我国农民养老保险转接的现实难题与破解对策

李昌和

摘 要：目前，我国农民养老保险转接面临着一系列难题，其主要根源在于：不同保险制度缺乏内在统一性、管理体制条块分割、自成体系，资金筹集渠道单一和数量不足、信息化管理系统软件设施滞后、管理主体思想落后和业务素质不高等。应当通过建立健全农民养老保险法律法规、完善农民养老保险监管体系、构建多元化可持续筹资模式、优化农民养老保险信息化管理系统、强化干部教育培训和岗位责任制等措施，消解农民养老保险转移接续难点问题。

关键词：农民养老保险；转接；难题；根源；对策

中图分类号：F323.89文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）07-0063-04

根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定2009年起开展新型农村社会养老保险试点。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定：2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。国务院办公厅转发了人力资源社会保障部关于基本养老保险跨地区转移的规定：个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。同时，《社会保险法》按照党的十七大精神确立了我国社会保险的制度框架，把城乡各类劳动者及居民纳入社会保险制度，力求做到制度上无缺失，覆盖上无遗漏，衔接上无缝隙。这些制度创新是党和国家落实《宪法》精神的重大举措，也是我们改革开放成果的结晶，对于我国社会主义现代化建设有着重要意义。但从实践来看，目前我国农民养老保险关系转接尚存在诸多难题，本文拟就如何认识和破解这些难题，略作探讨。

一、目前农民养老保险转接面临的主要难题

建立城乡居民基本养老保险制度是深入贯彻落实科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，已由《社会保险法》制度化，该法第十九条明确规定：个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算；个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。该法第二十条规定：国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。这是覆盖城乡居民养老保险制度建设的重要里程碑，是对我国养老保险实践经验的概括和总结，但目前我们在养老保险实践中遇到一系列难题，面临着严峻挑战。

首先，异地农民养老保险关系转接难。随着农村剩余劳动力向城市转移，国家将农民工纳入《城镇基本养老保险》，但在实际操作中农民工养老保险关系跨省转接遇到困难，其主要问题：一是各地社会养老保险信息化建设不平衡，一些地区网络建设和硬件设施建设滞后等，致使异地农民养老保险关系转接难以落实。二是农民工跨统筹地区就业的，社会养老保险转接利益受损，参保积极性不高。过去，由于企业负担不起农民工参保缴费，能逃就逃，即使办理了参保手续，一离开参保地就取不出来，导致农民工纷纷退保。为了解决跨统筹地区就业参保问题，国家出台了相关政策：参保人员跨省流动就业，除转移个人账户储存额外，再按本人缴费工资的一定比例转移统筹资金。其统筹资金（单位缴费）的转移量，确定为本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资的12%。这样，农民工基本养老保险转接时，有部分社会统筹资金留在了原参保地，其社会统筹资金难以全部转移到新参保地，新参保地往往借口推辞接收，这就导致异地农民养老保险转接困难，严重影响了农民工参保积极性。如“目前的用人单位缴20％，劳动者缴8％的社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度，相当数量的农民工参保积极性不高。在实践中有农民工为了减少支出，不愿参加养老保险等社会保险的情况，甚至即便参加了养老保险，每年春节前农民工退保的现象也比较突出。”[1]

其次，“新农保”与“老农保”制度衔接难。新型农村社会养老保险，称为“新农保”，是继取消农业税、实施、新型农村合作医疗等政策后的重大惠农政策，实行“个人缴费、集体补助和政府补贴相结合”的模式，其中中央财政对地方进行补助，并且是直接补贴到农民账户上。特别是“新农保”基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。过去的“老农保”“资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而且“老农保”由于农民收入不高，多数农民选择了低档标准缴费，政府没有财政补贴，预期待遇水平很低，农民参保积极性不高。“新老农保”制度能否做到无缝衔接？现行标准能否真正解决农民的后顾之忧？社会保障如何走完最后的里程？就此，中国经济时报记者于2009年10月底至11月中上旬，去浙江、河北一些县市的农村调查发现，无论是发达地区，还是欠发达地区，推行农保最大的障碍是财政缺口问题。笔者认为，“新农保”与“老农保”制度衔接的关键是政府是否有财力解决“老农保”的补贴资金问题，如果政府的补贴资金弥补了“老农保”缴费期间的社会统筹部分，妥善解决了“老农保”的债权债务问题，“新老农保”就顺利衔接。否则，两者就难以衔接。一般来说，政府统筹资金层次越高，统筹资金越雄厚，越利于“新农保”与“老农保”制度衔接。

