中国财政教育支出研究：三个误区及经验证据

刘晓凤

(1.华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079;2.湖北经济学院 财政与公共管理学院，湖北 武汉 430205)

引言

一国(或一个地区)财政教育支出的规模究竟应该为多少，是政策制定者关心的重要问题，为此，经济学家也一直试图从理论上寻找财政教育支出的最优规模。假设一定时间跨度下，存在最优财政支出规模，那么，如果该时期财政投入远远小于该规模，将导致全社会教育资源的萎缩，或个人教育费用的上涨，损害和降低公众的受教育权利;相反，如果财政投入远远超过该规模，一方面可能造成社会教育资源的浪费，另一方面将减少和挤占其他财政投入，降低财政支出的整体效率。

近年来，中国教育支出中的问题不断显露，引起了社会各界的高度重视。然而，通过对近年国内相关文献的梳理，我们发现:重规模、轻绩效已成为国内教育经济和教育管理研究一个显著特点，与此相对应，大多数研究都把“中国财政教育投入规模不足”作为造成国内教育支出改革困境的主要成因之一，进而导致政策制定者和公众过分关注于教育投入规模，忽视投入的有效和公平问题。在这种背景下，财政部门经常成为教育支出体制改革中矛盾的焦点。但是，我们注意到，自从我国在《中华人民共和国教育法》提出“三个增长”(即各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生平均公用经费逐步增长)的要求以来，财政教育支出规模已开始有所改善;此后，历经“中共十七大”以及《中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》颁布等重要事件之后，我国财政教育支出规模更有了显著的增加。那么，随着社会经济的发展，我国财政教育支出不足问题是否仍显突出，它仍然是制约中国教育支出改革的主要瓶颈吗?为了回答这个问题，本文将在纠正和澄清国内研究中3个主要误区的基础上，使用比较静态分析和时间序列分析法对中国财政教育支出规模进行实证分析，并提出相应政策建议。

一、国内外研究现状综述

(一)国外研究现状

国外对财政教育支出的讨论，一般都纳入到对教育总支出(包括财政教育支出和私人教育支出)的研究中，而这个问题一直以来都是教育经济学家研究的重要主题，这个领域最主要的研究集中在对实际国内生产总值(GDP)和实际教育支出(EE)之间关系的论述。Lucas(1988)则继承了 Uzawa(1965)用人力资本来解释经济增长的研究思路，强调了人力资本外部性对解释经济增长的重要性，建立了Uzawa－Lucas模型 。Grossman和Helpman(1991)通过构建内生增长的简化模型，说明每个工人平均产出增长率同经济体系中的知识存量呈正相关关系，并且知识存量的增加将带来产出增长率的长期变化;一个国家的公共教育支出占GDP的比重增加一个百分点，将会使产出增长率每年提高0.3个百分点。S.Devarajan，V.Swaroop和邹恒甫(1996)在“AK”模型的基础上研究了政府在教育上的支出对经济增长的影响，他们通过使用43个发展中国家20年的数据，得出提高政府支出中的教育支出的份额会对经济的增长有显著的正效应。Redding(1996)对人力资本积累模型进行了更逼近现实的假设(假设年轻个体年老后随机与企业进行匹配)，从中得到一个产出剩余的比例值，而不是假设代际间人力资本的无损耗继承，并由此得出在不考虑“阀值外部性”的情况下，人力资本积累也可能处于停滞状态的结论，而有针对性的教育政策和R＆D融资是脱离这种状态的可能手段。Katsuya Takii(1997)也从教育和就业的角度研究了通过提供教育和就业机会来使经济走出停滞不前的困境，其直接政策指向就是增加政府对教育经费的投入。Park(1998)的研究发现，随着政府教育支出规模的提高，公共知识存量和私人知识的比率发生速率递减的增长，并且使得平衡经济增长率也逐步以递减速率上升。Stenphen M.Miller和Frank S.Russek(1997)的研究表明，发展中国家和发达国家在教育上的投资都会促进经济的发展。John Baffes和Anwar Shah(1998)的研究结果表明，在私人资本、基础设施资本、人力资本和军事资本中，产出弹性依次为人力资源资本、私人资本、劳动力资本和基础设施资本，而军事资本在发展中国家为负，在发达国家为正，研究结论是发展中国家启动经济的最好方式是加强教育和培训的投入，加强私人资本形成过程的保护，并减少或限制军事资本。而Murat flyigun和Ann L.Owen(2001)的实证研究表明，公共教育投入对低收入和高收入国家的效用不同:发展中国家的教育经费投入和人力资本的强制性转移经历，证明了较高的教育投入比重在短期和中期内使人力资本积累水平下降。Barro(2001)对大约100个国家或地区的分析证实了教育支出对经济增长的重要性。Tryggvi Thor Herbertsson(2003)利用北欧五国的历史数据，将正规教育、资本、工作时间和全要素生产力对经济增长的影响进行量化分析，结果表明北欧国家经济增长的12%－33%来自正规教育的投入。Derek Chen和Hiau Kee(2005)进一步将人力资本引入内生增长模型，分析了两部门经济体系达到均衡时，人力资本变化对长期经济增长率的影响。

