加快推进民族地区城乡公共服务一体化

张瑾燕，德 央，商景博

（大连民族学院:a学报编辑部b文法学院，辽宁 大连 116605）

加快推进民族地区城乡公共服务一体化

张瑾燕a，德 央b，商景博b

（大连民族学院:a学报编辑部b文法学院，辽宁 大连 116605）

由于城乡和区域发展不平衡所造成的深层次矛盾突出，民族地区在公共服务领域和其他地区还存在明显的差距。加快推进民族地区城乡公共服务一体化进程，其基本途径是统筹城乡发展，在加快转变经济发展方式中促进城乡一体化，以保障和改善民生为重点，以完善的制度安排和政策体系为保障，加大中央财政在教育、医疗卫生、社会保障、公共基础设施等方面对民族地区的扶持力度，创新社会管理，逐步形成覆盖城乡居民的基本公共服务体系。

城乡一体化；民族地区；公共服务

一、城乡公共服务一体化对民族地区经济社会发展的意义

探讨如何加快民族地区城乡公共服务一体化进程及其意义，首先应对城乡一体化和公共服务的概念作出界定。

城乡一体化发展，是指把城市和乡村的发展统一考虑、统一安排、统筹协调、和谐发展，也就是通过城乡互动、城乡互补、城乡互惠、城乡互利、城乡渗透、城乡对接来实现城乡协调发展［1］。中国关于城乡一体化发展的思路经历了如下演进过程:中共十六大提出了统筹城乡经济社会发展的战略决策，十六届三中全会将统筹城乡经济社会发展概括为科学发展观的五个统筹之一；中共十七大首次提出了推进城乡经济社会发展一体化的新思路，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对城乡一体化发展理念进行了全面系统的阐释，提出要加快形成城乡经济社会发展一体化新格局；十七届五中全会则提出了覆盖城乡居民基本公共服务体系逐步完善的新目标，明确要按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，加强农村基础设施建设和提高公共服务水平。

公共服务是指由政府作为责任主体为社会成员生存与发展所提供的基本公共产品和公共服务，主要包括义务教育、医疗卫生、社会保障、就业收入、居住条件、生存环境、公共基础设施等涉及城乡居民切身利益的服务领域。这种服务的理性状态就是基本公共服务均等化，其内涵是全体公民享有机会均等的基本公共服务，受益大体相等，实质就是政府在社会事业发展方面对民生的保障和改善。公共服务是缩小城乡差距的关键性因素，但由于中国长期以来形成的城乡二元结构尚未破除，因此，要推进基本公共服务均等化，必须首先加快城乡公共服务的一体化进程。

改革开放以来，中国经济社会发展成就瞩目，但发展不平衡的现象也日渐凸显，面临的最大问题就是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出，特别是在社会转型期经济高速增长的同时，城乡发展差距、区域发展差距和居民收入差距持续扩大，不同社会群体享受的基本公共服务严重失衡。而中国少数民族地区则面临着城乡发展不平衡和区域发展不平衡的双重困境，在关乎民生根本的公共服务领域和全国的差距进一步拉大，这已成为影响社会和谐稳定的重要因素。目前中国城市化比例已达到45%以上，民族地区的城市化水平不仅低于这一比例，而且城乡二元结构更为典型，实现城乡公共服务一体化需要一个渐进的过程。因此，要统筹民族地区城乡一体化发展，必须缩小城乡、区域和不同群体的公共服务差距，加快推进以改善民生为重点的社会建设，逐步形成比较完善的覆盖城乡居民的基本公共服务体系。只有改变民族地区经济与社会发展的不平衡状态，加快推进城乡公共服务一体化进程，才能促进区域经济社会协调发展，保障和改善民生，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，进而实现国家的长治久安。