再次，农民与城镇居民养老保险对接难。《社会保险法》规定，“新农保”制度和城镇居民社会养老保险制度纳入法律框架，纳入基本养老保险的调整范围，并且还预留了“新农保”制度与城镇居民社会养老保险制度合并实施的发展空间。但各省市的经济发展不平衡，农民人口基数大，两种养老保险制度合并实施的空间大小、时间快慢，还依赖于不同省情和农村实际。《社会保险法》规定：省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，将“新农保”和城镇居民社会养老保险合并实施。而“我国养老保险制度由于采取的是部分积累制。若养老保险基金收支发生赤字时由当地政府财政‘兜底，而我国的财税制度是市（县）级的‘分灶财政，这样造成许多职工跨地区流动时社会保险逼迫中断现象”。[2]农民跨统筹地区就业难以参加城镇基本养老保险。我国农民主要涵盖进城自主创业和务工农民、失地农民及农村生产经营性农民。农村生产经营性农民，有些参加了“新老农保”，有些没有参保，这些农民参加城镇居民社会养老保险，就会增加当地政府的财政压力。因为农民与城镇居民不同：农民有承包地、宅基地、果树、山林等潜在资源，也难以预测其经济收入，政府在“新农保”制度建设时也考虑到这些因素，对农民补贴少。农民与城镇居民社会养老保险对接之后，市（县）财税体制层次没有改变，就意味着政府要投入更多的补贴，对于省内经济欠发达的县难以承受。因此，农民与城镇居民养老保险对接的关键是社会保险的统筹层次和统筹资金，如果是全省统筹城乡养老保险资金，省内农民与城镇居民养老保险对接顺利。否则，两者对接就难以落到实处。

二、农民养老保险转接难题形成的根源

1.不同保险制度缺乏内在统一性是制约农民养老保险转接的制度缺陷。我国《宪法》、《劳动法》和《社会保险法》都明确规定了公民享有社会养老保障权利，国务院及其部门分别制定了行政法规和行政规章，如国务院颁布的《农村五保供养工作条例》、《社会保险征缴暂行条例》、《劳动保障监察条例》等，劳动和社会保障部发布的《关于当前做好农村社会养老保险工作的通知》、《关于进一步防范农村社会养老保险基金风险的紧急通知》、《社会保险经办机构内部控制暂行办法》等，这些法律法规和行政规章适用于全国，在各地具有普遍指导意义。但由于全国各地的实际差异和发展的不平衡性，一些省、直辖市和较大的市的人民政府也颁布和实施了关于农民社会养老保险的行政规章，如《上海市农村社会养老保险办法》、《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》、《天津市农村社会基本养老保障暂行办法》、《成都市农民养老保险办法》等。一些地方政府还颁布了农民工、失地农民社会养老的地方规章，如《重庆市农民工养老保险试行办法》、《厦门市被征地人员基本养老保险暂行办法》、《长春市新征地农民基本养老试行办法》等。这样，不同省市农民养老保险制度差别较大，各地企业给其职工缴费比例不统一，导致各地社会统筹资金积累不一样，制约和影响农民养老保险转接。

2.管理体制条块分割自成体系是制约农民养老保险转接的体制障碍。新中国成立后，中央人民政府政务院的劳动部和内务部管理社会保障工作，劳动部曾将企业劳动保险事务管理移交中华总工会负责，各级工会统一管理。“文革”期间社会保障工作停止，1978年依据新宪法设立民政部，指导农村五保户供养、举办敬老院，负责农村贫困户扶持、城镇困难户救济及社会福利工作。1988年国家重建人事部和劳动部，分别管理机关事业和企业的社会保险事业。1991年将民政部纳入社会保障管理体系，负责农村农民及乡镇企业的社会保障工作。这就形成了劳动部门管理企业社会保险，民政部门管理社会救济、社会福利、优抚安置和农村社会保障的管理体制。同时，中国人民保险公司管理集体企业的养老保险，中华全国总工会负责管理职工互助保障，国家十一个行业分别管理本行业的养老保险行业统筹事务。1998年建立劳动和社会保障部，各级政府亦相应建立社会保障管理部门。由于各地区、各行业开展社会养老保险起步不一、制度政策不同、管理模式差异等，而且体制改革后各市（县）负责本地的社会统筹资金管理，各行业负责本行业的社会统筹资金管理，遂形成各市（县）、行业条块分割的管理体制，特别是市（县）级实行“分灶财政”的财税体制改革等，制约了社会养老保险统筹层次提升和统筹资金积累，也制约了社会养老保险的转接。

