财政分权、辖区竞争与地方政府投资行为

申 亮

(山东大学应用经济学博士后流动站,山东 济南 250014)

一、引 言

我国分税制财政体制改革以后,地方政府和中央政府之间在保持着改革前行政隶属关系的同时,还具有了一定的财政契约关系。地方政府成为拥有独立经济利益的政治组织,它可以在一定程度上拥有自己的财政收入并负担相应的财政支出责任。这种财政分权改革提升了地方政府的财政激励强度[1][2],促进了经济增长[3][4][5],从而使各个地方政府产生了强烈的财政竞争。同时,中央政府对地方官员的考核、任命仍然具有绝对的权威,并通过设定就业、增长和税收等显性经济指标作为地方政府官员晋升的标准,又在一定程度上加剧了这一竞争[6][7]。而这两个方面转化为地方政府的行为目标却是一致的,都体现为对GDP的竞争[8]。

地方政府投资是地方政府推动地区经济发展的最重要手段,也是地方政府间竞争的主要方式。地方政府作为 “有限理性”的经济人,以追逐自身利益最大化为主要目标,其中既包括地方的经济利益和社会利益,也包括政府官员的政治利益。这导致了地方政府投资行为的复杂性。金志云[9][10]、杜超[11]对地方政府的投资行为从博弈论的角度进行了初步分析,本文运用博弈论分析工具进一步构建中央政府和地方政府之间,以及地方政府之间的投资博弈模型,研究在财政分权、辖区间竞争的背景下,地方政府的投资行为及其经济效应。

二、模型说明

假设在一个封闭式的经济体,整个经济由两个地方政府组成。地方政府i(i=1,2)的核心目标是促进辖区经济增长,其主要手段是运用地方政府投资。假设某产业市场容量有限,在没有其他投资主体参与的情况下,两个地方政府对该产业进行投资,设地方政府i的投资量为gi,则全社会投资总量为G(G=g1+g2)。很明显,该产业的市场容量就是该产业的市场需求,任一地方政府的投资收益都会受到该产业市场容量的限制。假设该产业的市场需求函数为:

其中,Q为该产业的市场容量,它通过全社会的总投资G来实现;p为当市场需求为Q时的产品价格。

假设地方政府1和地方政府2对该产业的投资可以完全相互替代。这样,当该产业的市场需求量为Q时,设单位投资产生的产量为k(k＞0),则地方政府i投资gi所产生的产量为kgi,全社会总投资G的产量为:

假设,

此时,全社会总投资所产生的产量正好为产品的市场需求量,该产业市场实现均衡。

假设c(c＞0)为投资的单位成本,地方政府i投资gi所产生的收益为πi,则πi=kgip-cgi。联立 (1-3)式,可得

假设全社会投资G所产生的收益为π,则有

下面我们分别从中央政府与地方政府之间,以及地方政府之间关于投资的博弈,来分析地方政府的投资行为。结合我国现行的财政体制,在上述政府间投资博弈中,主要有两种形式:一种是不考虑辖区竞争,只考虑地方经济增长目标时的博弈;一种是既考虑辖区竞争,又考虑地方经济增长目标的博弈。

三、中央政府与地方政府之间的投资博弈

(一)经济增长为唯一目标时的模型

在这个博弈中,作为理性的 “经济人”,中央政府和地方政府都会从自身收益最大化出发来确定地方政府的投资量。

从中央政府的收益出发,全社会的投资量G应该实现社会收益最大化。根据 (5)式,有

由∂π/∂G=0,得到中央政府希望的最优投资量为G*,

但是,站在地方政府的角度,地方政府的投资要实现地方自身收益的最大化,即,

由 ∂πi/∂gi=0, 得

同理,对地方政府j有

联立 (7-8)式,可得地方政府1与地方政府2在分散决策时,全社会的投资量G′为,

比较中央政府与地方政府的决策,可得:

(二)加入政治竞争目标时的模型

下面我们再考虑加入辖区间政治竞争目标的情况。由于中央政府对地方政府官员的考核、任命有着绝对的权威,对地方政府而言,除了实现辖区经济利益目标外,地方政府官员还处于一个政治晋升博弈中,即努力实现中央政府的政绩考核目标,而获得政治晋升。现阶段,中央政府考核地方官员政绩的关键指标主要是地方政府经济增长等显性指标,这使得追求经济增长速度成为地方政府官员目标函数的重要组成部分。假设中央政府对两个地方政府的考核主要通过经济业绩来进行,经济业绩更好的地方官员将在竞争中胜出。每个地方政府的经济业绩以yi表示,yi采用下式表示:

其中,πi表示地方政府投资所得到的经济业绩,πi采用 (4)式计算;gi表示地方政府j的投资量;r表示地方政府j的投资对地区的经济增长产生的边际影响,为简化问题,我们假定|r|＜1。当r≠0时,表示地方政府i的投资行为对地区j有 “溢出效应”。当0＜r＜1,此 “溢出效应” 为正,说明地方政府i的投资行为有助于地区j的经济增长;当-1＜r＜0,此 “溢出效应”为负,说明地方政府i的投资行为不利于地区j的经济增长;当r=0,“溢出效应”不存在,说明地方政府的投资行为对其他地区的经济增长不产生影响。ei是一个随机扰动项。

