秦巴山区退耕还林与山区经济“双赢”互动发展策略研究

闵小平 陈绪敖 何家理

摘 要：秦巴山区是全国退耕还林工程示范区。安康市是秦巴山区退耕还林的重点区域，退耕还林政策的实施对当地人民的生产和生活产生了很大的影响。本文在分析安康市退耕还林发展现状及存在问题的基础上，有针对性地提出了秦巴山区退耕还林与山区经济“双赢”互动发展策略。

关键词：秦巴山区；退耕还林；山区经济；“双赢”互动

中图分类号：F327.41 文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）07-0073-03

秦巴山区位于我国中西部地区, 地跨陕、甘、川、渝、鄂、豫5省1市, 涵盖24个地市。它是地理中心带华中连接西北、西南的结合部,东部一级低地平原与西部二级高原的过渡区；是优质水源区之一——三江(嘉陵江、汉江、丹江)一河(汉江最大支流堵河)的发源地,南水北调中线工程的水源地、汇水区；是中国生物多样性保护的两大关键地区(秦岭山地、神农架林区) 所在地；作为阻止西北荒漠化、半荒漠化和沙尘暴东侵南扩的屏障地带,也是西安、洛阳北方二氧化硫控制区与重庆、宜昌南方酸雨控制区的中间隔离带。因而该地区在全国生态安全中具有重要的战略地位。以生态修复为目标，从2000年开始，秦巴山区被作为全国退耕还林工程的典型示范区域之一，退耕还林面积达254.05万hm2,约占全国退耕还林面积的10%。安康市地处秦巴山区腹地，退耕还林工程的实施对安康市山地资源利用开发及促进农业经济发展，农民收入增长产生了重要影响，探索基于生态保护的退耕还林工程与山地资源的开发利用的“双赢”互动发展策略，促进农业经济的可持续发展，已经成为安康市乃至整个秦巴山区退耕还林后续工程亟待解决的问题。

一、退耕还林、生态修复与山区经济发展的辩证关系

退耕还林工程的根本目的是要进行生态重建，让25度以上的陡坡耕地退耕，并对其实行种树种草，通过植被保护，减少水土流失，达到修复生态环境的目的。

然而，生态修复是一个复杂的系统工程，关系到区域经济社会发展大局，涉及自然科学和社会科学的相关领域，关系农业、农村、农民脱贫致富奔小康的发展方向，涉及有关投入和保障的长效机制。秦巴山区以退耕还林为切入点进行生态修复面临的核心问题是要处理好生态效益与山区经济效益之间的辩证关系。

目前诸多学者围绕退耕还林生态修复与经济发展的相关性等问题进行了大量的研究, 陈绪敖认为，退耕还林工程不是简单的要求农民放弃种粮，进行种树种草，而是一项复杂的、长期的系统工程；退耕还林不仅要强调进度，更应处理好相关因素，把退耕还林与解决农民收入增长结合起来，探索农民增收的新途径，才能达到退耕而不复耕；[1]秦巴山区退耕还林工程的可持续性应该建立在该地区的山地资源有效开发利用基础之上，制定适合该地区的战略规划，发挥山区资源特色优势，转变农业产业结构、农业生产经营方式，增加农民收入，从而达到公共政策的预期目的。[2]高桂英等研究指出，中国由于人口等错综复杂的原因，生态重建不同于西方国家主要通过大规模的生态移民，建设自然保护区，使该区域复原到未受人类干扰前的生态系统，因而不是简单的复原，而是要探索生态重建过程中后续产业的培育。[3]何家理认为，从经济原因入手探索退耕还林区农民生活资料来源的替代模式, 成为打开退耕还林面临问题这把锁的金钥匙。[4]任永魁等以土石山区为研究区域,分析了退耕还林还草对农村经济的影响,认为农村产业结构调整和农村经济结构调整是退耕后农村经济发展的主要驱动因素。[5]

从相关研究结论及其退耕还林实地调研的结果分析，自1999 年实施退耕还林(草) 工程以来,不仅生态环境得到了有效的修复,在新农村建设及各项惠农政策的实施下，农村基础设施建设得到改善，农村社会保障体系逐步完善，农村富余劳动力转移、农村就业结构的调整，以及退耕还林后续产业的培育与发展,在有效耕地面积大幅度下降的前提下农村经济不仅没有衰退,反而有了较大的发展,同时农民收入并没有因有效耕地面积的减少而降低,相反,有了不同程度的提高。实践证明，基于生态修复的退耕还林工程与山区经济发展不仅存在相互制约关系，更重要的是存在着相互促进关系。生态修复是山区经济可持续发展的内在要求，而山区经济发展使广大农民从退耕还林中获取切身利益，达到农民增收才能进一步巩固退耕还林生态建设的成果。处理好退耕还林生态修复与山区经济发展的辩证关系的切入点在于改变传统山区资源掠夺式开发利用，转向以生态经济学理论为指导，认识山区本身所具有的生态经济特点，确定不同区域山地的环境容量、山地可开发的容许程度、山地产业的最佳布局和最优结构，因地制宜地进行统一规划和整体开发，达到生态保护与经济发展的双层目标。

