改善新农村工作机制的三维互动政策模式探析——基于“皮球论”观点的新视角

李志强

（邕江大学，广西 南宁 530001）

·政治学研究·

改善新农村工作机制的三维互动政策模式探析
——基于“皮球论”观点的新视角

李志强

（邕江大学，广西 南宁 530001）

社会主义新农村建设是一项长期复杂的系统工程，需要社会各方的大力支持和积极参与，而其中政府主导和农民主体是两种关键力量。只有充分协调好中央政府、地方政府以及农民三者的互动关系，发挥好他们在农村政策制定和执行过程中各自的地位和作用，形成良性的政策出台、传接与反馈机制，才能加强农村政策的针对性，切实体现农民的正当利益和要求，真正把政策下放基层，落到实处。

皮球论；中央政府；地方政府；农民；良性互动

一、问题的提出

“皮球论”是福建省南平市在探索农村工作创新机制“南平实验”过程中提出的一个著名论断，该说法最初是出自一名普通老农民之口，后来经过加工提炼，逐渐成为新时期我国政府农村工作创新的新途径，成为有效落实政府政策，发展农村经济文化，建设农村小康社会的变革举措，在全国产生了良好的示范带头作用。

关于“皮球论”，最早是用来批判政府干部下乡走形式不重实效，指导帮扶工作缺乏针对性，并没有从农民的实际需求出发，去解决农民的真实问题，满足其利益要求。政府制订的政策落实不力，没有同农民和农村的现实困难有效对接。批评“我国当前很多农村政策实施就像空心皮球，政府和官员从上面看，球是在水里，农民从下面看，球却照样漂浮在水面上。政府官员很少真正‘沉’到农村，难以知道农村工作的深浅，难以了解农民的难处”。

从南平案例我们不难发现，所谓皮球论，其实反映了政府与农民的关系是两个互不相干的循环体，政府在自己的循环体内，以计划的方式做市场的事，或者以帮助农民的名义，浮在水面上，看着水下另一个循环体内各干各事的农民。对于政府而言，在对自身工作进行总结评价时，表面上看来是把政策、工作做到位了，实际上从农民的立场看来，政府的政策并没有为底层社会作出任何实质性的贡献。甚至很多农民是抱着一种事不关己的态度，对于任何政策都漠视，主动参与兴致不高。在一定程度上也影响了对政府行为的客观评价。

很显然，建设社会主义新农村，实现我国农村现代化一方面自然是符合农民利益需求的，另一方面，也是政府的责任所在。不论是从政府的本质属性还是政府现有能力抑或世界经济发展的普遍规律等任何一个方面来看，政府都有责任在农村现代化建设中充当一名球员。在此笔者尝试把“皮球论”的观点加以延伸，从宏观的角度探讨农村政策路径的纵向运作过程中中央政府、地方政府以及农民的作为与要求，阐述中央、地方及农民三维一体化互动的政策实施新模式。这就首先要求中央政府发好农村政策制定这场球，做好宏观设计，明确发球目标，同时做好保障工作，建立长期有效的监督考评机制，为农村社会的全面长期健康发展规划好蓝图。对地方政府及官员来说，在保证传好球，确保把球传到农民手中的同时，还要“沉”下去，真正地参与农村实际工作，切身体会农村问题的难度深浅，深入基层，走近群众，想群众所想，急群众所急，与农民结合成一个“利益共同体”，在农民主动“接好球”的同时且积极参与和热情支持的前提下，形成多层次、全方位的自动、联动、互动、带动的一体运作体系，促进农村经济社会更好更快发展。

二、改善农村工作机制的政策路径选择

（一）中央政府的角色：发球人

1.做好规划设计，明确目标——发球人确定发球的方向和目标

中央政府要认清形势、科学判断，准确把握农村事业发展的历史定位和客观规律，从宏观上制定新农村建设的中长期发展规划和近期规划，合理划分发展阶段，并制定相应目标，同时根据各个阶段的目标部署工作任务和工作重点。例如，中央在党的十六届五种全会上曾提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村20字方针，到十六届六中全会把新农村建设作为促进社会和谐的重要举措，再到最近的党的十七届三中全会做出的统筹城乡发展，推进新农村建设等一系列重大决定，就是为当前和今后很长一段时期内社会主义新农村建设的方向与思路制定了远景目标策略[1]。对农村物质文明建设、精神文明建设、政治文明建设、生态文明建设进行了整体规划和设计，为新农村建设持续健康发展指明了方向。