已知地方政府间政治竞争的规则是:如果yi＞yj,那么官员i将得到晋升,假设获得晋升给地方政府官员带来的收益为v(v＞0),此时地方政府官员i的总收益为晋升收益和投资带来的直接收益之和v+πi,而地方政府官员j不被提升,仅获得收益为πj;如果yi＜yj,地方政府官员i将未被提拔,获得收益仅为直接投资收益πi。则在加入政治竞争的模型中,地方政府官员i的收益表示为:

其中,Prob(yi＞yj)表示yi＞yj的概率。

对地方政府官员i而言,要实现自身收益最大化,即

由 ∂Ui/∂gi=0 得,

同理,对地方政府官员j而言,也有,

联立 (12-13)式可得,加入政治竞争的模型中,地方政府官员为了达到提拔的目的,两个地方政府各自决策所确定的最优投资量总和为,

由函数的对称性,可知∂Prob(yi＞yj)/∂gi=∂Prob(yj＞yi)/∂gj,所以上式可写为,

比较 (6)、(9)、(14)式,可得:

这说明,加入政治竞争的晋升收益后,地方政府官员的投资激励会加强,地方政府的投资总量比只考虑经济增长目标时要更大。

四、地方政府之间的投资博弈

(一)经济增长为唯一目标

在仅考虑经济增长目标的模型中,地方政府之间的博弈分两种模型:一种是分散决策模型,两个地方政府以达到自身的收益最大化为目标,各自独立决策;另一种是合作模型,两个地方政府相互合作,共同决策最优投资量,以期达到双方收益之和最大化。下面我们对这两种模型分别予以讨论。

1.分散决策模型。在分散决策模型中,如果两个地方政府同时投资于某一产业,由于假设其投资是可以完全替代的,即假设其投资环境等外部因素都一样,此时,地方政府取得的投资收益与它们的投资先后顺序有关。如果两个地方政府同时投资该产业,双方的决策就构成了cournot博弈;如果一方抢先投资该产业,另一方看到对方投资获益以后跟着投资,双方的决策就构成了序贯理性的stackelberg博弈。

在cournot博弈模型中,根据 (4)式,地方政府1与地方政府2的收益函数分别为,

在stackelberg博弈中,我们假设地方政府1抢先投资,地方政府2跟随投资。我们采用逆向归纳法求解如下:

地方政府2的收益函数π2=kg2[a-bk(g1+g2)]-cg2,

由 ∂π2/∂g2=ka-k2bG-c-bk2g2=0 得到 ,

结论2:地方政府2对地方政府1的反应函数为

由结论2可知,g2是g1的减函数,这表明,在地方政府1抢先投资下,地方政府1的投资越大,地方政府2的投资就越小。在极端情况下,如果地方政府1的投资占据了整个产业市场时,出于自身利益的考虑,地方政府2就会选择不投资。

将 (15)式代入地方政府1的收益函数π1=kg1[a-bk(g1+g2)]-cg1,可得

2.合作决策模型。在合作决策模型中,为了避免双方恶性竞争,浪费资源,两个地方政府将合作决策,以实现双方收益总量最大化。即要求

联立 ∂π/∂g1=0, ∂π/∂g2=0,g1=g2可得结论 4。

3.模型比较

从 (Ⅰ)可看出,地方政府之间合作决策获得的投资总收益最大,地方政府一方抢先投资的stackelberg博弈获得的总收益最小。但是,对单个地方政府而言,抢先投资的一方获得的收益最大,等同于合作决策时获得收益,随后投资一方获得收益最小。

从 (Ⅱ)可看出,地方政府在stackelberg博弈中的投资总量最大,在合作博弈决策中的投资总量最小。对单个地方政府而言,采取抢先投资策略的地方政府所需投资量最大,合作决策中所需投资量最小。

可见,地方政府采用合作决策时,所需投资最小,取得的投资收益最大,是一种 “双赢”的选择。但是,现实中这种选择却很难出现,反而经常出现地方政府抢先投资,或者地方政府独立决策而盲目投资、重复投资,不仅形成了大量的资源浪费,而且,取得的投资收益也并非最佳。显然,这种现象单纯从经济利益的角度是无法解释的,我们必须从地方政府的第二种收益,即政治利益出发来作出合理解释。

(二)加入政治竞争目标

政治竞争的特征是只有有限的官员可以获得提升,一人所得构成另一人所失,因此博弈参与人面临的是一个零和博弈。这种零和博弈决定了地方政府合作决策在现实中无法实现。同时,如果某一地方政府决策时不考虑另一方的决策,由此可能造成双方收益均等,将不利于地方政府官员的政治晋升。因此,加入政治竞争目标后,地方政府会极力避免出现cournot博弈,双方面临的只能是stackelberg博弈。

