法国养老金制度改革及其启示——兼论中国养老保险的改革与发展

陈 雷,汪连新

(中国人民大学 劳动人事学院中国社会保障研究中心,北京 100872)

法国养老金制度改革及其启示
——兼论中国养老保险的改革与发展

陈 雷,汪连新

(中国人民大学 劳动人事学院中国社会保障研究中心,北京 100872)

法国养老金制度改革的原因主要在于高福利体制带来的福利刚性增长的弊端;养老金制度高度碎片化,行业统筹与结构性失衡;人口老龄化与预期寿命延长的压力与挑战。借鉴法国养老金制度改革的经验和教训,我国应逐步建立城乡一体化的养老保险制度;提高退休年龄,正确处理养老金改革眼前利益和长远利益关系;鼓励社会合作参与养老金改革;加快公职人员养老保险改革步伐。

法国养老金改革;中国养老保险;碎片化;一体化;延长退休年龄

一、法国养老金制度的起源及改革

法国是典型的西方福利国家,拥有覆盖面广、保障水平较高的社会养老保险体系。与英国等其他西方发达国家相比,法国的养老保险制度起步相对较晚,但发展却十分迅速。近20多年来法国的养老金改革一波三折,引发多次罢工骚乱乃至冲突,令世人瞩目。

(一)法国养老金制度的起源

法国现行养老保险制度是从二战以后逐步建立和发展起来的。起初的贝弗里奇模式(Beveridgean)社会保险制度曾深受法国国民的称道。随后,养老金的覆盖面扩展到所有的从业人员(属于“普通制度”范围),不久四种非雇佣种类也被加入进来,包括推销员、工匠、自由职业者和从事农业者。此外,对公共部门有利的“特殊制度”也建立起来,这就为法国形成碎片化的养老金制度埋下伏笔。1953年,将特殊制度合并到普通制度的尝试遭遇到强烈抗议并最终放弃。基于逐步完善的人口统计数据,皮埃尔·拉罗克(Pierre Laroque,法国社会保险的创立人之一)在1962年的一份报告中就曾警告,随着“婴儿潮”这代人在21世纪初渐渐退休,法国社会将面临严峻的考验。

(二)法国养老金制度的改革

退休金制度改革始于20世纪80年代初期：削减福利和提高给付门槛。除了不断增加的赤字外,失业率在80年代开始上升。为了将年轻从业人员纳入到体系中,法国左翼政府在1982年决定对退休金制度进行改革,并在1986年推广以下措施：退休金计算依据工资最好的10年的平均数逐步改为依据工资最好的25年的平均数。退休金缴费期限逐步由150个季度改为160个季度。改革后的退休金制度采取多种形式。自20世纪80年代中期以来,法国养老金的改革可以简单地概括为福利的削减和给付门槛的提高。

20世纪90年代加快退休金制度改革：从私有部门逐渐扩及公共部门。1993年,法国再次出台关于退休金制度改革的计划(见表1)。为了缩小不断扩大的差距和受益水平,巴拉迪尔政府(the Balladur government)将交纳退休金(即私有部门的普通养老金)的年限要求从37.5年延长到40年。决定从1994年起,退休金缴费资格季度每年增加1个季度,获得全额退休金者的缴费资格季度将从160个季度过渡到2004年的170个季度,退休金计算所依据的最好工资年数从1994年开始每年增加1个年度,直至过渡到按照20～25年最好年均工资计算退休金。[1]1995年,政府出台朱佩改革法案(the Juppe refo rm bill)。该法案旨在统一退休制度,将特殊制度(即公共部门的养老金)向普通制度靠拢,规定在工龄和退休金标准方面取消各行业退休制度的优惠条件,即将公共部门取得全部养老金的缴纳时间也从37.5年延长到40年,计算养老金的工作年限也规定为收入最高的25年,同时增加退休金领取者缴纳医疗保障税的比例。[2]这招致了一场由公共部门工会领导的全国性罢工。持续的反对声浪迫使这项改革法案最终撤销。随着90年后半期经济强劲增长,对立紧张和改革的诉求均得到了缓解。