3.资金筹集渠道单一和数量不足是制约农民养老保险转接的经济因素。农民社会保障资金是农村社会保障制度运行的基础和根本保证，必须多渠道可持续筹集农民养老保险资金。由于我国人口多、底子薄，加之国家财力有限，农民社会养老保障长期被排斥在制度设计之外。1992年起国家探索推行农村养老保险制度，但在欠发达地区和贫困地区，因为集体经济空白，县、乡政府财力有限，实际上“老农保”交费全由农民个人承担。“新农保”实施比较好的发达地区，市（县）、乡镇、村三级补贴补助的资金约占一半左右，个人缴费的比例一般不超过50%。[3]但这仍然存在资金的可持续筹集问题。目前，农民社会养老已纳入《社会保险法》调整的范围，“新农保”资金来源于个人缴费、集体补助和政府补贴。农民工养老保险资金由企业、个人的缴费和国家的财政补贴构成。被征地农民的社会保险费应当从征地补偿费、安置费及土地出让金中安排。农民养老保险能否落到实处，关键是养老保险资金筹集问题，而我国养老保险筹资渠道单一，主要依赖于政府财政预算安排，政府不但要承担机关事业单位干部职工的社会保险费，而且要承担部分下岗企业职工和城镇居民的社会保险费，还要承担农民的社会保险费。特别是地方财政普遍偏紧，承担的社会事务越来越多，加之地方政府筹资还受本地经济发展状况的制约，在养老基金筹集和支付上是有许多风险的。加之我国养老保险资金积累少，所需社会养老资金缺口大，直接制约和影响农民养老保险顺利转接。

4.信息化管理系统软件设施滞后是制约农民养老保险转接的外在条件。中共中央办公厅、国务院办公厅2006年3月19日印发的《2006－2020年国家信息化发展战略》，标志着我国信息化发展战略正式进入全面实施阶段。大力推进社会保障信息化管理系统建设，是国家实施信息化发展战略的重大战略部署，各地正在按照国家统一部署积极推进其实施。然而，由于过去缺失系统建设理念，整体规划安排滞后，不是至上而下分层分级系统建设，更多地采用自下而上的分散建设、投资型建设、采购型建设，就不可避免地出现建设水平高而应用水平低，网络建设和硬件设施建设滞后，导致各部门信息资源应用系统彼此之间相互隔绝，形成大量分散异构的信息孤岛。“信息孤岛”是指政府各部门之间的系统难以兼容，信息资源难以实现有效交换和共容的一种状态。[4]这就导致全国居民社会保障信息难以形成资源共享。“新农保”系统建设由“省—市—县—乡镇”四级网络组成，各部门的末端管理资源、农村信息化程度等很低。特别是试点阶段“新农保”基金暂时实行县级管理，因各地实际情况差别很大，在系统构建上面临着地区差异与统一的调和难题，制约着社会保险数据的集中发展。在“新农保”实践中，由于各地信息化建设发展不平衡，使用的数据库平台不一样，数据库建设不完善，导致两地数据不能互换，使养老保险关系无法顺利转移接续。

5.管理主体思想落后和业务素质不高也是制约农民养老保险转接的重要因素。建立覆盖城乡居民的社会保障体系是党的十七大和十七届三中全会的精神要义，是深入贯彻科学发展观、全面建设小康社会的重大战略决策，也是推进基本公共服务均等化的重要基础工程，是实现农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。然而，一些地方领导缺乏整体观念和系统思想，不能从全局高度考虑社会保障建设，重视经济建设，轻视社会建设，对农民养老保障重视不够。有的领导干部对党和国家政策缺乏深入学习和研究，不能很好地贯彻党的方针政策，对国情认识不清楚，思想认识不到位，甚至受片面政绩观的影响，追求经济发展指标，忽视社会保障建设。有些领导干部地方保护主义严重，本位主义盛行，为了局部利益，不顾整体利益。同时，一些管理主体缺乏管理业务知识，综合素质不高，加之管理工作任务繁重，难以对用人单位的财务及缴费情况进行审查，难以对弄虚作假、偷逃缴费者给予及时应有的处罚。一些业务经办人员服务意识差，工作责任心不强，对待工作敷衍了事，工作效率低下。这些消极行为均给社会养老保险转移接续工作带来不利影响。