二、民族地区城乡公共服务存在的差异及其动因

1．公共服务的区域差异和城乡差异

现阶段中国的主要社会矛盾多集中在民生领域，如贫富差距过大、就业难、社会保障滞后以及“买不起房、看不起病、上不起学”等问题，在民族地区表现得尤为突出。虽然国家在不断探索缩小城乡、区域和不同群体间公共服务差距的有效途径，但重点和难点不在东部而是在西部，不在城市而是在农村，尤其是西部民族地区的农村牧区。据统计，全国有52个少数民族分布在西部地区，占少数民族人口总数的80%以上，其中绝大部分又生活在农村牧区。从民族地区的公共服务水平和民生状况来考察，一方面与全国平均水平存在较大的差距，另一方面在民族地区城乡之间也存在明显的差异，主要体现在以下几方面。

一是农民收入的区域差距持续拉大。人均收入水平是反映区域贫富差距、城乡差距、居民就业状况和政府公共服务能力的晴雨表。改革开放30多年来，全国居民收入都有了大幅度增长，但不同地区间收入差距仍在拉大。2009年中国东部地区年人均收入为38 587元，西部地区为18 090元，差距达2万余元。从省际差别来看，最高的上海市年人均收入为76 976元，最低的贵州省为9 187元，两地相差67 789元。目前全国4 007万贫困人口中，中西部地区所占比重高达94．1%［2］。另据国家统计局贫困监测数据，2001年至2009年，民族八省区贫困人口比例从34%增加到40．4%，其中贵州、云南、甘肃从29%增加到41%，因发展不平衡导致的连片特困地区问题就愈加突出。再以农民收入的区域比较为例，可看出民族地区与发达地区的差距，见表1。

表1 北京、上海与民族地区农民人均纯收入比较单位:人民币元

根据以上数据，2005年，上海的农民人均纯收入分别是内蒙古的2．76倍、广西的3．31倍、贵州的4．39 倍、云南的4．04 倍、西藏的3．97 倍、青海的3．83 倍、宁夏的3．28 倍、新疆的3．32 倍。

到2009年，上海农民人均纯收入分别是内蒙古的2．53 倍、广西的3．13 倍、贵州的4．15 倍、云南的3．70 倍、西藏的3．53 倍、青海的3．73 倍、宁夏的3．08 倍、新疆的3．21 倍。

虽然从2005年至2009年，上海、北京与民族八省区农民人均纯收入之比没有太大变化，然而绝对数却进一步拉大。例如2005北京与新疆农民人均纯收入的差距是4 864．11元，至2009年这一差距扩大到7 785．49元。

二是民族地区城乡之间居民收入差距明显。2009年西部各省区市城乡居民收入的比较见表2。

表2 2009年西部地区城乡居民收入比较单位:人民币元

依据上表，西部省区市城乡居民人均收入全部低于全国平均水平。从2009年人均收入的城乡比较来看，全国城镇居民人均可支配收入是农民人均纯收入的3．33倍；内蒙古、广西、宁夏、新疆、西藏、云南、贵州、青海8个民族省区城镇居民人均可支配收入分别是农民人均纯收入的3．21倍、3．88 倍、3．46 倍、3．06 倍、3．83 倍、4．28 倍、4．28倍和3．79倍。除内蒙古和新疆外，其他民族省区城乡居民的收入差距比例均高于全国平均水平，由此可见西部民族地区的城乡发展差距也大于全国其他地区。

三是民族地区教育发展与各族群众的需求还有很大差距。民族地区农村牧区教育仍然是最薄弱的环节，城乡之间、区域之间教育发展不协调，农村义务教育办学条件差，相当一部分地区学校的校舍、教学设施、仪器设备均达不到国家规定的基本标准，农村教师的整体素质和教学质量亟待提高。民族地区教育经费投入总量偏低、教育经费来源渠道狭窄、生均教育事业费低于其他地区的平均水平。如2008年，5个少数民族自治区教育经费投入总数仅占全国的6．68%（数据来源于中国民族统计年鉴（2009））。民族地区高等教育资源配置不尽合理，少数民族接受优质高等教育的机会低于全国平均水平，如1979年到2007年，全国高校中少数民族在校生占全国在校生总数的比例由3．7%上升到7．4%，但一直低于少数民族人口占全国人口8．4%的比例［3］。