表1 20世纪90年代法国养老金制度改革

21世纪初法国进行深层次改革：将特殊制度与普通退休制度进行结合。由于经济状况持续走低,法国退休指导委员会(the Retirement Observation Council,以下简称ROC)强调进行一场重大改革的必要性。如果不改革,ROC预计养老金制度的赤字(由国家负担)到2020年将增加到每年430亿欧元,它还估计在2006年到2050年之间从业者与退休者的比率将从182∶100下降到121∶100。2003年,总理菲永(Francois Fillon)的目标主要是渐进地对公共部门(特殊制度)实施改革,使之和私有部门(普通制度)退休制度逐步同一(见表2)。其主要举措是,先将公共和私营部门工作者交纳退休金的年限增加到40年(从2004年到2008年),到2012年再延长到41年。虽然这次没有引发大规模罢工,但改革再次遭到了工会的强烈反对。因此,这次改革并没有达到目标。

表2 21世纪初法国养老金制度改革

2010年政府强势推动养老金制度改革：延长退休年龄,提高公共部门缴纳比例。2010年6月,法国政府对外发布一份详细的养老金改革法案。法案包括三个主要方面(见表3)：逐步将私营和公共部门的法定退休年龄延长两年,到2018年达到62岁(特殊类别的公职人员延长至52岁和57岁,而现在的退休年龄设定在50岁和55岁);到2020年时,将交纳退休金的年限提高到41年;公共部门退休金缴纳比例将从7.85%提高至10.55%,向私营部门看齐。这项最终得以通过的改革法案与欧洲标准相比,还是显得较为柔和,但是10月份法国还是掀起了第四次全国性的跨行业大罢工行动。萨科奇及其政府顶住了反对声浪,他表示,即使民众对此深表不满,政府也不会放弃强制推后退休年龄的退休金改革计划。

表3 2010年法国养老金制度改革

二、法国养老金制度改革缘由解析

(一)福利国家的高福利体制弊端：福利的刚性增长

原联邦德国“经济奇迹之父”艾哈德曾经说过一句富有哲理的话：“过多的福利就意味着没有福利”。[3]法国等福利国家的现实生动地印证了这个结论。由高福利弊端引发的诸多问题多年来困扰着法国等福利国家的经济发展,法国的退休制度改革,其实有不得不改的无奈与苦衷。自二战结束后,在福利国家理念盛行和过高经济增长预期的影响下,整个欧洲的退休制度都是在退休金额就高不就低(呈现福利的刚性增长)的原则下,靠寅吃卯粮的方式完成的。一旦老龄化席卷而来又遭逢经济危机,养老金支付自然难以为继。法国战后婴儿潮一代现已全面进入退休期,而国家原有的退休金制度根本不足以支撑他们日益增长的退休费用。目前法国退休人员约占全国人口的23.8%,每年靠国家借债支付退休金的退休人员已达150万,未来20年还会有250万人退休。如果现有制度不变,即便按照最乐观的预期发展,到2030年法国国家养老金赤字也会上升至700亿欧元,而目前每年320亿欧元的水平已经让国家债台高筑了。巨额的退休赤字不但使现行退休制度处于事实破产的窘境,而且将极大地拖累法国债务级别,使之悬而又悬地在3A级别边缘徘徊。[4]无论是从挽救分摊制退休制度,还是从削减公共赤字保住法国信用评级来看,法国养老金制度改革,迫在眉睫。因此,总统萨科齐才将退休制度改革作为他任期内的标志性任务大力推行。

