西部小农水建设论坛打通农田水利“小动脉”

西部小农水建设论坛打通农田水利“小动脉”

编者按

水害旱灾,一直以来都是我国农业建设的心腹大患；水资源短缺、水利设施薄弱，是影响农业稳定发展的最大硬伤；而近几年来全球粮食价格的大幅上涨，更给粮食生产安全敲响了警钟。

为应对国际粮价上涨，我国政府推出增加粮食生产计划，要求在今后10年中保证95%粮食的自给自足。在此背景下，小型农田水利设施薄弱的问题日益突出，成为各界关注的焦点。

近些年国家对农田水利给予了大量投入，重点用于加快病险水库除险加固、大型灌区续建配套等大型骨干工程建设，水利“大动脉”正逐步打通，但与之配套的农村小型水利工程却明显投入不足，成为“弃儿”，形成“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的局面。据水利部最近对500个典型县的现状调查，小农水设施的平均完好率不到50%，在西部则远远低于这个比例。

对于西部，许多地方的财力、物力、人力都难以保障，相当一部分工程老损严重，蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎缩，排涝能力日益衰减。

今年中央一号文件聚焦中国水利问题，鲜明地提出“土地出让收益10%用于农田水利建设”，也为地方配套资金来源明确了方向。

西部农田水利如何才能做到“旱能灌、涝能排”， 如何从根本上改变“靠天吃饭”的局面、持续提高农业综合生产能力？如何夯实农田水利基础、打通农田水利设施“小动脉”？

为此，《西部大开发》杂志社在陕西省决策咨询委员会的领导下，邀请了有关研究专家、官员、管理者等，举行“西部小农水建设论坛”。旨在梳理西部小农水存在的问题，探究“如何以县为单位统筹建设和管理小型农田水利工程，通过一定规模的连续投入，探索小型农田水利建设的规律，逐步建立新的、稳定的小型农田水利建设投入机制”，以破解西部小农水建设之困境，为西部农业发展鼓劲呐喊、建言献策。

策划/撰文 本刊记者 周 励

人物摄影 本刊记者 王 非

外景摄影 陕西水利厅宣传中心

农村供水工程

探讨一

一边要发展，一边却又在退化，西部现有农田水利状况无法保障农业经济发展，如何解决建设瓶颈？很多农民抱怨现在的水库成了摆设，起不到灌溉的作用，为什么呢？

要加快推进水务一体化工作

王锋（陕西省水利厅厅长）：实现经济快速发展，关键在于水利保障能不能紧紧跟上。要以大项目为支撑，加快建设一批控制性水利工程，推进可持续发展战略。陕西要下决心实施引汉济渭、东庄水库、渭河整治、引红济石、安康东坝、南山支流治理等六大水利工程，不少工程直接服务于国家陕北能源化工基地、关中-天水经济区，这是陕西百年未有的规模和布局，可以说是掀起了陕西水利建设的又一次高潮。

要加快推进水务一体化工作，研究城乡供水科学管理机制，严格限制河道纳污，恢复水生态环境；要站在粮食安全的高度解决灌区存在的问题，落实灌区的准公益性质，争取农灌水价、电价财政补贴，解决好灌区水价倒挂问题，改善职工工资福利，形成水管单位积极供水、农民积极用水的良好局面。

深化筹融资改革，为水利建设提供可靠资金保障。当前制约水利建设的突出问题是资金投入不足，尽管近年来，中、省进一步加大了水利建设的投入力度，但单靠财政资金还很有限。水利系统各级要在积极争取投资和项目、加大财政性资金投入力度、足额落实地方配套资金的基础上，围绕发挥好政府有形之手和市场无形之手有效对握作用，改革水利投融资体制机制，扩大筹融资渠道，加快建立多元化、多层次、多渠道的水利投入机制，确保水利投资稳定增长。