(二)国内研究现状

蔡增正(1999)利用菲德模型(Gershon.Feder)对194个国家从1965年到1990年的历史数据进行了分析，考察了教育投资在1965－1990年间对经济增长的贡献，结果与卢卡斯(Robert E.Lucas)在1988年对美国历史数据分析的结果基本一致，计量分析的结果主要有两个，一是对于个体而言，教育的收益率是很低的，二是教育部门资本边际社会产出远远大于非教育部门资本的边际产出，其结果很强地验证了重视教育的国家经济增长迅速的原因，以及外溢作用使教育成为政府消减支出的直接原因。盛乐(2000)就浙江省和全国的人力资本投资积累及其对经济增长的推动作用进行了实证分析，他认为基础教育对经济增长有巨大的推动作用。赖德胜(2001)对教育的投入与贫富差距之间的关系进行了研究，结论的一部分证实了国家采取加大教育投入以减小收入差距的政策是正确的均衡路径增长。胡永远(2003)通过建立一个希克斯中性技术进步的新古典生产函数进行了回归分析，他认为我国的人力资本对产出增长的贡献率为正值，但较低。马拴友(2003)通过修改Park的模型，利用中国1983－1998年GDP、资本存量、劳动、知识存量和人力资本的相关数据，得出中国知识存量和人力资本对经济增长影响的实证分析结果，中国公共教育支出的产出贡献率为23.7%，教育支出的收益率高于物质资本。叶茂林(2003)则创造性地建立了一个教育生产函数，把劳动力按照受教育程度划分为初等教育及以下、中等教育、高等教育和研究生教育四个层次。他的分析认为，从1981－2000年，教育对经济增长的贡献率为31.17%，并且不同教育层次的劳动力的产出弹性有较大的差别。李治堂(2005)扩展了Lucas的内生经济增长模型，认为平衡经济增长速度快于知识和技术积累速度，知识技术积累速度又快于人力资本积累速度，政府的经济增长政策应集中于促进人力资本的积累，完成从依靠资本积累增长向依靠技术进步增长的转轨。郭玉清和郭庆旺(2006)在Romer的两部门内生经济增长模型基础上构建动态计量模型，实证分析中国财政教育支出对知识积累和经济增长的动态影响以及各经济变量逐步达到稳定增长时所遵循的路径。刘振彪(2008)通过建立一个包含政府教育支出的两部门内生增长模型，对中国政府教育支出的经济增长效应进行分析，实证结论是:长时期内中国政府教育支出的经济增长效应为正。因此，应进一步增加政府教育支出，并通过改进投资结构和进度，使之对长期经济增长起到更为重要的促进作用。祝树金(2008)利用1987－2004年中国省际面板数据进行经验研究，结果表明教育支出对地区经济增长有显著的正向作用，其生产弹性要大于物质资本的生产弹性，存在教育部门的技术溢出效应。这种教育溢出与区域人力资本、研发投入和贸易开放等因素相互结合，共同推动地区经济增长。

虽然国内针对财政教育支出的研究做出了很多有益的探索，但是，这些研究与国外已有研究成果相比，容易在某些时候陷入误区，主要是:一是比较口径混淆;二是平稳性检验缺少信度;三是忽视地区差异。