(二)养老金制度呈现高度碎片化：行业统筹与结构性失衡

法国作为老牌资本主义国家,现代福利制度是由几个世纪以前诞生的传统自发性行业和职业互助会改造过来的。经过1945-1946年和1948年的改革,原本五花八门、支离破碎的福利制度逐渐形成了目前由四大制度构成的基本养老制度格局,呈现高度的碎片化状况,缺乏统一性：第一是“普通制度”,覆盖所有包括工业、商业、服务业等私人部门的工薪阶层;第二是“农业制度”,覆盖所有农业经营者和农业工资收入劳动者;第三是“特殊制度”,主要覆盖公务员、职业军人、地方公共机构人员、法国铁路公司(国营)、电气煤气工作人员、矿工、海员等;第四是“自由职业制度”,覆盖所有自由职业者,如手工业者、企业家、自由工商户等。在全法就业人口中,普通制度、农业制度、特殊制度、自由职业制度这4个制度的覆盖率分别是49.20%、11.65%、18.17%和20.98%。

如果用“计划”来分类,法国养老计划的数量多达1500多个。这种碎片化状态导致了诸多问题：如以行业统筹为基础的制度间、行业间待遇高低不平,参差不齐,前后不一;劳动力跨行业流动就有可能放弃原来的全部福利待遇,于是劳动力流动受到严重阻碍,本行业内部子承父业和代代相传便成为一种自然选择甚至形成就业歧视现象,特殊权利的保留对“外人”具有天然的排斥力,家族型就业模式又反过来形成了职业隔离,诸如印刷、出租车、公证人、电气煤气公司、银行等部门就不得不对员工子女给予一定的照顾,解决其就业问题,以维持雇员的忠诚。法国这种碎片化的制度造成社会群体利益的失衡和社会结构的失衡,最终导致社会的不公正。

(三)面临人口老龄化与预期寿命延长的压力与挑战

法国面临日益严峻的人口老龄化问题,随着老年人口比例的剧增,就业人口相对减少,每年进入劳动市场的人数将少于退休人员。目前,65岁以上的老年人已占总人口的14%,绝对人数高达900万,而法国现在的就业人数才2200万,就业人数与退休的老年人口的比率仅为2.22。[5]随着生活水平的提高,人的平均寿命更长了,预计到2040年,法国人的平均寿命将比现在提高6岁,男性和女性将分别达到80岁和89岁。寿命的延长意味着对养老金需求的增加,政府在退休方面的财政负担日益沉重。相关数据显示,法国政府每年要拿出相当于国民生产总值12%的资金用于发放退休金。法国还存在另外一个令政府无奈的现象,由于社会福利措施“十分完善”,有些人宁愿领取失业救济金也不愿意参加工作。尽管法国政府不断出台政策鼓励就业,然而法国的失业率并没有太大改善。这让政府在收、支两方面都承担着巨大的压力。[6]法国人60岁的平均退休年龄与邻国相比都要低,55岁～65岁人口中仅为37.4%的就业率处于欧洲最低水平[4]。基于上述原因,法国的养老金改革势在必行。

三、法国养老金改革启示：中国养老保险制度的改革与发展

(一)从“碎片化”制度迈向城乡一体化的养老保险制度

我国现行的养老保障制度体系,总体上处于过度分割、杂乱无序、漏洞巨大的残缺状态。从实践来看,我国不仅有城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休养老制度,各地还有农民工养老保险、农村养老保险、计划生育夫妇养老保险、失地农民养老保险制度,以及老年津贴制度、农村五保户制度、优抚制度和城市孤寡老人福利制度等。这种多种制度并存、过度分割的现实格局造成了养老保障制度的碎片化现象。不仅如此,各种制度之间的边界也不清晰,无论是在城市还是乡村,都存在着巨大漏洞,70%以上的公民没有被养老保障制度所覆盖。[7]116-117中国的社会保障制度发展不平衡的现状不可能在短期内改变,多元化的制度安排在现阶段乃至未来20—30年仍然不可避免,但应当认真汲取国外及国内已有的教训,尽可能地防止制度碎片化,整个制度的建设也应当努力从统筹走向统一。即使是基于地区差别、城乡差别及群体差距的事实,在现阶段乃至一定时期内允许部分社会保障项目采取多元化的制度安排,也应当确保不同制度之间的可衔接性,为最终实现制度的统一减少阻力与麻烦。具体而言,我国养老保险制度改革可分三步走：