三、破解农民养老保险转接难题的路径选择

第一，建立健全农民养老保险法律法规，保持不同制度政策的统一性。如上分析，我国农民跨统筹地区养老保险关系转接存在着许多难题，这些难题的根源之一是各地制度政策缺乏统一性。因此，当务之急是要规制全国统一的法律制度，保持各地制度政策的统一性和连续性，使城乡居民享有社会保障权利。应当在《宪法》、《劳动法》、《社会保险法》等法律精神指导下，抓紧清理和制定配套法律法规。当前要对现有的法规规章和规范性文件进行全面梳理，不合法的要废除，合法而不详尽的要完善和补充，缺失的要尽快弥补。建立以《社会保险法》为龙头，以行政法规、地方法规和部门规章配套的法律体系，统一各地农民社会养老保险政策。规制《基本养老保险条例》，将农民工纳入城镇企业职工养老保险体系，但要降低农民工参加社会保险的缴费比例，参保企业和个人的缴费比例分别规定为12％和4％，取消少数城市包括农民工在内的外来务工人员或非城镇户籍职工实行综合保障的做法，通过行政法规将其加以制度化和法律化。建立“新农保”国家统一管理制度，国家统一集中管理“新农保”资金，负责全国“新农保”资金社会统筹、省级“新农保”资金上解和下拨资金平衡事务；省级社保部门负责本省“新农保”参保人的综合信息整理，定期向省级税务部门提供信息数据；省级税务部门按照社保部门提供的信息数据负责“新农保”资金费用征收，定期转交给省级财政部门；财政部门定期将“新农保”资金调拨所属地的金融服务机构，由金融服务机构分片负责打入参保者账户。实行省级“新农保”资金、账户、信息分离管理，国家省市职能部门相互监督。

第二，不断完善农民养老保险监管体系，消除多头管理和条块分割性。一是“新农保”社会统筹资金国家集中管理。国家财政部负责农民养老保险资金的社会统筹部分，如国家对全国农民养老保险资金的预算、对地方农民养老保险资金的补贴等。国家设立农民社会养老保障基金财政专户，地方“新农保”基金纳入国家农民社会养老保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。二是社会养老保险统筹资金随身全部转移。农民养老保险跨省转移涉及社会统筹部分资金转移问题，每个转出地的农民养老保险资金的社会统筹余额，就是每个转入地的农民养老保险资金的社会统筹缺额。财政部每年根据各省市上年农民养老保险转入转出情况，确定转入地的国家财政补贴数额，对转入地下拨社会养老保险资金，对转出地上解社会养老保险资金，维持转出地与转入地养老保险资金平衡。三是建立多元化社会保险监督体系。建立人大、政府部门、社会、舆论等多元化网络监督体系，即各级人大常委会听取和审议本级政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对社会保险法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权；政府财政部门、审计机关以及社会保险行政部门按照各自职责，对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况实施职能监督；由用人单位代表、参保人员代表、工会代表、专家等组成社会保险监督委员会，实施社会监督；由新闻媒体、广播电视、信息网络等组成舆论监督。

