普遍均等的公共图书馆服务体系:概念、障碍及其对策研究
2011-08-31王瑛琦黑龙江大学信息管理学院哈尔滨150080
●王瑛琦(黑龙江大学 信息管理学院,哈尔滨 150080)
进入21世纪以来,随着国内关于公共服务均等化问题迅速受到重视,在图书馆界,关于建设普遍均等的公共图书馆服务体系的问题也随之迅速受到前所未有的重视,其表现之一就是有关这方面的论著层出不穷。但是,诸如普遍均等的公共图书馆服务体系的具体内涵是什么,现阶段建设普遍均等的公共图书馆服务体系的主要障碍什么,应采取什么对策推进建设普遍均等的公共图书馆服务体系等问题,仍然是一个值得继续探讨的问题。
1 何谓普遍均等的公共图书馆服务体系?
关于普遍均等的公共图书馆服务体系的概念,邱冠华等人的《覆盖全社会的公共图书馆服务体系:模式、技术支撑与方案》一书(2008年)已作了初步界定:“是指一个国家或地区的公共图书馆服务体系可以保障居住其中的所有人,无论其经济状况、年龄、性别、身体状况、种族、宗教等区别,都能就近获取其需要的知识、信息、文化资源以及其他的图书馆服务。”[1]笔者认为,“普遍均等”概念的内涵可从“覆盖全社会”“就近获得服务”和“权利平等”三个方面诠释。
1.1 覆盖全社会:“普遍均等”的基本表现
顾名思义,“覆盖全社会”指的是图书馆服务的所及范围,即以全社会所有人群都能得到服务为其范围。具体到每一个公共图书馆而言,“覆盖全社会”指的是在所属区域范围内所有居民无遗漏地都能得到图书馆服务。对一个国家而言,每个地区的图书馆服务所覆盖的人口数量之和,就是这个国家的公共图书馆服务“覆盖全社会”的程度。对一个特定的区域(如一个省、市、县、乡镇、社区等)而言,实际得到公共图书馆服务的人口数量与该区域应得到公共图书馆服务的人口数量之比,就是该区域公共图书馆服务的覆盖率(“覆盖全社会”的程度)。在现实的服务实践中,不存在“服务盲区”(某区域或某部分居民得不到图书馆服务)是覆盖全社会的基本要求;覆盖率高低是衡量一个地区公共图书馆服务体系是否完善的基本标准之一。普遍均等的公共图书馆服务,首先指的是遍及所有人的服务,而“遍及所有人的服务”必然要求“覆盖全社会”。所以说,覆盖全社会是“普遍均等”的基本表现。
1.2 就近获得服务:“普遍均等”的可及性
为了更好地理解“就近获得服务”的意义,我们可以作这样一个假设:设某一个县的方圆面积为5000多平方公里,人口80万,在县城里建有面积为2000平方米的公共图书馆一座,且未在县城之外设有分馆和流动服务点,即未建成公共图书馆服务体系,但该县政府宣称该图书馆面向全县人民服务,据此又声称该县公共图书馆服务做到了“覆盖全县”。显然,该县所称“覆盖全县”只是一个理论意义上的“应然”,而不可能是现实意义上的“实然”,因为只建有一座图书馆必然使得该县绝大多数居民处于“服务盲区”(尤其是广大农村地区的居民),其主要原因是该县的图书馆服务对大多数居民来说不具有可及性,即大多数居民无法就近获得图书馆服务,因而事实上得不到图书馆服务。可见,只具有“覆盖全社会”的条件尚不足以做到“普遍均等”,还必须具备“就近获得服务”的条件。所以,让居民“就近获得服务”也是“普遍均等”的必备条件。关于就近获取服务的程度,公共图书馆界往往用“服务半径”来衡量,只不过各国对服务半径的要求不尽一致。国际图联/联合国教科文组织于2001年修订的《公共图书馆服务发展指南》建议:在城市和近郊,利用私人交通工具到达最近的图书馆的时间不超过15分钟。[2]而英国所确定的“服务半径”则用“在指定距离到达固定图书馆的住户比例”来衡量(见表1)。[3]
表1 在指定距离到达固定图书馆的住户比例
我国的《公共图书馆用地指标》(2008年6月1日起正式施行)提出的公共图书馆服务半径指标为:大型公共图书馆≤9公里;中型公共图书馆≤6.5公里;小型公共图书馆≤2.5公里。同时规定:大型馆覆盖的6.5公里服务半径内不应再设置中型馆;大、中型馆覆盖的2.5公里服务半径内不应再设置小型馆。[4]
1.3 权利平等:“普遍均等”的实质
上文论述的“覆盖全社会”“就近获得服务”是“普遍均等”的主要内容,或者可以说是衡量“普遍均等”程度的主要指标。那么,为什么要把“覆盖全社会”和“就近获得服务”作为“普遍均等”的主要内容呢?这一问题涉及到“普遍均等”的实质——权利平等。