第一步：2012年前建立有序组合的多元养老保险制度体系,实现制度层面的全覆盖,形成含企业职工养老保险、公职人员养老金制度、新型农村社会养老保险(对新老农保进行整合)、农村五保供养、城乡居民老年津贴制度、优抚制度等多元制度结构体系;第二步(2013-2020年)：以缴费型养老保险为主体的养老保障体系全面定型、稳定,通过逐步归并形成公职人员养老保险、职工基本养老保险、农民基本养老保险(归并了农村五保供养、计划生育保障及农村养老保险制度)和城乡老年人津贴制度等构成的“三险一贴”型制度结构,实现人人较公平地享有养老金及相关服务;第三步(2021-2049年)：进一步推进制度整合,全面提高老年人的生活质量。到建国一百周年,我国的养老保障制度将由全国统一的基本养老保险制度(或国民年金制度)和居民老年津贴制度构成,共同覆盖全体国民,实现人人享有体面的老年生活。[7]132-139

(二)提高退休年龄：女先男后、小步渐进

延长退休年龄是人类预期寿命延长和人力资本投资年限不断延长的必然要求,是对人生周期的合理调整,也是养老保障制度可持续发展的需要。由于退休年龄延长只能是渐进式的,因此,国家需要尽快开始延长退休年龄,在规范现有退休年龄的基础上,以2040年实现男女同龄65岁退休为基本目标,进行倒逼式的制度安排,女先男后,小步渐进,逐步延长劳动者的退休年龄。

第一,女先男后,逐步实现男女退休同龄。考虑到目前女性退休年龄大大低于男性退休年龄,需要在一个相对长的周期内逐步提高退休年龄,因此,建议遵循女先男后的标准,先从2010年开始提高女性退休年龄,再到2015年前后开始延长男性退休年龄,最终在2040年前实现男女65岁同龄退休。在延长退休年龄时,还可以允许一定的弹性,适当地给劳动者尤其是女性劳动者一定的选择余地。这种根据现行退休年龄以及延长退休年龄的意愿分群体逐步延长退休年龄的政策,将有利于降低政策实施阻力,具备可行性。

第二,小步推进,逐渐提高退休年龄。由于延长退休年龄不仅会对个人的职业生涯产生直接影响,而且会影响代际之间的利益调整,因此,必须遵循小步渐进的策略。对于女性职工(干部)而言,假设从2010年起,退休年龄从50(55)岁延长至2040年的65岁,则每年延长6个月(4个月)即可实现;对于男性职工而言,假设从2015年起,从60岁延长至2040年的65岁,则每年延长2个月即可提前实现。当然,具体实施时还可以考虑前期稍快、后期稍慢的策略。这种小步渐进的方式,虽然会使退休年龄延长目标的实现过程拉长,但能够将延长退休年龄对个人的影响降低到最小,符合社会公平原则,进而可以降低改革的阻力。

(三)正确处理养老保险改革眼前利益和长远利益的关系

十七届五中全会着力保障和改善民生,必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系、健全覆盖城乡居民的社会保障体系,加快医疗卫生事业改革发展,正确处理人民内部矛盾,切实维护社会和谐稳定。养老保险改革也应当注意正确处理社会矛盾,特别是处理好眼前利益和长远利益的关系。在提供新的养老福利项目时一定注意起点要低,因为福利水平具有刚性增长的法则,往往是只能升不能降。所以从现在起就要适度控制福利费用的增长,一定要做到量入为出,而不要寅吃卯粮,给将来造成困境。建议尽早建立适度的国民养老战略储备基金,防患于未来人口老龄化的风险;强调养老保险的普惠性,同时又要注意养老保险水平的适度性和财务的可持续性等等。