四是各族群众看病难、看病贵的问题突出。主要表现在民族地区公共卫生服务体系不完善，疾病预防控制、健康教育等专业公共卫生服务网络欠缺，城乡、区域和不同人群之间的医疗卫生服务差距扩大，农村牧区公共卫生服务和城市社区公共卫生服务发展滞后。以同处华南的广东省和广西壮族自治区为例:2009年广东省每万人拥有医院、卫生院床位26张，每万人拥有卫生技术人员43人；而同年广西每万人拥有医院和乡镇卫生院床位24张，每万人拥有卫生技术人员33．3人（数据来源:根据2009年广东、广西国民经济和社会发展统计公报相关数据的比较）。同时，医药费用快速上涨、社会医疗保险发展缓慢、农村新型合作医疗保障水平较低、医疗卫生的公益性质淡化等问题，也突出体现在西部民族地区。此外，在社会保障、就业、住房条件、生存环境、公共基础设施等领域，西部民族地区与东部发达地区之间、民族地区城乡之间均存在不小的差距。

2．民族地区城乡公共服务发展滞后的原因

首先，民族地区经济发展方式粗放，地方政府提供公共服务的财力和能力有限。由于经济发展基础差，民族地区政府提供公共产品和公共服务的能力不足，城乡、区域和不同群体享有的公共服务差异明显。特别是民族地区“三农”问题更为突出，贫困人口占全国半数以上，民生幸福指数低，这已成为民族地区农村改革发展面临的阶段性特征和城乡一体化发展亟需解决的问题。在公共服务体系建设方面，长期以来民族地区城镇公共基础设施由国家或地方财政承担，而农村公共基础设施则主要由农民自己承担。中央政府对地方政府的税收返还依然是主要的公共资源配置方式，对民族地区的一般性转移支付比例较低。这种配置方式意味着经济总量越大、增长速度越快的地区税收返还越多，地区间公共服务差距不是缩小了而是扩大了。近年来，国家通过实施西部开发、东北振兴等战略以及专项支持，在一定程度上提升了经济落后地区的基本公共服务能力，但短期内还难以熨平不同区域间基本公共服务的财力差距［4］。民族自治地方财力的严重匮乏，成为当地基础教育、医疗卫生、社会保障等事业发展滞后和公共服务供需失调的主要因素。因此，把更多财政资金投向公共服务领域，加大公共财政投入农村牧区基础设施建设的力度，增加农村公共产品的有效供给，已成为推进民族地区城乡公共服务一体化的迫切需要。

其次，民族地区社会事业发展滞后，社会保障体系亟待完善。中国城乡发展的差距，源于公共财政对农村基础设施投入的不足，源于农村社会事业发展的滞后，源于实施多年的户口“歧视”政策。城乡一体化，就是要解决城乡入口、技术、资金、资源等要素的公平互补，特别是要对农村社会事业、农民社会保障予以“还债”［5］。由于长期以来公共服务资源配置的不均衡，从而导致了城乡之间义务教育、医疗卫生、社会保障等方面的巨大差异。近年来中国建立了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障制度。然而由于历史、发展基础和体制机制等多种因素，民族地区城乡的社会保障事业发展一直比较迟缓，社会保险、社会救助、社会福利事业基础差，基本养老、基本医疗、最低生活保障制度起点低，尤其是农村牧区的社会保障体系亟待完善。

其三，从根本上来说，民族地区城乡公共服务领域存在的问题，是其经济社会发展水平及其阶段性特征的集中反映，少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化发展和自身发展能力不足的矛盾依然是制约其公共服务水平的主要矛盾。如果单纯依靠民族地区各级政府推进本地区基本公共服务均等化和城乡公共服务一体化，可能还需要一个漫长的过程。经过新中国成立60多年特别是改革开放30多年来的建设和发展，国家经济实力和综合国力显著增强，这为依靠整个国家的力量推进区域经济社会协调发展和缩小地区、城乡的公共服务差距打下了坚实基础，也为加快民族地区城乡公共服务一体化进程提供了重要保障。