所谓权利平等,主要指的是“当人们得到了相等的机会,拥有了基本的权益——在某种意义上是与他人一样的权益,他们就会感到获得了正义”。[5]对公共图书馆服务来说,所谓“权利平等”指的是人人都具有平等地获得图书馆服务的机会,亦即对所有读者而言的机会平等。对此,联合国教科文组织《公共图书馆宣言》的描述是:“公共图书馆应不分年龄、种族、性别、宗教、国籍、语言或社会地位,向所有人提供平等的服务。”[6]众所周知,我国公共图书馆服务在“机会平等”的保障上还有很大差距,这主要表现在三个方面:一是城市居民与农村居民之间的获得公共图书馆服务的机会权利严重不均等;二是东部发达地区居民与中西部欠发达地区居民之间的获得公共图书馆服务的机会权利严重不均等;三是非弱势人群与弱势人群之间获得公共图书馆服务的机会权利严重不均等。在我国,建设普遍均等的公共图书馆服务体系的意义就在于解决这种“机会权利严重不均等”的问题。而“覆盖全社会”是达到普遍均等的应然条件,“就近获得服务”则是达到普遍均等的实然条件;无论是“覆盖全社会”还是“就近获得服务”,都是为了实现权利平等——普遍均等的实质和目的。
2 建设普遍均等的公共图书馆服务体系的障碍
2.1 政府观念障碍
公共图书馆服务作为一种公共物品,政府是其主要的供给责任主体。因而,政府所秉持的观念即政府对“公共图书馆服务应该如何提供”问题所持有的观念,必然严重影响到建设普遍均等的公共图书馆服务体系的方向及其进程。笔者认为,现阶段政府的观念障碍主要表现在“一级政府办一个实体型图书馆就算提供图书馆服务”的观念。这种观念必然带来如下两方面的弊端:
(1)“合法地”规避了地方政府提供普遍均等的公共图书馆服务的责任。“一级政府办一个实体型图书馆就算提供图书馆服务”的观念,无形中允许每一级地方政府以只办一个实体型图书馆的方式来履行“提供公共图书馆服务”的责任,并以此宣称重视公共图书馆服务,至于这种实体型图书馆服务是否覆盖全社会和能否做到就近获得服务的问题则被遮蔽了。由此形成了这样一种局面:靠省级财政支持的省级公共图书馆从理论上说服务于全省人民,但事实上主要服务于省城的机构和居民;靠地市级财政支持的市图书馆从理论上说服务于全市人民,事实上却主要服务于城区的居民;靠县级财政支持的县级图书馆从理论上说是服务于全县人民,事实上却主要服务于县城居民;而到了人口最多的乡镇、村级组织,则基本不提供图书馆服务(目前我国的大部分乡镇级政府无力提供公共图书馆服务,而村级组织则根本没有相应级别的政府作为公共图书馆的建设主体)。这就是我国目前在公共图书馆服务供给上城乡差别巨大的根本原因及其表现。
(2)在图书馆服务供给的评价体系中,边远和基层居民的“权利平等”诉求被忽略了。在“一级政府办一个实体型图书馆就算提供图书馆服务”的观念下,省、市、县级政府所在的城市居民的图书馆服务供给作为公共服务供给内容而被各级地方政府所关注,而广大农村地区居民的图书馆服务需求则在无形中“忽略不计”了。其基本表现是:迄今我国公共图书馆评估指标体系中,尚未设有专门衡量“覆盖全社会”和“就近服务”的指标(尽管有“服务点数”之类的指标,但此类指标的所占比重微乎其微,而且大部分“服务点”设在城市郊区,而没有延伸至农村腹地)。由此形成的一种局面是:投入巨资而建的面积越来越大的、装潢越来越富丽堂皇的城市图书馆建筑纷纷拔地而起,而农村图书馆建设却仍是一片空白。
2.2 体制障碍
目前,我国公共图书馆管理体制在建设主体设置上的特点可概括为:垂直行政、分级财政基础上的分责管理模式。这一特点的具体表现是:省级政府只负责建设省级图书馆,副省级政府只负责建设副省级图书馆,地市级政府只负责建设地市级图书馆,县级政府只负责建设县级图书馆,乡镇级政府只负责建设乡镇级图书馆的“分级包干”建设模式。与此同时,还遵循着“每一级政府只负责建设一个公共图书馆”的默认惯例。这种管理体制必然带来如下弊端:
(1)掩盖了政府间的能力差异,进而默认了“服务不均等”的现实。“分级包干”的体制,默认的前提是每一级政府作为公共图书馆的建设主体的能力是相同的,都能够提供普遍均等的公共图书馆服务。然而,事实并非如此——基层政府、经济不发达地区的政府的实际情况往往是缺乏提供普遍均等的公共图书馆服务的能力,致使建设主体形同虚设。这也是我国目前广大的城镇和农村居民无法普遍均等地就近获得公共图书馆服务的根本原因所在。
