创新机制提高食品安全监管水平

文/阮赞林

2009年6月1日开始实施的《食品安全法》，标志着我国食品安全卫生法规、标准体系日臻完善。但是，我们仍然面临着食品安全问题的重大挑战。这种挑战主要来自于两个方面：一是来自技术发展的不确定性，由于新技术、新工艺的不断产生，食品生产经营者即使完全履行了法律与道德义务，也无法避免的食品的安全问题；二是来自于食品生产经营者的利益驱动，为了追逐资本利润而恶意导致的食品安全问题。对于第一类挑战，我们应积极采取各种技术措施，降低食品安全风险；对于第二类挑战，解决的根本办法就是要建立和完善食品安全监管的各项机制。

如何将技术不确定性与道德失范产生的食品安全风险降低，需要制订出既有效率又可操作的食品安全监管机制。为此，经过一年半的立法调研和审议，《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》 （以下简称《办法》）终于在今年的9月1日正式试行。笔者认为，《办法》是以提高食品安全水平为出发点，以提升上海市民的食品安全信心为导向，创新食品安全监管机制，意义非凡。

一、《办法》明确了食品安全的责任主体

食品安全的责任人究竟是谁？是食品生产经营者，还是政府监管部门？政府监管具体由哪个部门负责？对于这些问题，公众在认识上存在偏差：一是发生食品安全事故，往往将矛头直接指向政府监管部门；二是遇到食品安全事故，不知道应向哪个部门投诉，即使是政府部门在遇到食品安全事故时，是否属于自己的职责范围，也往往不是非常清楚。《办法》明确了食品安全责任人和食品安全监管部门及其职责。食品安全的第一责任人是生产经营者，内含着“安全食品是生产出来的，而不是监管出来的”这一基本道理。

食品安全监管起着十分重要的、无法替代的作用。我国食品安全监管实行综合监督与具体监管、分段监管相结合；分工负责与统一协调相结合的体制，仍然属于“分段监管为主、品种监管为辅”的格局，具体监管部门包括农业、质监、卫生、工商、食药监等。这样的体制，在食物链的交接环节，如何避免监管上的交叉，如何把环节之间的衔接变成无缝对接，仍然是一个大难题。《办法》从机构设置着手，要求成立各级食品安全委员会，统一管理食品安全。例如，食品安全委员会办公室将向社会公开专门的投诉、举报电话，社会公众可以直接向食品安全委员会电话投诉、举报食品安全问题。

食品安全监管各部门之间如何分工负责，一直是公众比较关注的问题。《办法》第8条、第9条、第10条确定了“食品药品监督管理部门”的综合协调、组织的职责，初步理顺了监管责任主体交叉的问题。同时，由上海市人民政府确定食品药品监督管理、质量技术监督、工商行政管理、农业等食品安全监督管理部门的具体职责。

二、《办法》体现了公共治理理念

公共治理，就是不要求政府整天疲于应付，而希望政府有自知之明，做自己应做和能做的事；不强求自上而下、等级分明的社会秩序，而重视网络社会各种组织之间的平等对话，发挥其他各种公共组织、民间组织、非营利组织、私人组织、行业协会、科研学术团体和社会个人的作用。我国食品生产企业规模小、数量多，要完全依靠政府监管，成本高、效率低。为此，《办法》运用公共治理理念，提出了发挥行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体等社会主体积极作用的具体要求。如对行业协会，提出了更深层次的监管“制度”建设要求，而不仅仅是对监督管理“工作”提出意见和建议；又如对新闻媒体，突出强调了“及时、全面、准确地报道食品安全信息”的要求，可以较好地发挥媒体在沟通政府与公众之间的信息交流作用，避免因信息不准确而导致的公众恐慌心理。还有《办法》第16条“鼓励社会第三方食品检验机构开展食品安全检验工作”、第24条“鼓励重大公共活动的组织者聘请社会专业机构提供重大公共活动的食品安全保障服务”等等，都体现了公共治理的理念。

三、《办法》强调“能力建设”，突破监管瓶颈

要实现从原料采集、生产、流通、销售和售后等各个环节进行全方位监管，食品安全监管部门面临的一个突出困境就是技术检验资源弱、小、少，且非常分散。如何突破资源短缺瓶颈，《办法》将“能力建设”提到了十分重要的位置。其中，第3条提出了加强政府及其职能部门的食品安全监管能力建设的总体思想，第8条提出“加强食品安全风险监测和风险评估能力的建设”，第40条提出“应当加强执法队伍建设”等具体建设内容。

同时，《办法》还提出能力建设要与科技手段相结合。《办法》第40条规定“食品安全监督管理部门可以利用现代科技手段，对食品生产经营活动实施监督管理”。

为了便利公众参与、提高监管效率，《办法》第46条规定，任何组织或者个人发现食品生产经营中的违法行为，可以向统一举报电话投诉、举报，也可以向有关食品安全监督管理部门投诉、举报。受理投诉、举报的部门应当为投诉人、举报人保密，维护其合法权益。食品安全监督管理部门应当对举报属实、为查处食品安全违法案件提供线索和证据的举报人给予奖励。

加强食品生产经营者相应能力的建设，也是提高食品安全监管能力建设的重要组成部分。为此，《办法》第17条规定，食品生产经营者应对本单位的从业人员进行上岗前和在岗期间的食品安全知识培训，并建立培训档案。市食品药品监督管理部门应对餐饮服务提供者的负责人、食品安全管理人员、关键环节操作人员的培训情况进行免费评估考核。确定对关键岗位的关键人员进行重点监管，是利用好现有资源的有效举措。