由上述分析可知,考核地方政府的经济绩效yi满足 (10),即

假设随机扰动项ei与ej相互独立,服从分布F,则 (ei-ej)服从一个期望值为0的对称分布F,相应的密度函数为f。根据政治竞争的规则,地方政府i被晋升的概率为,

则地方政府官员i的收益可表示为:

对地方政府官员i而言,要实现自身收益最大化,即

由 ∂Ui/∂gi=0 得,

在均衡条件下,上述一阶条件变为:

从 (16)式可看出,gi是关于r的减函数。这表明,在地方政府政治竞争博弈模型中,r越小意味着地方政府的投资激励越大。即某一地方政府投资决策对其他地区存在消极 (积极)影响,即-1＜r＜0(0＜r＜1),这种影响将会加强 (削弱)该地区的投资激励。这是因为,政治竞争让参与人关心的只是自己与竞争者的相对位次,在公平竞争中获胜固然可以增加自己的优势,给对手制造障碍、减少对手的收益也可以实现竞争优势。因此,地方政府更愿意实施分散决策,对可能形成“双赢”的合作决策则激励不足。换句话说,政治竞争博弈是排斥地区间合作的。

五、结论与政策建议

综上,本文运用博弈论工具分析了我国地方政府的投资行为,研究表明:在财政分权改革下,地方政府为追求自身利益最大化,具有很强的投资冲动,投资规模超过中央政府希望的最优投资规模,尤其是在当前依然是以经济增长为主要考核指标的地方官员政绩考核体系下,这一投资冲动更加突出。而且,经济考核指标激励愈强,地方政府投资愈加偏离中央政府的最优投资规模。不仅如此,地方政府之间的经济竞争进一步推动地方政府投资规模的扩大,加上政绩考核的激励,地方政府之间不仅难以形成区域间合作,而且为了得到政治晋升,形成了一轮又一轮的投资竞争,造成了资源浪费的同时,也影响了全社会的发展质量。

2011年是我国 “十二五”计划的开局之年,又逢地方政府干部集中换届峰值期,从已经公布的数据来看,各地方政府制定的 “十二五”经济增长年均目标大多超过10%,远胜中央政府制定的7%的平均增长目标。考虑到地方政府设定预期目标多留有余地,实际增速可能会更高。如果没有有效措施 “减压”,地方政府投资冲动助推下的经济快速增长及由此带来的经济过热可能造成“十二五”期间最大的经济风险。

因此,完善我国现行财政体制和改革以经济指标为中心的政绩考核体系,以此来矫正地方政府投资行为成为当前经济政治改革中一项迫切的任务。

(一)完善我国现行财政体制,确定合理的地方政府激励机制

1.合理划分政府间收支责任。相比取得的财政收入,中国地方政府承担了过多的财政支出责任。应科学划分政府间财权和事权,完善财政转移支付制度,增强地方政府的服务功能,减弱地方政府的经济增长压力。

2.健全地方财政民主,增强财政透明度。创造条件让公众能够监督政府,让公众能通过有途径表达所需要的公共产品数量、质量以及种类,促使地方政府根据辖区内公众的不同偏好,提供最有效率、也最能满足居民需求的公共产品组合。通过增强地方政府的财政透明度,规范地方政府的经济行为,减少预算的随意性。

(二)建立 “以人为本”的政绩考核体系

在地方官员的政绩考核体系中,不仅要反映一个地区的经济总量,而且要把经济与社会发展的协调,社会事业的发展和社会的进步,公平正义和人民生活的改善反映到体系中,引导政府把工作重点转移到民生改善上来。完善官员的责任追究制度,加入官员任期稳定性要求。在考核方式、考核程序、考核方法、考核结果上要增强透明度,加大群众满意度在考核评价中的比重,促进政府工作效率的提升。

[1]Jin,H.,Yingyi Qian,and Barry R.Weingast,Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism,Chinese Style.Journal of Public Economics,89,2005,pp.1719-1742.

[2]Zhang,Xiaobo,Fiscal Decentralization and Political Centralization in China:Implications for Regional Inequality.Journal of Comparative Economics,2007,Forthcoming.

[3]Xie,Danyang;Zou,Heng-fu;and Davoodi,Hamid,1999,“Fiscal Decentralization and Economic Growth in the United States,” Journal of Urban Economics,Vol45:pp.228-39.

[4]Qian,Yingyi,Gerard Roland.Federalism and the Soft Budget Constraint[N].The American Economic Review,Dec.1998,1143-62.

[5]陈抗,Arye L.Hillman,顾清扬.财政集权与地方政府行为变化 [J].经济学 (季刊),2002,(1):111-128.

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[11]杜超,焦文超.财政分权下中央政府及地方政府实现经济增长的模型研究 [J].统计与决策,2010,(7):81-83.