2.做好保障工作——确保发好球

首先，制定政策，提供政策保障。在改革开放新阶段，我国农村社会发展面临着新的机遇和挑战，中央政府要从宏观的角度在政治、经济、文化、科技、教育等方面统筹规划，确定农业和农村经济社会发展重大政策思路，要从体制和法律上建立保护农民土地权益的长效机制；调整国民收入分配机制，建立工业反哺农业的新机制；切实打破城乡隔阂，形成城市对农村的带动机制；实施公共服务均等化，让公共服务更多地深入农村惠及农民。促进农村现代化建设，并鼓励和发动全社会力量积极参与。当前，中央政府在政策上不断加大支农力度，无论是农村义务教育的“两免一补”政策还是在全国农村基本建立新型合作医疗制度和医疗救助制度的政策、吸引大学生从事“三支一扶”支农的政策等，都是对农村采取政策倾斜和政策支持的具体体现。

其次，财政投入，提供资金保障。要改变当前公共财政不合理的分配结构和政策，扭转公共资金向城市和发达地区的过度倾斜，中央政府必须从政策和制度层面保证农村公共资源的合理分配，通过财政转移支付和税收优惠，实施农产品支持价格等措施，加大对农村的财政支持力度。要改变农村面貌单靠农业自身的积累不行，单靠市场资源配置也不行，需要中央政府从全面建设小康社会与构建和谐社会的全局出发，使财政投入更多地向农业、农村、农民倾斜，让农村也逐步享受到“公共财政阳光普照”的温暖。因此，作为农村现代化的投资主体，应当尽快确定中央政府为新农村建设提供资金的硬性指标。温家宝总理在2006年政府工作报告中明确指出，要下大力气调整投资方向，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。2009年中央一号文件就进一步增加农业农村投入、较大幅度增加农业补贴、保持农产品价格合理水平、增强农村金融服务能力等方面更是做了重要强调，并制定了具体详实的实施细则。这也充分显示了中央政府在农村问题上财政投入的支持力度。值得一提的是，中央财政不仅要从数量上确保新农村建设的资金投入，更要从质量上统筹和优化资金的利用，并尽快制定全国范围内的支农资金监管体制和运行机制，保障资金落实到位，并切实发挥作用。

再次，体制创新，提供制度和法律保障。当前我国城乡发展差距巨大的制度障碍是城乡“二元社会结构”。城乡无论在人均收入还是人口公共服务水平方面都差距巨大，形成了城市和农村两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和公共财政制度。中央政府要从统筹城乡协调发展的视角，进行体制创新，尽快打破城乡二元体制，并建立城乡一体的户籍制度、教育制度、就业制度、最低生活保障制度、养老保险制度和公共财政制度等。同时，市场经济是法制经济，在市场经济条件下进行农村现代化建设必然需要国家法律法规的保障。中央要加紧制定各项法律法规，使新农村建设有法可依，依法推进，比如尽快制定农业保险法为农业的发展提供保障等。

（二）地方政府的角色——传球人

1.地方政府是制度的主要推动者——制定传球规则，加强制度建设，保护农民权益

一是扮演好制度制定和执行的主体角色。制度对于广大发展中国家而言，是一种稀缺性资源，也是政府公共产品之一。通过制度明确各种权利与义务关系，来维护政策的有效性，通过制度规范各种组织的运行，才能保证与之相关的行为主体的利益预期。在农村这个对制度规则本就“淡化”的区域，制度的供给显得更为迫切。相对中央政府而言，地方政府更接近政策操作层面上的参与主体，更能综合地方的资源状况和各个主体的利益需求，形成与本地区的实际情况相符合的不同刺激动力。政府政策对农民来说，无论是以什么样的形式出现，都只有一个共同特征，那就是“可靠”。而在市场化的主体方面，这些制度安排显示了不同的信心等级，面对这样的认识矛盾，中央政府是无能为力的，这样地方政府就成为关键性的因素。

二是强化政府职能，保护农民权益。农民权益问题作为当前社会的热点内容，受到了党和政府的广泛关注。特别是最近几年，政府先后出台了一系列方针政策，加大了对农民权益的保护力度。但是，在现实生活中，由于农民属于弱势群体，很难有效保护自己的合法权益，而且在城乡二元经济结构和政策城市优先的框架下，农民的权益也常被忽略。通过调查研究，我们发现农民权益保护的根源主要来自四个方面，即制度因素、立法不完善、政府行为不当和农民自身能力欠缺[2](P133)。不难看出，除了第四个因素是农民自身因素外，其余三个均与政府有直接关系。因此，为促进农村社会事业健康持续发展，推动和谐社会早日实现，政府尤其是地方政府必须勇于承担责任，适时调整政策方向，完善社会管理和公共服务职能，加强农民权益保障。政府应立足于农村发展的全局性、稳定性和长期性，在认真分析农民权益保护影响因素的基础上，结合宏观经济、制度环境、法律体系、农民自身等方面寻求综合解决方案。