(2)严重制约了总分馆服务体系的形成。真正的总分馆体系应该是:“总馆建设主体和分馆建设主体统一(经费来源统一);总馆主管部门与分馆主管部门统一(管理统一);总分馆统一人、财、物管理,统一规划和实施服务,统一服务水准、(服务统一)。”[7]在探索普遍均等的公共图书馆服务体系如何建设的过程中,建立总分馆体系被普遍认为是有效途径。然而,垂直行政、分级财政基础上的“分级包干”的管理体制,严重阻碍了上述“三统一”的总分馆服务体系的形成,使得建设普遍均等的公共图书馆服务体系遇到了坚硬的体制壁垒。也就是说,“分级包干”的管理体制与权力、资源协调统一的总分馆体系要求之间具有内在冲突。这就是在我国实行总分馆服务体系之所以艰难的体制性障碍所在。
除了上述两种弊端之外,垂直行政、分级财政基础上的“分级包干”的管理体制,还引发其他诸多弊端,如:政府垄断提供公共图书馆服务的权力,其他社会力量难以介入;在宏观管理上,行业协会的作用难以发挥,难以实行行业管理模式;在微观管理上,难以实现图书馆理事会(或叫图书馆委员会)决策制度,从而难以建立真正的民主管理制度;等等。限于篇幅,本文不作展开论述。
3 建设普遍均等的公共图书馆服务体系的对策
在目前的我国,建设普遍均等的公共图书馆服务体系应考虑的对策涉及多方面,如立法保障对策、投入保障对策、技术条件保障对策,等等,本文限于篇幅无法面面俱到,故下面只针对上面分析的政府观念障碍和体制障碍,讨论如何突破这两方面障碍的对策问题。
3.1 突破观念障碍的制度性对策:改进评估制度
突破观念障碍可以采取两种策略,一是软性策略,即通过学习、借鉴他人经验等途径改变人们头脑中的固有观念;二是硬性策略,即通过实施新的制度措施强制性地转变原有观念,进而促使人们树立新的发展观念。前者属于诱导性对策,后者属于制度性对策。本文侧重讨论制度性对策。
图书馆评估制度体现了一个国家或地区的人们对“图书馆服务应该是什么样的”问题的价值取向。我国目前的公共图书馆评估制度是在“一级政府办一个实体型图书馆就算提供图书馆服务”的观念前提下形成的,因而不能适应建设普遍均等的公共图书馆服务体系的内在要求。从评估指标体系上看,其弊端主要表现在两方面:一是“读者服务工作”比重偏低,忽视服务结果评价;二是缺失衡量“就近服务”和“服务均等化”的指标,无法体现“普遍均等”要求的实现程度。为此,笔者认为,我国现行的公共图书馆评估制度应在如下两方面进行重大改进:
(1)加大“读者服务工作”指标所占的比重,注重图书馆服务结果评价。从我国现行的公共图书馆评估指标体系看(见表2),“读者服务工作”指标尽管在7个一级指标中分值最高,但在整个指标体系中却只占少部分分值——省级图书馆指标体系中的27%,地级图书馆指标体系中的31%,县级图书馆指标体系中的26%。这表明,现行评估制度仍然没有走出“轻服务”的传统观念误区。反观英国的《公共图书馆服务标准》(见表3),10个指标几乎都是关于“服务”绩效的指标,明显地体现了“以服务为重”的评价理念。需要说明的是,英国的《公共图书馆服务标准》直接称作“服务标准”,意为“服务”是评价的主要内容,而基本不涉及“管理”,所以不能简单地对比两国的评价标准。但无论如何,我国的公共图书馆评估“重管理,轻服务”的价值取向是显而易见的。
表2 我国省、地、县级公共图书馆评估标准(一级指标及其分值)
为了转变这种“轻服务”的评估理念,笔者提出两方面建议:一方面,不仅要在分值的配置上给“读者服务工作”以最大的分值,同时在“定级必备条件”的设计上,改变现在的把服务工作指标与其他指标平行对待(如把“读者满意率”指标同“馆舍建筑面积”等其他指标同等对待)的做法,给关键的服务工作指标(如“读者满意率”指标)以最大的权重,以此充分体现“服务为本”“结果为本”的评价理念。[8]另一方面,借鉴《英国公共图书馆服务标准》,制定专门用于我国公共图书馆读者满意度评价的标准,以此引导树立重视服务工作及其成效的价值观念。
(2)增设“就近服务”和“服务均等化”指标。毋庸置疑,“就近服务”和“服务均等化”指标是衡量“普遍均等”程度不可或缺的指标。因此,在我国现行的四级公共图书馆评价指标中设置“就近服务”指标及“服务均等化”指标,是进一步完善我国公共图书馆评估制度的必然要求。
表3 英国公共图书馆服务标准(英国文化新闻体育部2008年修订)