三、推进民族地区城乡公共服务一体化的基本途径

1．在加快转变经济发展方式中推进城乡公共服务一体化

加快推进城乡公共服务的一体化进程，是缩小东西部发展差距和民族地区城乡差距的双向推进战略。中共十七届五中全会明确提出，要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，完善保障和改善民生的制度安排，把促进就业放在经济社会发展优先位置，加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民［6］。推进民族地区城乡公共服务一体化，首先要加快民族地区工业化、城镇化和农业现代化进程，以加快城镇化为依托，调整优化城乡和区域结构，以工业化推动城镇化，用城镇化带动农牧业现代化，用农牧业现代化有效解决工业化和城镇化进程中带来的一系列问题，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。其次要把解决好农业、农村、农民问题作为重中之重，坚持统筹城乡发展，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农牧业现代化水平和农牧民生活水平。其三要加强农村基础设施建设和公共服务，按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，搞好社会主义新农村建设规划，加快改善农村牧区生产生活条件，进一步提高农村牧区义务教育质量和均衡发展，加强农村三级医疗卫生服务网络建设，完善农村牧区社会保障体系，推进开发式扶贫，逐步提高扶贫标准，加快解决民族地区集中连片特殊困难地区的贫困问题。

2．建立覆盖民族地区城乡居民的基本公共服务体系

加快民族地区城乡公共服务一体化进程，就是要着力破除制约经济社会发展的城乡和地区二元结构，加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府的保障能力。要通过加快民族地区城乡公共服务一体化推进民生改善和社会建设，以改善民生和社会事业发展促进城乡公共服务一体化。民族地区只有大力发展教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业，努力扩大就业，完善社会保障体系，有效提高居民的收入水平，才能为实现城乡公共服务一体化创造必要的条件；只有加快建立覆盖城乡居民的基本公共服务体系，才能真正实现城乡公共服务的一体化。

一要合理配置民族地区城乡教育、卫生、社会保障和金融等公共资源。在民族地区应优先发展农村牧区教育事业，构建多层次的民族教育体系，加强基础教育、中等教育，大力发展职业技术教育，提高高等教育质量；加强公共卫生服务体系建设，巩固和发展新型农村合作医疗制度，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供；大幅度提高农村牧区社会保障水平，健全覆盖城乡居民的社会保障体系，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，完善实施城镇职工和居民养老保险制度，实现农村牧区最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接。要采取分类指导的原则，对环境恶劣、交通不便、偏远山区、高寒地区的各族群众和人口较少民族采取特殊的扶持政策。

二要广泛促进就业，合理调整收入分配关系。在民族地区大力发展劳动密集型产业和服务业，多渠道开发就业岗位，健全统一规范灵活的人力资源市场，为劳动者提供优质高效的就业服务，并把解决高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业问题作为重点。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，创造条件增加各族群众的财产性收入，加强税收对收入分配的调节作用，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大的趋势。

三要统筹民族地区城乡规划、产业聚集、生态涵养和基础设施建设，促进公共资源在城乡之间均衡配置，把县域作为统筹城乡发展、联动推进新型城市化和新农村建设的主攻方向，形成城乡统一的公共服务体系。在新农村建设中应扩大公共财政覆盖民族地区农村牧区范围，发展农村牧区公共事业，使广大农牧民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