水利建设是一项公益性事业

王元（全国政协委员、西安交通大学教授）：农民的抱怨是可以理解的，现有的水库大都是上世纪50年代和70年代修建的，当时水库的主要作用是以灌溉、防洪、供水为主，灌溉是当时水库的最主要功能。现在随着城市规模和人口的不断增长，城市需水量越来越大，城市供水逐渐由依靠地下水向地上水转变，而在地上水中，水库蓄水是相对稳定和可靠的，也就成为了目前城市用水的主要来源，因此农业用水和生活用水两者也是一对矛盾。

现在西部的农田水利建设工作，显然陷入了“风调雨顺被遗忘,一遇灾害才想到，特大灾害突击投入”的怪圈。要走出这个怪圈，平时就需要未雨绸缪，重视和加强对农田水利的建设和保护。

首先，水利建设是一项公益性事业，国家要进一步加强对农田水利设施的投入和建设，这不仅是资金的投入,还包括人力、技术等方面的投入。其次，比如陕西是一个缺水省份，现实条件要求我们要尽可能地推广节水灌溉技术，以保证有限水源的利用效率。再次，农业水利部门应发挥人才优势，多组织相关专家学者走向田间地头,进行调查研究，将基层情况及时地反映上来，为农田水利的规划提供切实的可行性方案。

建议对灌溉用电实行财政补贴

周维博（西北农林科技大学水建学院教授、中国农田水利专业委员会委员）：西部小农水现状至少暴露出农田水利两个急需解决的问题。一方面，大中型灌区和大部分水利设施大都修建于上世纪80年代之前，由于社会历史条件的限制，这些水利工程大都设计标准偏低，施工质量不高，加之多年来缺少必要的维修和养护，渠道老化、年久失修现象严重，严重制约了这些农田水利设施效用的有效发挥。

另一方面是水价问题，目前灌区的农民浇灌一亩地少则几十元，多则上百元，较高的价格导致农民灌溉的积极性不高，甚至放弃灌溉，而对灌区的管理部门而言，目前看起来很高的水价，却是低于成本的，实际上是农民用水越多，灌区管理部门的亏损越大。

农民也有自己的一本账，目前粮价偏低，种地的投入和产出不成正比例，这必然会导致农户只浇救命水,不浇增产水。同时，对于灌区大多实行的是以水养站的管理方式，而在水费的构成上，电费则占到60-70%，甚至更高。因此，要解决农民用不起水，灌区供水越多亏损越多这一矛盾，建议在维持现有水价不变的情况下，对灌溉用电实行财政补贴，甚至对用电实报实销，因为水利本身就是一个公益性事业，理应由财政来负担。

探讨二

三分建七分管，谁来维护新修的农田水利？“小农水”谁来修？如何管？维修成本哪一级承担？农田水利服务体系如何建立？

大江大河治理任务依然繁重

邓理（陕西省决策咨询委员会副主任）：首先强化规划的指导作用。规划的编制是按照农业、农村经济发展和水资源可持续发展的要求，以及财力可能，对小农水工程建设和管理作出总体部署。只有按规划分步骤、分阶段实施，才能保证发挥工程整体效益，避免盲目性和随意性。

第二，充分调动农民的参与积极性。农民是小农水工程的直接受益者和主要参与者。要充分尊重农民意愿，发挥财政资金的引导作用，加强技术指导，充分调动农民积极性。

安康小流域综合治理

第三，切实加快小农水工程的产权制度改革。工程的建后管理是发挥工程效益的关键。对受益户较少的工程，实行“谁建、谁有、谁管”；对受益户较多的工程，积极组建农民用水户协会为主的农民用水合作组织，实行民主管理。财政补助所形成的资产归受益户或者农民用水户所有。

第四，加强政策研究。要不断完善“民办公助”、以奖代补等机制，并逐步将各种行之有效的方式通过法律、法规的形式固定下来；要根据农业和农村经济发展的要求，调整建设内容、合理确定标准，并不断完善扶持政策。

切实担负起流域水行政管理职能

李佩成（中国工程院院士，西北农林科技大学兼职教授，长安大学教授、博导、国际干旱半干旱地区水资源与环境研究培训中心主任）：要抓住关键环节，切实履行《水法》和“三定”方案赋予长委的职责。一是改革完善流域统一管理的体制和机制。从长远来看，为确保大江大河的安澜，合理开发利用十分紧缺的水资源，我国水利改革和发展的方向是加强流域水管理，必须建立统一、高效、权威的流域管理新体制。