图1 农民权益问题分析

2.推动农村事业全面振兴——传球路径“集中化”与“多元化”

首先，对农村合作组织的支持“进退并举”。

新制度经济学认为，市场经济条件下商品总成本构成为转型成本和交易成本。由于交易成本的存在，农业小规模经营的成本要高于大规模经营的成本，在市场竞争中，小规模经营的农户居于不利的地位。要改变小规模经营农户的不利地位，就要实现农业的规模经营。因此，在当前应当重点推进农户外部的合作，提高我国农民的组织化程度，积极引导农民走向新的联合与合作，即建立农业合作组织，通过农户之间的合作，达到降低交易费用的目的。

目前我国农村合作组织正在各级地方政府的支持下蓬勃兴起，但由于政府支持界限不合理、政府角色定位不准确，导致农民合作组织发展中出现如法律地位不明确、行政色彩浓厚、合作属性淡化、资源不能有效组合、运行效率不高等问题，直接制约了农民合作组织的发展。目前，我国地方政府对农村合作组织的支持存在支配型、引导型、不支持型等三种类型，这三种支持界限的类型都导致了我国农村合作组织的发展呈现出诸多的问题。其具体情况如表所示：

依据以上我国政府支持界限三种类型的分析，我国农村合作组织的发展需要政府的支持，政府不能完全“退出”农村合作组织，对合作组织不闻不问；政府过度介入会扭曲农村合作组织“民办、民管、民受益”的原则；政府引导虽是政府支持的主要趋势，但在目前我国国情下仍不能满足农村合作组织发展的需求。因此，我国农村合作组织的发展需要政府的适度介入。具体来说，在农村合作组织创建上，政府应采取“渐退”的策略；在政策环境建设方面，政府应采取“渐进”的策略；在农村市场完善上，政府应继续提供制度供给。

表1 我国政府支持界限类型及其评价

其次，地方政府因地制宜，促进农业专业化生产、区域化布局。

2009年中央一号文件明确指出，各地要结合自身实际，加快新一轮优势农产品区域布局规划，形成农业特色经济产业集群，充分发挥农业发展的比较优势。作为区域性的地方政府，他们对地理意义上的比较优势的了解比中央更为切贴，比农村集体更有远见，因而，他们对产业结构的规划，是推进农村现代化的重中之重。按照“统一规划布局，抓好配套建设”的原则，建成具有区域特色的种植、养殖经济带、经济群，推动生产要素向支柱产业集中，实现农业专业化生产、区域化布局。例如：荷兰的农业专业化程度很高，又以出口为主。产品的创新至关重要。荷兰的农业科研单位都以农户为“顾客”，实行“产研结合”。这种方式简单明了、行之有效。新产品一开发出来，即可以最快的速度投入市场，抢占先机。因此，国外的某些经验和举措也为我国地方政府科学规划、合理发展农村经济提供了有益指导和有效借鉴。

再次，发挥农民主体作用与培养新型农民。

在农民看来，地方政府是与之相关的直接利益者，地方政府是农民对政府行为的直观印象主要来源，因此，农民对政府行为的客观评价取决于政府如何看待农民。

一要明确农民角色。一方面，农村现代化必须考虑农民的利益和价值需要。农民不仅是中国人口的主体，也是农业生产经营的主体，是农业生产力中最重要、最活跃的因素。发展农业和农村经济，归根到底是靠亿万农民的积极性和创造精神，核心是关心和保护农民的切身利益。另一方面，要充分相信农民主体回应性。外部世界的生存挑战，使农民清醒地意识到必须适应现代化的发展浪潮。外部世界的现代文明示范，亦使农民强烈地感受到了告别贫困、迈向文明的感召力，迈向现代化的欲望日渐高涨。

二要培养新型农民。培养新型农民，一靠教育，二靠文化，三靠管理。目前来说，主要提倡培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，充分发挥农民在农村现代化进程中的主体和创造作用。提高农民的自身素质，是他们在农村现代化进程中发挥主体和创造作用的先决条件；提高农民素质，首先要把农村中有较高文化素养和道德品质的人锻造成新型农民，使他们成为农村社会的“鲶鱼”，用他们的成功冲击农村的传统观念和经营模式，在农村社会长久地形成学习科学文化、钻研科学技术和接受现代管理理念的热潮，从而尽可能的促进传统的农民向新型农民转化，即发挥出“鲶鱼效应”[3](P98)。