第三，科学构建多元化可持续筹资模式，确保农民养老资金足额积累。一是家庭养老是我国的传统养老，也是农民养老保障筹资、服务的主体，要充分发挥家庭养老作用。如“宝鸡模式”规定：年满60周岁的农民，只要其配偶、儿子、儿媳、上门女婿及配偶按规定参保缴费，本人不缴费，每月享受至少60元的养老金。这种捆绑机制应当推广，还应当在相关法律中明确子女、近亲属的养老强制责任。二是对于集体补助部分，要挖掘集体优势资源。鉴于全国多数地区农村集体经济空白，可在经济落后地区实行实物、产品、劳务等形式替代缴费。三是明确各级政府筹资责任。建议政府在农民养老资金筹集方面，按照农村经济发展水平和农村居民家庭纯收入，把全国分为四类：一类农村经济比较发达的沿海地区和大城市郊区，由市、县（区）、乡（镇）政府分担保费总额的一半左右；二类农村经济和农村居民人均纯收入接近全国平均水平的省份，由省、市、县（区）分担保费总额的一半左右；三类经济相对不发达地区，农民生活水平较低，乡镇企业不发达，由中央、省、市政府分担保费总额的一半左右；四类经济落后地区，自然条件较差，农民生活水平很低，由中央、省级政府分担保费总额的一半左右。中央及地方政府在各类中分担的保费比例，应当根据上年度经济收入状况而定，政府层级越高，筹集资源越多，越具有资金可持续筹集性，应当提高政府社会统筹层次，使其分担更多保费。另外，可以采取购买国债、社会捐献、征税等形式多渠道筹集农民养老保险资金。

第四，优化升级农民养老信息化管理系统，促进农民养老保险无缝转接。一是加强信息化管理网络体系建设。按照信息化系统建设统一规划、分级负担的原则，建立国家、省、市、县区、乡镇五级信息化网络体系，配置必要的硬件设施和设备，建立劳动保障政府门户网站、电话综合服务平台、劳动保障社区服务平台等公共服务体系，为农民提供政策咨询、账户查询、投诉举报及业务受理等服务。建立网络管理中心，加强网络管理和监控，保障网络安全运行。要将农民养老保险信息化管理系统建设费用纳入相关政府的财政预算，切实落实本地信息化网络体系建设资金和运行维护费用。二是加大信息化管理系统软件开发力度。开发完善管理软件，并在全国统一推广运用，提高财务数据的及时性、真实性、一致性和可比性。开发完善管理软件，建立会计核算、账簿登记、报表编制一体化的财务信息系统，实现养老保险费征缴、待遇支付核算和账簿登记自动完成。开发档案接收管理、社保异地转移等各类业务应用软件，实时改造升级退休老年农民信息化管理平台系统，实现老年农民信息的实时动态管理。三是努力提升信息化管理人员素质。建立信息化教育培训机构，加强业务经办人员的学习培训，通过讲授、论坛、座谈等多种形式展开动态交流，不断增强其服务意识和协调能力，提高其业务素质和服务水平，切实保障信息化建设和服务的需要。

第五，强化干部教育培训和岗位责任制，增强干部的事业心和责任感。实施农民社会养老保险制度是涉及农民切身利益的系统工程，这一制度价值目标能否实现，与制度执行的责任人密切相关。因此，必须通过强化干部教育培训和完善干部责任制，增强干部工作的责任心，使农民社会养老保障工作落到实处。一方面，要强化干部教育培训，加强干部党的方针政策和法律制度的学习。《社会保险法》不仅体现了党的重要决策和战略部署，而且体现了人民群众共享改革发展的成果以及公平和效率相结合、权利和义务相对应的原则。因此，要认真学习和深入领会党的十七大和十七届三中全会精神，深入学习和实践科学发展观。要认真学习《宪法》、《劳动法》、《社会保险法》等相关法律知识，学习相关行政法规、部门规章及地方法规，对党员领导干部进行警示教育，对业务经办人员进行专业培训，增强干部服务意识，提高服务水平。另一方面，要严格落实干部岗位责任制，实行岗位目标管理。对于干部履行岗位责任制的目标任务、实施过程及完成结果进行全程评估、检查和监控。坚持干部任期目标制，要对离任前的干部进行全面清查和审计，对于干部工作失误、失职的行为后果，根据情节轻重，追究其民事责任、行政责任，甚至刑事责任。

参考文献:

[1]陈培勇.对完善中国养老保险法律的思考与建议[J].中国金融,2010，(17)．

[2]杨风寿.我国社会保险关系转移和接续问题研究[J].中国人口·资源与环境,2010，(1)．

[3]张国平.我国新型农村基本养老保险制度模式选择与可持续发展机制建设[J].农业经济,2006，(4).

[4]谭芝灵，郭敏.我国行政信息管理理论研究现状与前景[J].中国行政管理,2010,(7).

[责任编辑：黎 峰]