二、三个误区

(一)误区一:在不同口径间进行比较

国内已有文献在评价中国财政教育投入(支出)的规模时，往往以其他国家的数据指标作为参照，说明中国财政教育投入的规模不足。但是，一些文献(或媒体)所引用的他国数据口径与中国并不一致，据此得到的结果是有失偏颇的。

1.联合国教科文组织和经合组织对教育账目的处理

对于国家教育账目的统计和处理，联合国教科文组织(UNESCO)、经合组织(OECD)及其他机构和组织做出了一些具有开拓性的工作，由于这些工作，今天大多数国家对不同类型教育支出的处理方法基本一致:教育总支出(或称为教育总费用)由政府教育总投入(支出)和私人教育投入(支出)组成，而政府在教育方面的总投入(public education expenditure)包括各级政府机构用于教育的支出，不直接与教育有关的支出(如文化、体育、青年活动等)原则上不包括在内，政府其他部门或同等机构，如卫生和农业部门用于教育的支出则包括在内。强调公共教育支出是各级政府的教育支出，以区别于其他私人来源的支出。其组成主要分为经常性公共教育支出和资本性公共教育支出两大类(见图1)。

图1 UNESCO和OECD对于教育账目的划分方法

2.中国国家教育账目的处理

与其他国家教育账目处理一样，中国的国家教育账目也包括所有相关部委在教育方面的支出，而非仅仅是教育部的支出，中国教育账目的分类基本符合UNESCO和OECD对国家教育账目划分的通行做法。但是，中国的账目设计却和上述分类方法有一定的区别:中国政府教育总费用即财政性教育经费，是和国际上公共教育经费(公共教育支出)相对应的指标，包括4个部分:各级财政对教育的拨款、征收用于教育的税费、企业用于创办中小学的经费、校办产业减免税部分。笔者认为，从统计口径上看，我们比国际上的口径略微扩大，国际上公共教育经费不包括企业用于创办中小学的经费。不过近些年，后面3个教育经费来源渠道也在逐渐萎缩。一是随着我国市场经济的深入发展，校办企业的竞争力明显下降，收入明显减少。二是随着我国现代企业制度的完善，企业办社会现象在逐步改变，企业办的中小学也在逐步交给政府管理。三是国家实行农村税费改革，农民个人交的教育费附加也取消了。目前，我国财政性教育经费，主要也就是财政预算内教育拨款。国际通用的经常性公共教育支出口径相当于中国财政性教育经费预算内拨款的教育事业费部分，资本性公共教育支出相当于中国财政性教育经费预算内拨款的基建拨款部分。因此，从严格的意义上讲，国际通用的公共教育支出所包括的范围相当于中国财政预算内教育拨款(见图2)。

图2 中国国家教育账目的划分

3.口径不同导致的误差

在将政府教育支出规模与其他国家进行对比时，一些研究经常会把中国国家教育账目中的“政府预算教育支出”与UNESCO和OECD分类中的“政府教育总投入”相混淆，从而造成误差的存在。

在表1中，我们列出了分别用OECD和中国国家教育分类方法计算得到的2009年有关中国政府教育支出的指标。不难发现，在反映财政教育支出的3个核心指标中，两种口径获得的结果有差距。

表1 两种口径下中国财政教育支出的指标 (单位:%)

表2 用OECD口径计算的其他国家政府教育支出指标(单位:%)

在表2中，我们列出了用OECD方法计算得到的2009年美国、日本、英国、德国、俄罗斯和印度的政府教育支出指标。对比表1，在相同口径下，中国财政教育支出规模要高出印度，财政教育支出占教育总费用比美国仅低不到1个百分点，而财政教育支出占财政支出也比各国都高;但是，如果以财政教育支出/GDP和教育总费用/GDP指标为比较依据，那么中国财政教育支出规模不仅与英国和美国相距甚远，甚至某些指标低于印度(如财政支出/GDP)，而这恰恰是国内某些文献作为中国政府教育支出规模不足的论据之一。