二、退耕还林与山区经济“双赢”互动发展面临的问题——以安康市为例

安康市地处秦巴山区腹地，位于陕西省南部，北靠秦岭，南依巴山，汉江横贯其中，形成“两山夹一川”的地貌轮廓。辖区内土地总面积23529.24平方公里，地貌受垂直地带性差异变化制约，分为山地、丘陵地、川道平坝地三种基本地貌类型，分别占全市土地面积的92.58%、5.35%、2.07%，是秦巴山区主要的退耕还林区，10年来累计完成退耕还林工程430.4万亩，森林总面积达到1955.28万亩，森林覆盖率由退耕还林工程启动前的39.2％提高到现在的55.4％，净增16.2个百分点；水土流失面积由1.32万平方公里下降到6600平方公里；汉江及其9条重要支流常年保持了二类以上纯净水质，为国家南水北调中线取水工程提供了优质水源；生物多样性不断改善，大熊猫、金丝猴、羚牛等珍稀动物出没频繁，种群数量不断扩大。

退耕还林工程的实施改善了安康的人居环境，对安康市农业经济发展，农民生活产生了很大的影响。然而，生态环境依然脆弱，绿化布局仍然需要完善，工程管理机构及人员配备不能满足发展需要，政策及机制问题使全市“大林业、小产业、低效益”的局面尚未扭转，经济林发展仍然处在低投入、低产出、低效益的“三低”局面，退耕还林成果巩固及群众增收问题也面临着一定困难。特别是在退耕还林经济补偿政策结束后（经济林补偿5年，生态林补偿8年），农民是否能够通过产业结构调整、农村富余劳动力转移及科技扶贫等措施获得收入增长，从而巩固退耕还林成果，依然面临着诸多问题，这些问题归纳起来集中体现为:

1.退耕还林缺乏因地制宜、科学合理的長期规划。通过调查研究发现，安康市退耕还林工程的实施主要依赖政府部门以行政手段推进,并非农民自我意识到生态环境保护的重要性，政府主导特征十分明显。“行政手段虽然动员能力强,推进速度快,但同时存在严重缺陷:一是很难真正做到因地制宜,尊重农民意愿, 往往与农户从自身条件出发的自主选择发生冲突。二是部门利益不合理膨胀, 使对农户的优惠政策不能完全到位, 因政策利益中间流失而影响退耕还林工程的质量。”[6]到目前为止，退耕还林工程依然存在着植被选择单一，生态林与经济林结构不合理，无法达到天然林的生物链复合体要求，抵抗自然灾害的功能十分脆弱；退耕还林存在农户一哄而上和一刀切盲目选择,林后管护问题严重；林业部门的退耕还林政策没有有效地衔接土地流转、集体林权改革以及其他农业产业发展等相关政策，进而改变农村耕地的家庭承包经营基础上的细碎分散化形成的粗放式经营；大多数地区退耕还林后农民增收主要途径是靠外出打工，在缺乏文化知识及相应的技术培训指导下，导致农民工普遍存在就业机会少、工作稳定性差、工资待遇低等现实问题，因此抱着走一步看一步的心理，缺乏创业投资的热情。

2.退耕还林后续产业发展不足。退耕必然要面临农业产业结构的调整，需要培育基于生态保护的生态农业。然而，安康市退耕还林后续产业还处在一个低水平的发展阶段。主要表现为：一是具有市场需求的地方特色优势产业有一定的发展,如紫阳富硒、平利绞股蓝、石泉蚕桑业、岚皋魔芋及旅游业等，但深加工严重滞后,产品附加值不高，并且产品结构单一,科技含量低, 没有形成自己的品牌, 缺乏市场竞争力和占有率。二是各类产业化组织不断涌现, 但龙头企业少。三是围绕农村特色产业发展的农业服务中介机构不健全，农民产业化运行机制尚未形成, 缺乏科学的利益分配机制、合同约束机制、风险保障机制和诚信意识。四是各县区、乡镇缺乏适合自身特点的农业发展总体规划，盲目学习借鉴，导致产业化经营工作中思路不清, 扶持政策不力, 管理体制不顺，等等诸多问题。

3.退耕还林后续发展缺乏有针对性的科技支撑。无论是农村富余劳动力的转移，还是农村特色产业经济的发展，都需要科技人才、经营管理知识的支撑。通过农户调研发现，很多农民发展农业经营模式都是自己选择的结果, 存在较大的盲目性, 政府在产业模式的具体经营方面提供的指导较少，经常性的技术培训缺乏。