二是找准流域管理与行政区域管理有机统一的结合点。这种结合包括三个方面内容：第一是宏观上的结合问题。主要表现在流域综合规划与专业规划、流域规划与区域规划之间的统一与衔接上。第二是微观上的结合。要建立科学合理的水资源评价体系，根据不同流域、流域内不同河段、不同的水利水电工程对流域经济社会发展的重要程度以及对流域全局的影响程度，划定流域机构的直管范围，做到责、权、利的有机统一。第三是部门职能之间的结合。在流域统一管理的大框架内，协调处理好部门之间的关系，明确各自职能，做到科学分工，互相支持。

三是抓住流域统一管理的着力点。第一类是全局性的。如流域规划、水资源优化配置方案、洪水调度预案、旱情紧急情况下的水资源调度预案等等，这些是关系全局的，是尤为重要的水行政管理职责。第二类是调处性的。主要是针对省际的水资源开发利用治理、保护等方面的管理工作以及对所产生的矛盾和纠纷的协调处理。第三类是控制性的。主要是对流域水资源调配有重大影响的控制性水工程的建设、管理与调度，发挥流域机构负责流域水资源统一管理的职责，逐步履行到位。

恢复水利服务网络体系

汪志农（西北农林科技大学水建学院教授、中国水利学会会员）：按现行管理办法，农田水利建设大多实行分级管理的体制，斗渠以上工程由专管机构管理，一般是乡政府水利站，斗渠以下(含斗渠)工程由村集体管理。

但这一体制目前实际现状却是，农村实行家庭联产承包责任制后，随着集体经济逐步退出，原来由村集体管理的工程开始慢慢变成无人管理。随后乡镇机构改革，取消了乡镇水利站，人员随之分流，缺乏管理使得泵站设备、输电线路时常被盗，县水务局人员少、距离远，想管却鞭长莫及。由此，农田水利基础设施处于“农民不管、集体不管、机构不管”的“三不管”状态。

管理真空造成的后果是，大的沟渠都几乎被淤泥塞住，渠道很浅，有的渠坝两侧甚至被农民种上了蔬菜，农田两端的斗渠里也满是枯死的杂草，渠底同周围的农田几乎平齐，河道存不住水，本就破败的基站形同虚设。

科学制定方案，精心组织实施

管黎宏（陕西省水利厅副厅长）：应注重抓三个环节：规划先行。县水利水电局对全县小型农田水利项目进行调查摸底，计划下达后，根据当地水资源条件、生产实际需要和投资可能，组织编制项目的实施方案，合理确定工程建设布局、规模和形式，注重项目建设方案的合理性、可行性。

技术指导。在项目实施阶段，县水利水电局派出技术人员进行指导，乡镇水利服务中心全程提供技术服务。

加强管理。在“小农水”实施过程中，建立“社会监理、政府监管、群众监督”三级质量保障体系。一是严格执行项目法人负责制、招投标制、合同管理制等，并加强档案资料管理。县水利水电局与农民用水者协会签订项目实施合同，在施工过程中，加强质量监控，单项工程竣工后，及时进行验收，做好竣工资料的归档整理。

二是聘请水利水电工程质量监督站进行质量监督。在项目实施中，为保证建设质量，由水利水电工程质量站、项目业主和乡镇水利服务中心组成质量监督组，保证工程建设质量达到设计标准。同时明确乡镇水利服务中心负责项目实施过程中的现场管理。

引红济石水利工程TBM出渣施工现场

希望能够恢复原有水利站

史鉴（陕西省水利厅原总工，陕西省决策咨询委员会委员）：承包制可以基本上解决渠坝管理资金和管理难题，其实坝堤不需要国家维护资金，国家要考虑的是桥、涵，它们容易损坏并且资金占用量大，承包者收益又小，靠他们承担维修不现实。