(四)鼓励社会合作参与养老保险改革

成功的养老金改革需要社会对话及社会伙伴的参与。法国的民主堪称西欧福利国家的典范,工会力量的强大没有使养老金的再分配功能受到明显削弱,而是促使政府更加审慎的对待养老金改革和出台更加完善的养老金制度。我国是民主集中制的社会主义国家,在完善养老保障制度的过程中,也需要考虑建立听证会、社会磋商等对话机制,使社会公众能够更充分地了解改革、更积极地支持改革,为改革创造一个良好的社会环境。当前,应坚持全面质量管理(TQM-PS)即“顾客导向”、“持续改进”和“全员参与”服务理念,畅通民众回应渠道,让政府了解公众希望的服务种类、服务质量以及对服务的满意程度,通过公示和听证制度、设置投诉机构等措施,建立便于公众参与和反馈意见的信息系统和服务系统,促进政府与公众在不断沟通、反馈、评价中稳步推进改革。只有如此,才能减少养老金改革的阻力、争取更多的社会合作与支持。

(五)加快公职人员养老保险改革步伐

法国的养老金改革是从私人部门开始的,之后的两届政府试图将改革推广到公共部门都没有成功。我国的机关事业单位在人事、财务方面的改革较为复杂多变。近日,有报道称2008年国务院常务会议推行的五省市事业单位养老金试点改革已经无果而终,并指出：养老金改革目标应该是缩小机关、事业单位和企业三者之间的待遇差距,因此改革要实行联动,没有联动当然有阻力;养老金改革不是“甩包袱”,而应该使人们利益增大,如果欠缺公平,则自然不被社会认同。这说明了我国事业单位养老制度改革的艰难,改革须慎之又慎。笔者认为,一方面机关公务员养老制度改革应该先行,起表率作用,这样才能真正推动养老制度的改革、体现制度的公平性;另一方面,在改革中我们既要提升企业职工的养老待遇(可以公职人员待遇为参照),同时又要保证事业单位职员、机关行政单位公务员等公职人员的实际利益不下降。只有如此,才能真正推动养老保险制度的可持续发展。□

[1]米尔丝.社会保障经济学[M].北京：法律出版社,2003：197-198.

[2]顾俊礼.福利国家论析——以欧洲为背景的比较研究[M].北京：经济管理出版社,2002：181.

[3]刘珺.德国社会保障的困境[J].长江论坛,2003(6)：46-47.

[4]于海洋.法国退休制度改革：麻烦的不只是改革本身[J].中国经济周刊,2010(31)：30-31.

[5]沈国华.法国的养老保险制度及其改革[J].外国经济与管理,1997(5)：39-40.

[6]芦龙军.“懒蛋天堂”倒逼法国改革退休制度[N].新华每日电讯,2008-01-18.

[7]郑功成.中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案[M].北京：人民出版社,2008：174.

责任编辑：黄 杰

C913.7

A

1004-1605(2011)04-0085-05

中国人民大学2011年度研究生科学研究基金项目资助(项目名称：城乡统筹下新型农村社会养老保险政策实施评估及相关制度衔接研究;项目编号：11XNH064);2010年度河北省社会科学发展研究课题“河北省新型农村养老保险试点实施与评估研究”(项目编号：201003183);2010年度保定市哲学社会科学规划课题“保定市新型农村养老保险试点实施评估与创新研究”(课题编号：201002082);2008年度保定市哲学社会科学规划课题“构建覆盖城乡居民一体化的社会保障体系研究”(课题编号：20080337)。

陈雷(1976-),男,江西广昌人,中国人民大学劳动人事学院中国社会保障研究中心博士生,华北电力大学法政系社会福利理论与政策研究所所长,讲师,主要研究方向为养老保险、社会福利思想、社会保障与社会工作;汪连新(1971-),男,甘肃古浪人,中国人民大学劳动人事学院中国社会保障研究中心博士生,北京工商大学嘉华学院金融与贸易系保险学教研室副教授,主要研究方向为养老保险制度、金融理财、保险市场。