官职位，即便是从内部选拔，也不再进行简单的晋升，而是引入竞争机制，让符合条件的人参加竞争，择优任用。[4]48当然，强调竞争的主要目的是为了吸引和选拔优秀人才以及在在职文官中产生“鲶鱼效应”。因此，政府无论是在文官录用还是在对已被录用的文官绩效评估时都强调文官的素质和能力，能力主义成为改革的价值取向。为了开发文官潜能，推进文官队伍能力建设，西方国家非常重视对文官的培训。英国围绕能力标准强化能力培训，高级文官培训5年为一个周期，分长期培训（4周）和短期培训（3周）两种形式，培训注重理论与实践结合，主要采用案例教学、实地调研等方式。瑞士政府将文官在培训方面所具有的优势作为稳定文官队伍、吸引优秀人才的一个重要条件。日本建立了一种文官自我完善的培训制度，主要是在职培训（边干边学）和脱产培训。法国所有部级部门都有继续教育计划，采取措施对所有文官进行各种培训，相当于行政机构总薪水水平的6%的资金用于进一步的培训。[4]49

3.精简机构，放松规制。文官制度的改革必然会关涉政府职能和规模的调适甚至重构，因此，压缩政府规模、缩减文官队伍以及使政府职能达到合理、适度的状态就成为当前各国文官制度改革的一项共同内容。英国于1981年将文官部缩编改组为官吏及人事局，并恢复财政部人事业务单位，负责经费支援。1977年卡特就任美国总统，在他执政之初，成立了一个由文官委员会的朱尔·休格曼(Jule Sugarman)和联邦管理预算局的霍华德·梅斯纳(Howand Messer)共同领导的“工作组”。提出设立一个全新的“行政职位”，即在利用行政人力资源上给予行政机构领导一定的灵活性与确保对文官的正当保护之间寻求一个平衡点。[6]次年，美国颁布生效《文官制度改革法》，决定裁撤文官委员会，改设人事管理局及功绩制保护委员会。随着机构的裁减，文官队伍也相应地进行了精简。1993年克林顿政府发起行政改革运动时，宣布未来五年裁减联邦政府雇员25.2万人，节约开支1080亿美元，五年来实现裁员35.1万人，削减财政支出1370亿美元，使美国国家财政在连续30年出现赤字之后，第一次有了结余。[7]撒切尔夫人上台后对英国文官制度也进行了改革，其中英国文官队伍总数从1979年的73.2万人削减到了1990年的56.2万人，整整减少了17万人。澳大利亚从1990年至1997年，公务员减少25.7万人。荷兰1982年至1989年把总数为16万人的公务员队伍减掉2.6万人。[8]日本政府局级机构1967年为131个，自1980年开始则一直保持在128个左右，中央政府文官1967年为89.9万人，到1991年只有86.4万人。[9]

当然，文官制度改革并不仅仅就是简单的撤并机构、精简人员。西方国家在缩减政府规模的同时也逐渐放松了规制，下放了权力。随着市场经济的發展，政府越来越重视成本——效益分析，许多国家甚至师法企业的做法，着力打造“企业型政府”，其核心价值取向就是政府对效率的追求。盖·彼得斯认为，政府无效率的主要原因是对管理层进行预先控制的内部机制和规则的数量太多，它们包括人事规则、僵化的付酬制度、预算规则、具有约束性的采购法规以及许多别的规则。因此有必要清除这些清规戒律，使政府富有灵活性和效率。詹姆斯·威尔逊在其1989年出版的著作《美国官僚政治》中指出，放松规制意味着这样一种制度设计：在该框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断行为主体的标准。因此，美国的做法是删除繁文缛节，废除过多过滥的法律法规，简化预算和人事审批程序，建立“以结果为本”的新模式。1993年9月戈尔领导下的国家绩效评估（National Performance Review，简称NPR）发表了名为《从繁文缛节到结果为本——创造一个工作更好花钱更少的政府》的报告。报告认为，政府的繁文缛节窒息了文官的创造力，使他们的工作职能照本宣科。报告指出，一个有效的企业家政府将抛弃繁文缛节，简化预算和人事审批程序，变循规蹈矩的体制为追求产出的体制。为此，美国政府甚至使用起重车倾倒上百万和上千万磅由联邦人事管理总署所颁发的脱离实际的管理法律与法规，废除了1万页的《联邦人事手册》；简化分类体制和辞退体制；授权给雇员，使其对结果负责；废除其他规制。而欧洲大多数国家则采用内部市场一类的办法来代替原先的层级控制。总之，放松规制这一措施已经成为各国文官制度改革的共同趋势。

4.重视文官职业伦理，着力建构“道德政府”。西方国家重视文官职业伦理的这个视角突破了过去的只注重从组织结构和立法监督方面进行强化的局限性，而把职业伦理看做是公职人员从事伦理行为、维护公共威信的内在的义务和责任，看做是伴随文官制度而来的一种内生的必然要求。因此，在西方文官制度变革中，各国把文官的职业伦理放在一个非常重要的位置，也把强调文官的职业道德作为治理腐败的一条有效路径，把建构“道德政府”作为文官变革一个主要的手段和目的。为此，西方各国普遍运用组织制度和伦理准则，持久开展公务员伦理道德训练，完善道德净化机制。首先，建立和完善关于文官职业伦理方面的法律法规。1993年，美国颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》；加拿大于1994年颁布了《加拿大公务员利益冲突与离职后行为法》；墨西哥又紧随其后制定了《公务员职责法》。日本于2000年4月实施了《国家公共事业道德法》，在国家人事院建立了“国家公共事业道德委员会”，负责有关涉及公职人员道德的事务。其次，在文官队伍中灌输职业伦理观。由于政府官员每天的工作都代表国家及国家的形象，所以美国自建国之日起，无论是普通民众、政治家还是法官，都对政府官员在职业道德上寄予很高的期望，特别是在20世纪70—80年代，更是把建构“道德政府”作为联邦政府行政改革所追求的主要目标，在文官队伍中强调“道德”、“忠诚”、“责任”等。英国颁布的《文官准则》明确规定：文官须“公正、诚实、忠诚、负责、保密、廉洁”；新加坡长期形成了这样的价值观念：一个廉洁的政府非常重要，对腐败的任何宽容都会侵蚀价值体系、背叛公众对政府的信任并削弱投资商的信心。再次，把职业伦理作为评价文官素质的一个基本要件。如，加拿大在对文官进行素质测评时就明确规定：“要在测评中体现公共服务组织的道德标准与价值观内容”。澳大利亚1999年颁布的《公务员法》也强调文官的价值观念和行为准则，并且具体细化为14个方面的价值观念和13条行为准则，以此作为考核文官素质的具体标准。

三、结语

西方传统文官制度的重构是因应全球化对西方各国公共管理带来的冲击的应然选择，是对旧有的人事管理体制机制、基本原则等诸多问题的纠错，它科学效能的价值取向为去除传统文官制度的种种痼疾提供了一条有效的路径选择。因此，文官制度改革也成为西方国家政府再造理论、公共服务理论、企业家精神理論等重要组成部分。当代西方文官制度改革的理论和实践无疑对我国正在进行的公务员制度改革具有一定的启示和借鉴价值。

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[责任编辑：黎 峰]