(二)误区二:平稳性检验缺少可信度

通过上述文献回顾，我们发现了平稳性检验对政府教育支出规模实证分析可信度的重要性。在研究两个时间序列之间的关系时，首先要对这两个时间序列的性质——平稳性进行检验，否则会出现“谬误回归”，即两个序列之间实际上并没有任何关系，只是共同受到第3个变量的影响，因而表现出相同的趋势。所以，在分析GDP和教育支出的关系时，首先要对这两个变量进行平稳性检验。国内已有研究几乎都采用传统ADF检验，但传统的ADF检验有一些无法克服的缺陷:首先，在小样本情况下，传统ADF模型中确定趋势与滞后变量之间存在很强的共线性，同时，序列中存在自相关，它们将使ADF检验的效力降低，而基于中国实际，国内研究中检验样本长度一般最长为30年，样本容量有限，造成ADF检验结果可能存在偏误;其次，传统ADF单位根检验中忽略了结构突变过程，由于很多宏观经济变量受到外生冲击(体制转换、金融危机等)后数据生成过程会产生结构突变，不再遵循原有的运动轨迹，因而在检验单位根时非常重要的一点就是考虑这些结构突变点，否则会得出与实际相反的结论。1978－2008年间，我国经历了社会主义市场经济体制的建立、东南亚金融危机的冲击和教育投入体制改革等众多重大事件，如果把它们看作是对整个教育领域的不确定性冲击，我国的人均GDP变量和人均教育支出变量将存在结构突变的可能。因此，为了克服传统ADF单位根检验的缺陷，我们将使用基于结构突变理论的单位根检验和KPSS方法对我国的人均GDP和人均财政教育支出的平稳性进行重新检验，以此作为评价财政教育支出的基础。以下是结构突变下的单位根检验。

我们将根据 Zivot和 Andrews(1992)、Perron(1997)等理论对中国财政教育支出的有关变量进行结构突变下的单位根检验。我们用GDPt表示我国人均GDP的对数值，用FEEt表示我国人均财政教育支出的对数值，GDPt和FEEt的数据均来自于《中国统计年鉴2008》，样本期为1978－2007年。需要强调的是，Ng和Perron(2001)指出适当选择滞后期对于正确的单位根检验非常重要。在小样本的单位根检验中，AIC或者SIC准则通常选择的k值太小，达不到消除序列相关的目的，导致不适当的拒绝单位根的原假设。因而我们采用Perron(1997)的方法，即选择使得最后一阶滞后期系数显著的k阶滞后期，并且设最大滞后期为3。

1.结构突变点已知(外生)的结构突变单位根检验

GDPt的结构突变单位根检验:自1978年以来，我国各项改革逐渐深入，很难判断某一项改革对我国GDP的变化产生了决定性的影响，但是观察我国GDPt，我们发现1981年前后GDPt的趋势发生了明显变化，所以我们决定以1981年为结构突变点，回归结果为:

其中，△GDPt=0.856GDPt－ GDPt－1，括号内的数字为回归系数的t统计量。从回归方程中可以看到t(α)=－6.153，而当λ=0.5时，t统计量渐近分布的10%的临界值为－3.237，因而GDPt为结构突变的趋势平稳过程。

FEEt的结构突变的单位根检验:根据FEEt的变化，我们选择1981年为结构突变点，回归结果为:

此时 t(α)= －5.717 ＜ －3.237t，因而 FEEt为结构突变的趋势平稳过程。

2.结构点未知(内生)时的结构变化单位根检验

在前面的检验中，我们都是根据数据的实际变化趋势确定结构突变点，这可能会造成结构突变点与研究数据存在相关性的问题，使得结构突变点外生的单位根检验失效。因而，我们决定使用结构点未知的结构变化单位根检验再次检验。GDPt向上突变，GDPt的t(θ)最大值为3.937，对应的年份为1981 年，此时 t(α)= －3.242，FEEt也为向上突变，t(θ)的最大值为3.821，对应的年份为1981年，此时t(α)=－3.223，它们均小于结构突变点外生时t统计量渐近分布的10%的显著性水平－3.220，因而GDPt和FEEt均是结构突变的趋势平稳过程。