三、退耕还林与秦巴山区经济 “双赢”互动发展策略选择

退耕还林地区的土地资源大多都是生态脆弱的山地，人们无法改变的是山地的自然地理条件，而能够做的是规划好适合本地特点的山地农业经济发展战略。山地资源是山地经济发展的基础，而资源的脆弱性，要求山地资源开发利用以生态保护为基础，以生态经济学理论为指导，认识山区本身所具有的生态经济特点，因地制宜、注重实效、各具特色、分区发展,优化农村区域经济发展布局, 实现农业的可持续发展。秦巴山区在退耕还林的巩固阶段，需要进一步做好以下工作:

1.继续深入实地勘探，因地制宜，科学开展规划，突出发展重点。地方有关部门要成立专门工作组，对山区的资源和发展条件进行实地勘探，按比较优势理论和社会总福利最大化原则，对山区进行区域划分，根据浅山丘陵区、中高山区及川道小河流域区划定生态区、特色农产品生产区、休闲生活区。对生态功能区以发展生态林为主导，保护和开发野生景观植物资源，适当开展野生动物及昆虫的养殖，做好生态补偿落实，严加生态保护；对经济发展区给予扶持，建立特色山地商品生产基地。对休闲与生活区做好山区小城镇、中心城镇规划，加大中心城镇道路、通信、市政等基础设施建设力度，结合山区强泥石流易发区农户搬迁工程，建设一批生态良好、产业发展、人口聚集、基础完善的优美山区村镇。

2.尽快开展退耕还林后续产业发展规划的编制工作。退耕还林后续产业的健康发展是有效巩固退耕还林成果的关键所在, 当地政府要进一步扶持畜牧养殖、林果等特色种植基地的建设, 扶持兴办农、林、畜产品加工企业, 实施龙头带动战略, 加速农业产业化进程, 巩固提高退耕还林( 草) 成果。同时通过市场机制的培育，健全产业发展的各种平台，促进产业结构升级。

3.加大对退耕区农民技能培训、科技支撑。积极动员和组织各级各类农业技术推广机构、科研机构、大专院校、民办学校、农民专业合作社和农业产业化龙头企业等单位参加。结合退耕区实际，遵循退耕农民意愿，围绕主导产业、主导品种、主推技术和劳动力转移技能培训为主要内容，与生态移民和新农村建设有机结合，进行科学规划设计，对退耕区农民开展科技培训和劳动力就业技能培训。从而提高农民产业建设技能和务工技能是退耕还林后续发展的关键。

4.退耕还林工程与南水北调工程相结合。秦巴山区退耕还林区是我国“南水北调”中线工程水源区。其中陕西区水土流失面积占67.52%，中度以上面积占73.87%，年均侵蚀量占67.04%。区内属土石山区，土层薄且土壤质地差，土壤的生产力和生态承载力十分脆弱，但在盲目追求经济利益的驱使下，区内人为毁林毁草陡坡耕种等现象依然十分普遍，使荒漠化由点向面扩展，水土流失面积日益扩大，程度进一步加深。因此，从国家发展战略上应该把秦巴山区退耕还林工程作为一项长期的制度，加强对汉江、丹江流域“天保工程”和造林的投资力度，采取封育管护、能源替代、舍饲养畜、生态移民、发展循环经济等扶贫开发项目，对丹江口库周及丹江上中游、汉江干流沿岸和汉中盆地及周边地区、人口集中和水土流失严重的川道等地区进行生态修复和农业经济发展进行规划。

5.退耕还林工程与林权制度改革相结合。退耕还林工程与集体林权制度改革都是林业经济发展的重要举措，秦巴山区在退耕还林后续工程中应该把二者有机地结合起来，通过明确林权主体、理顺经营关系，真正落实“林有其主、主有其权、权有其责、责有其利”，调动林农的积极性；通过完善林业管理体制，建立林业社会化服务体系，构建林业要素市场和林权有序流转的机制，规范林业执法，提高林业服务水平，基本建立起产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度，最终实现森林增长、生态改善、农民增收、林业增效、林区和谐的目标。退耕还林工程与林权制度改革的有机结合是退耕还林工程的生態修复与山区经济发展互动模式选择的有效策略。

参考文献：

[1]陈绪敖.退耕还林中农民收入增长：问题与对策[J].安康师专学报，2003，（1）.

[2]陈绪敖.秦巴山区退耕还林的可持续性分析[J].环境保护，2008，(3).

[3]高桂英，王广金.生态重建与后续产业培育[J].宁夏社会科学，2004，（3）.

[4]何家理.秦巴山区生态环境建设的基本经验与问题研究[J].唐都学刊,2005，(5).

[5]任永魁,张清平.土石山区退耕还林还草对农村经济的影响[J].山西水土保持科技,2008，(3).

[6]刘茂才.对我国实施退耕还林工程的若干思考[J].农村经济,2000，(10).

[责任编辑：黎 峰]