在“就近服务”的评价方面,我国现行的公共图书馆评估指标体系中尚无专门的衡量指标,不过在2008年开始实施的《公共图书馆用地指标》中已经提出有“服务半径”方面的规范要求(见上文)。据此笔者建议,以《公共图书馆用地指标》中的服务半径指标为基本目标,立即将此指标纳入到评估指标体系中,并配以相当的分值,考核评价各地对“就近服务”工作的重视程度。
在“服务均等化”的评价方面,我国现行的公共图书馆评估指标体系中也没有专门的衡量指标。为此,笔者建议,在公共图书馆评估指标体系中,应设置相应指标来反映服务均等化实现程度。如可以考虑设置“农村居民借阅册次”“解答农村居民咨询人次”“农村流动点数”“农村居民用户满意率”(以上涉及到农村居民的服务指标应与“文化共享工程建设”指标结合起来)“为特殊用户举办的活动次数”“为特殊用户解决疑难问题的次数”“专供特殊用户使用的设施设备完备率”“专为特殊用户开展的服务项目数量”“特殊用户满意率”等指标。
3.2 突破体制障碍的对策:改变建设主体设置模式
众所周知,我国目前“一级政府只办一个公共图书馆”和“每一级政府都是公共图书馆的建设主体”的体制模式已经成为了建设普遍均等的公共图书馆服务体系的最大障碍。那么,如何改变这种建设主体设置模式呢?笔者认为,应该首先归纳出建设主体的基本类别,然后各地选择适合本地的类别,由此形成多元化的建设主体设置格局。综合考虑我国现行的行政体制和财政体制,建设主体类别可大体划分为以下几种:① 县级政府成为独立建设主体(覆盖全县区);② 地级市政府成为独立建设主体(只覆盖本市区);③ 直辖市和副省级城市政府成为独立建设主体(覆盖本市辖区);④ 省、县两级政府成为联合建设主体(覆盖全县区);⑤ 中央、省、县三级政府成为联合建设主体(覆盖全县区)。
在上述类别中,第二种类别在苏州市、嘉兴市等地已有各自的实践,第三种类别在上海市、杭州市、长春市、深圳市等地已有各自的实践,第四种类别在广东省以“流动图书馆”形式得到了初步的实践(但未达到覆盖全县区的程度)。笔者认为,在可预见的将来,第二种类别和第三种类别有望成为现实(当然,其过程肯定是较长期而又艰巨的)。考虑到目前我国的县政府“至少在可预见的未来无力独立承担建设覆盖全社会的公共图书馆服务体系的责任”,[9]我们认为,如何促成第四种和第五种建设主体类别是当务之急。而要实现这两种建设主体设置模式,须在一定程度上突破现行的行政管理体制和财政管理体制障碍,其难度可想而知。不过,从国外的实践经验看,这两种联合建设主体模式在我国的实现并非完全不可能。我们相信,等到我们的认识和制度安排达到可行之机,这一难题终究会得到解决。
[1]邱冠华,等.覆盖全社会的公共图书馆服务体系:模式、技术支撑与方案[M].北京:北京图书馆出版社,2008:3.
[2]Section of Public Libraries,IFLA.The Public library service:IFLA/UNESCOguidelinesfordevelopment[M].Munchen:K.G.Saur,2001:42.
[3]Department for Culture,Media and Spot,Public LibraryService Standards[EB/OL].[2009-11-17].http://www.culture.gov.uk/images/publication/Pagesfrim-CIPFAStats200506.pdf.
[4]中国城市规划设计研究院.公共图书馆建设用地指标[S].北京:中国计划出版社,2008:4-5.
[5](美)莱斯利·里普森.政治学的重大问题[M].刘晓等译.北京:华夏出版社,2001:42.
[6]联合国教科文组织.公共图书馆宣言1994[EB/OL].[2006-05-06].http://www.ifla.org/VII/s8/unesco/chine.pdf.
[7]蒋永福.现代公共图书馆制度研究[M].北京:知识产权出版社,2010:280.
[8]李海英,蒋永福.我国公共图书馆治理评价制度的弊端及其改进建议[J].情报资料工作,2010(5):15-19.
[9]邱冠华,等.公共图书馆的设置与体系建设研究[J].中国图书馆学报,2010(3):16-23,45.