（三）农民的角色——接球人

1.正确理解并主动参与政策——认准皮球运行的路线和方向，做好接球准备

创新农村工作机制，建设社会主义新农村，在发挥好政府的主导作用和提供公共服务的同时，更要注重对农民自身主体地位的强调和认同。农民是推动农村事业发展的主体和受益者，通过主动参与政策，农民可以事先了解政策出台的背景和意义，了解政策目标和措施，认清自己在政策过程中的权利和义务，甚至积极参与到政策前期宣传和策划活动中去，为广大农民能够更好地接受和理解相关政策提供前期的思想准备和心理基础，同时也可以增强政策制定的针对性，减少政策推行过程中可能产生的阻力，保证政策运行的畅通。随着现代国家建设的深入，乡村治理政策越来越呈现多样化的趋势，地方性政策自主性日益显现，而这又是建立在广大农民广泛参与地方事务的基础上[4]。农民应该更积极主动地参与地方相关政策的制定，及时而有效地表达自身的合法利益和诉求，建立并强化公共意识，为农村事业民主进程的发展做出应有的贡献。

2.发挥主人翁地位，扮好“四大”角色——将“皮球”稳稳接住，确保“皮球”准确到位

农村社会事业建设和发展靠谁？毫无疑问，只能是农民自己。只有农民，才是农村工作的主体和直接关系人。胡锦涛同志指出：“广大农民群众是推动生产力发展最活跃、最积极的因素。充分发挥广大农民的主体作用，是建设社会主义新农村成败的关键。”在农村各项工作开展和推广过程中，广大农民要充分发挥主动性，积极并认真扮演好“四大角色”，即组织者、建设者、监督者和维护者的职能[5]。

新农村建设需要社会各界的参与和支持，但这并不能取代农民的真正生力军地位。政府作为协调者，是一种社会层面的协调，而农民作为组织者和建设者，是直接在所居住地之内，发挥协调作用。农民首先应该自己组织起来，成立各种关系自己切身利益的组织团体和行业协会。如果出现“政府动而农民不动”的局面，再好的政策，再多的财政支持，也难以发挥效果。

发展社会主义事业，创新农村工作机制，离不开农民的监督和管理。农村是农民的农村，农民是最有发言权的。因此，农民自己应该主动反映自己的利益和要求，对农村工作的各种措施对策提出建议和评判。农村要全面推行村务公开，财务公开、强化政务、村务管理的监督约束体制。加强民主建设，不断完善村民自治制度，确保农民发言权、知情权和参与权，引导和依靠农民共同管理村内事务。此外，农村工作的长期性和复杂性，使新农村建设过程和某些环节可能会出现一些问题，农民还要扮演维护者的角色，保护自身的正当权益，维护农村建设的各项成果。要做到这一点，一方面，农民应加强自身素质，增强参政议政能力；另一方面，也要对一些不符合当地实际情况，超出农民承受能力的规制措施进行抵制和抗议，保持农村生产建设活动的正常开展。

图2 新农村工作改善机制三维互动政策运行路线图

三、小结

社会主义新农村建设是一项长期复杂的系统工程，需要社会各方的大力支持和积极参与，而其中政府主导和农民主体是两种关键力量。2009年的中央一号文件连续第六年将关注的落脚点锁定“三农”，由此可见政府决策层对于农村问题的持续关注与强烈支持，也折射出党和政府对于改善农村建设面貌、实现农村经济社会健康持续发展的迫切愿望。其实只有充分协调好中央政府、地方政府以及农民三者的互动关系，发挥好中央政府“发球”、地方政府“传球”、农民“接球”的地位和作用，形成良性的政策出台、传接与反馈渠道，才能加强农村政策的针对性，切实体现农民的正当利益和要求，真正把政策下放到基层，落到实处，从而在根本上克服政策“飘”在水面的现象，确保政府政策与农民的需求实现“对接”，完全“沉”到农村，让广大农民实实在在地感觉到党和政府的关怀，分享到改革开放的巨大物质和精神成果，增强农民对政府的满意度和信任感，为建设社会主义新农村，实现和谐社会的目标而携手并肩、共同努力！

[1]孙承斌，邹声文，陈芳.在新的起点上推进农村工作发展——党的十七届三中全会传递的政策信号[J].中国农村科技，2008，（10）.

[2]李小云，左停.中国农民权益保护研究[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[3]赵健.鲶鱼效应[M].北京：中国纺织出版社，2006.

[4]徐勇.“政策下乡”及对乡土社会的政策整合[J].人民在线，2008-12-18.

[5]胡丁月.浅谈政府和农民在新农村建设中的角色定位 [J].中共四川省委省级机关党校学报，2007，（3）.

（责任编辑 汪志强）

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1671-7155（2011）02-0023-04

李志强（1982-），男，山东潍坊人，广西邕江大学管理学院助教，主要研究方向为公共组织及政策研究。

2010-12-12

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.02.005