其实管理难点重点还是在上面，水利站撤销后，一部分基站、泵站没人管理，一些特别重要的站点，聘请了原有的水利员维护。但水利系统需要一定的专业知识，没有技术经验的人员招聘了也没用，有知识文化的人员，无岗无编，工资又低，宁愿打工也不干，所以希望能够恢复原有水利站。

还应该预提维修费。大江大河、大型水库和泵站国家有专项资金维护，随着小型农田水利建设点面越来越多，需要维修的也越多，水利部门不可能每年都对一个个小的农田水利向上面申报维修资金，即使报了也不会批，交由集体管理的公益项目，也需要政府维护，所以应在立项时考虑预提维修费，设立农田水利维修基金，不能这边建，那边没钱修，结果只会大打折扣。

实行以奖代补，发挥农民主体作用

白鸣翔（陕西省水利厅农水处处长）：在小农水建设与管理上，坚持“国家补助，政府监督，协会运作，群众参与”，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，明确农民是小农水建设的主体地位，国家对农民自主兴建的小农水给予适当补助，引导农民克服“等、靠、要”思想，组织农户积极参与建设和管理。

开展小农水建设，必须实行民主管理。在工程实施过程中，做到民主管理。一是项目所在的村委会通过“一事一议”的形式，形成由项目区受益农户参与投工投劳开展小型农田水利建设的决议；二是农民用水者协会与农民签订义务用工协议；三是农民用水者协会将项目建设、资金使用情况对农民进行公示，接受群众监督，做到阳光操作。

必须建立健全机制，实行部门通力协作。在小农水建设中，由财政部门负责资金的监管，水利部门负责项目的统筹和管理，县政府成立建设领导小组，负责试点项目的组织领导和协调工作，项目所在乡（镇）政府、项目村均成立相应的领导小组和工作专班，负责工程的组织协调，为项目的顺利实施提供组织保障。

维护修理灌溉水渠

探讨三

农田水利建设资金应该全部由国家出资还是向农民征收一部分？ “小农水”资金整合何时不再是梦？

以项目整合为契机带动资金整合

陈志勤（陕西省地矿厅原副厅长、陕西省决策咨询委员会委员）：2009年国家发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部联合下发了《关于印发县级农田水利建设规划编制大纲进一步规范和完善规划编制工作的通知》，要求各地以区县为单位，统一编制县级农田水利建设综合规划、分步实施。并规定所有农田水利工程建设必须以《县级农田水利建设规划》为依据，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，在不改变资金性质和用途的前提下，以现有相关投资渠道为主，多方筹措解决。

现行农田水利缺失，资金投入匮乏只是原因之一，部门间各自为战、圈水建坝、多头建设等也是重要的原因。

目前，拥有资金进行农田水利建设的，有国土部门的土地整理项目、财政部门的农业综合开发项目、农业部门的项目、地方政府水利扶贫项目、发改委部分国债项目以及水利部门自身的农田水利建设项目。不管哪个部门带钱来修水利，都欢迎，应该以水利部门专业眼光看，水利部门如果能够参与，有助于提高工程效益。

农田水利不应该由国家全包

魏小抗（陕西省水利厅规计处处长）：农田水利不应该由国家全包。一是国家没有那么多钱投向农田水利，二是即使国家出钱全部建好，农民认为国家全包也不会珍惜，长此以往，会形成等、靠、要思想。举例说，在夏季防汛最紧张时期，明知圩堤破口会淹没自己家房屋，但没有工钱，水情形势再严峻农民也不愿出工，原来的义务防汛已经完全变成了有偿劳务。

国家不可能全包也不能全包，一是建设投资巨大，完全依靠政府承担难以做到。二是农田水利建设范围广、内容多，既有公益性的，又有经营性的，国家财政全包，管理跟不上，只会再次重复目前僵局。三是开展农田水利建设是改善农民生产、生活条件的重要手段，一部分经营性的设施，农民参与还可以从中受益。

对于广大中西部缺水地区，发展农业，蓄水是第一位，应该鼓励民间资金参与投资，可以通过承包、租赁等方式实现产权流转，以保证投资人的权益，实现双赢。