四、《办法》要求重点管理食品添加剂和过期食品

食品添加剂是为改善食品品质和色、香、味，以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要，而加入食品中的人工合成或者天然物质。食品添加剂本身不是食品，而是为食品生产加工的需要而加入的其他物质，不能单独使用，而且有些食品添加剂本身还具有一定的毒性。在已经发生的食品安全事故中，由食品添加剂所引起的事故占很大比例，从而出现“谈添加剂色变”的情形，公众非常希望政府能够加强对食品添加剂的监管。为此，《办法》在规定食品生产经营者应当建立食品添加剂的进货查验记录外，还从食品添加剂的“使用”方面做出了严格的规定，要求食品生产经营者“建立食品添加剂的使用记录制度”，严格禁止使用超过保质期的食品添加剂，并建立对食品生产经营者使用食品添加剂进行“指导、监管制度”（第14条）。《办法》明确了对食品生产经营者是否按照食品安全标准规定的品种、使用范围、用量使用食品添加剂的监管范围和内容。

“问题馒头”事件凸显了过期食品处理机制的缺失。如何处理过期食品，在缺乏全国统一有效机制的情形下，《办法》规定了疏和禁相结合的制度和措施。一是登记制度，要求食品生产经营者应当对回收食品进行登记，并记录处置结果，记录保存期限不少于2年。登记制度的建立，不仅降低实施成本，也大大提高了监管的效率。二是提示制度，鼓励食品生产经营者建立临近保质期食品提示制度，将临近保质期食品集中陈列出售，并向消费者作出醒目的提示。这不但可以有效地利用资源，提高安全食品的效用，减少浪费，又可以提高食品安全的水平，有效地防止过期食品重新注入市场，危害公众的健康。三是禁止措施，禁止使用回收食品作为原料用于生产各类食品，或者经过改换包装等方式以其他形式进行销售。四是销毁措施，食品生产经营者应当采取染色、毁形等措施对过期食品予以销毁。

五、《办法》创新管理小作坊和流动摊贩

食品生产加工以小作坊形式存在是普遍现象，而且往往数量很大、分布很广。从某种程度上讲，小作坊与公众的食品消费更密切、更直接。因此，小作坊生产经营的食品安全与否，对公众的健康影响范围更大、机率更高。如何对小作坊进行有效管理，自然也就成为政府监管部门的重中之重。相对于规模以上的食品生产加工企业，对小作坊的管理，《办法》提出了创新性的管理机制：一是统筹规划、合理布局。要求各级人民政府根据实际需要，建设适合食品生产加工小作坊从事食品生产加工活动的集中食品加工场所。鼓励食品生产加工小作坊进入集中食品加工场所从事食品生产加工活动。二是品种目录管理，将小作坊生产加工的食品编制品种目录，并向社会公布。三是既抓硬件建设又抓软件管理。在明确规定小作坊从事食品生产加工活动应当具备的设施、流程标准要求的同时，对从业人员的健康、卫生也规定了明确的要求。四是实行准许生产制度。小作坊从事食品生产加工除了需要办理工商登记，还必须向所在区、县质量技术监督部门申请《食品生产加工小作坊准许生产证》。

食品摊贩的管理直接涉及到社会的和谐。虽然在管理中存在的主要矛盾表现在城管与食品摊贩之间，但无论是从综合治理角度，还是从保障公众健康角度，食品安全监管部门仍然“大可作为”。对食品摊贩的管理，《办法》规定了诸多体现“以人为本”、“以民生为重”的创新举措：一是鼓励、引导集中交易。按照方便群众、合理布局的原则，由区、县人民政府确定相应的固定经营场所，鼓励、引导食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营。二是划定临时交易区。为方便群众日常生活，在不影响安全、交通、市容的情况下，区、县人民政府划定临时区域（点）和固定时段供食品摊贩经营。三是设定严格禁止经营区域，规定在距离幼儿园、中小学校门口一百米范围内禁止设摊经营，加强对幼儿园、中小学校周边食品安全的监督管理，查处可能影响儿童、中小学生身体健康和生命安全的食品生产经营行为（《办法》第45条）。四是明确食品摊贩的设施条件和从业人员的健康卫生等要求。五是对食品摊贩经营活动采取登记制，而不是许可制。

六、《办法》鼓励“责任保险制度”，降低风险、化解矛盾

《办法》第25条针对婴幼儿食品、生食水产品等食品的生产经营者，大型餐饮、集体用餐配送单位，以及承担重大公共活动食品供应的单位，提出投保食品质量安全责任险的鼓励性要求。

食品安全事故的发生，往往是由技术等的“不确定性”引起的。那么，当这样的不确定性对公众造成了损害，食品生产经营者如何降低风险，如何对消费者承担责任，确实需要设计有效的机制。《办法》中鼓励的“责任保险制度”是应对“风险社会”的不二法门。设立责任保险的目的在于利用保险聚集众人的力量，分散风险的原理和大数法则，将被保险人个人原本难以承担的赔偿数额分散于社会之中，以减轻被保险人的损害，维护受害人的利益，保障社会的稳定。正如有专家指出，“该制度可最大程度地保护消费者的合法权益，适当分散企业责任分担，使企业能在承担一定的赔偿责任后，能从事故阴影中爬起来、走下去，改过自新，实现消费者与经营者的双赢”。

“法不在立，而在必定”，是意大利法理学家贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》中提出的法律格言。法律的社会功能不是立法本身，而是法律在社会生活中能否得到真正的实施，发挥其调节、规范社会生活的作用。我们希望《办法》的实施，能够在保障公众健康方面切实发挥作用，进一步提高上海市的食品安全水平。