3．完善民族地区城乡公共服务一体化的制度安排和政策体系

应加快建立推进民族地区城乡公共服务一体化的制度创新机制、财政投入机制和政策保障机制，制定并实施符合少数民族和民族地区实际的方针政策。

一是坚持公共资源向民族地区和农村牧区倾斜的原则，实行国家重点扶持的特殊政策。要解决民族地区和发达地区以及在城乡与不同群体之间公共服务差距过大的问题，必须把党和国家的民族政策、惠农政策和城乡一体化发展政策紧密结合起来，进一步加大中央政府对民族地区城乡发展的扶持力度。重点是加强中央财政对民族地区的转移支付，提高一般性转移支付比例，增加城乡公共服务专项转移支付。同时应完善对口支援方式，实行东部发达省市对民族自治地方县乡的横向转移支付，为加快推进民族地区城乡公共服务一体化提供财政保障。

二是坚持统筹城乡发展的原则，实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，建立健全民族地区以工促农、以城带乡的长效机制。要把加快民族地区工业化、城镇化、农业现代化和城乡公共服务一体化结合起来，推进形成主体功能区布局，发挥好大中城市对农村牧区的辐射带动作用，促进大中小城市和小城镇协调发展。民族地区应不断增加县域公共财政实力，形成城镇化和新农村建设的互促共进机制，为建立城乡统一的公共服务体系提供良好的制度与政策环境。

三是强化政府在公共产品供给中的主导地位和服务功能，加快建设服务型政府。要进一步完善民族地区公共财政体制和公共服务供给体制，全面提高财政保障农村牧区公共事业水平。同时要建立健全基本公共服务法律法规体系、干部政绩考核体系和公共服务绩效评价体系。

四是以保障和改善民生为重点，加强和创新民族地区社会管理。社会管理创新首先需要加强社会建设。只有完善保障和改善民生的制度安排，大力发展各项社会事业，加快推进城乡公共服务一体化，才能保障社会公平正义，妥善协调和处理各方面利益关系，为从源头上化解各类社会矛盾奠定基础。在城乡一体化进程中，民族地区还面临着正确处理民族宗教关系、维护社会和谐稳定以及进一步加强流动人口和特殊人群管理与服务的新形势。因此，政府应当改变传统的社会管理模式，推进包括户籍制度改革在内的社会管理模式创新，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，通过以人为本的社会治理方式来满足各族人民对美好生活的新期待。

［1］尹焕三．“城乡一体化”发展的政策取向与路径选择［J］．东方论坛，2010（3）:106 －111．

［2］携手同行 共建共享——怎样看我国发展不平衡［EB－OL］．［2010 － 07 － 02］．http://news．cntv．cn/special/qgzmk/20100907/102667_4．shtm l．

［3］国家民族事务委员会经济发展司，国家统计局国民经济综合统计司．中国民族统计年鉴（2009）［M］．民族出版社，2010（6）:636．

［4］高尚全．完善公共服务体系 建设服务型政府［N］．人民日报，2008－05－07（7）．

［5］张永谊．切莫误读“城乡一体化”［J］．中国发展观察，2010（9）:4．

［6］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议［N］．人民日报，2010－10－28（1）．

（责任编辑 董邦国）

Speeding up the Integration of Urban and Rural Public Services in Minority Areas

ZHANG Jin －yan，DE Yang，SHANG Jing－bo
（a．Editorial Office，b．College of Liberal Arts，Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116605，China）

Problems arising from the disparate development of urban and rural areas are critical and obvious gaps in public services still exist between minority areas and other areas．A fundamental way to speed up the integration of urban and rural public services in minority areas is to make an overall plan for the development of urban and rural areas，promote the integration of urban and rural areas in the process of accelerating the transformation of economic development modes，give priority to the safeguard and improvement of people’s lives，ensure the perfection of system and policy，further the support in education，medical and public health，social security，public infrastructure and others from the central finance，innovate social arrangement and gradually establish the basic public service system which can cover both urban and rural residents．

the integration of urban and rural areas；minority areas；public service

c95 < class="emphasis_bold">文献标志码:A

A

1009－315X（2011）02－0129－06

2010－11－16

国家民委民族问题研究项目（2010－GM－003）。

张瑾燕（1956－），女，河北石家庄人，高级编辑，主要从事民族问题理论、经济学、新闻理论与实践研究。