综上所述，无论是结构突变点外生或者结构突变点内生，GDPt和FEEt发生结构突变的年份都是1981年，并且二者都是结构突变的趋势平稳过程。GDPt和FEEt是否为趋势平稳过程，对于理论研究和政策制定者具有重要的意义。由于国内目前的研究几乎都没有在单位根检验中适当地考虑结构突变的可能性，所以这些实证研究一般都把教育总支出看作是非平稳的，导致研究结论的可信度减弱，应该使用一个考虑到结构突变的单位根检验分析教育支出(和GDP)变量的时间趋势过程，这将使国内有关教育支出规模问题研究结论的可信度显著地增加。上述结果强烈支持如下观点:在一层断裂情况下，教育支出和GDP都是平稳的，该结论与郭玉清、郭庆旺(2006)等的截然相反，他们认为FEE和GDP是非平稳的，但是他们在单位根检验中并没有考虑结构突变。所以，研究者在分析财政教育支出规模时，考虑断裂下的结构突变问题，将使政策制定者能够在一个回归框架内对教育支出和GDP建立模型，并得到有意义的结果。

(三)误区三:总规模和地区规模的混淆

国内现有文献在分析财政教育支出规模(或教育总费用)时，常常用国家层面数据计算某些关键指标，用以衡量财政教育支出的能力。这固然能够从宏观上反映中国财政投入教育资源的规模水平，但是，由于忽略了地区间的差异，以它为基础提出的政策建议，容易导致地区间财政教育支出水平失衡的加剧。所以我们认为，未来的研究应该进一步加强对不同地区规模水平的分析，找到合理缩小地区间财政投入水平的良方，为财政部门制定地区补助和转移支付政策做好基础分析工作。

1.各地区财政教育支出绝对增长速度表现出显著差异

表3是各地区财政教育支出与各省GDP增长率在1997－2009年间的变化情况分析。表中第2、3列是利用各地区年度数据，计算得到的财政教育支出年均增长率、GDP年均增长率，第4列是第2列和第3列的差值，表明财政教育支出年均增长率与GDP年均增长率的相对速度，我们以该相对速度为标准对各地区进行排序。值得说明的是，在计算各地区指标的同时，我们也以国家层面数据计算了反映全国规模水平的指标，并把它和各地区指标一并进行排序。

表3 各地区财政教育支出与GDP变化情况一览单位:%

我们发现，各地区财政教育支出相对增长速度超过全国水平的总共有16个省份(自治区、直辖市)，而低于全国水平的有15个省份。各地区财政教育支出增长速度极度不平衡。

2.各地区财政教育支出相对增长速度表现出显著差异

表4是1997年和2009年各地区财政教育支出占GDP比重及其年均增长率，我们以2009年各地区财政教育支出占GDP比重为基础，对各地区排序。令人惊讶的是，和表3类似，高于全国水平的地区总共有17个省份(自治区、直辖市)，两种不同的排序方法，得到的结论却类似，说明地区差异非常明显。同时，作为财政教育支出所占比例最高的西藏自治区，其相对规模比全国水平高出了近4倍(11.86475%/2.8543%)，年均增长率也呈现为正值(9.122%)，而排名最末的山东，财政教育支出占GDP比重只有全国水平的60%左右(1.76466%/2.8543%)，年均增长率也呈现负值(－0.8197%)。

表4 各地区财政教育支出/GDP情况一览 单位:%

我们强调地区差异，并不是要否定对中国财政教育支出总规模的研究，其实，总规模和地区规模是不可割裂的一个整体，正因为如此，才更有必要重视对地区规模的讨论。同时，中国地区教育资源的不平衡将会降低财政教育支出有效性，如果能够从地区间的资源配置上进行合理规划，将会进一步促进财政教育支出的效率和公平，这也是规模与效率相互影响关系的一个表现。

三、实证分析

衡量财政教育支出的规模是一项复杂的工作，它不仅需要设计若干适当的指标，反映财政教育支出的水平，还需要利用静态和动态方法，对这些指标及它们之间的关系做出合理判断。

(一)比较静态分析

我们用OECD和UNESCO的口径，利用相关数据，计算了包括中国在内的7个国家财政教育支出规模的有关指标，见表5。其中，包括4个OECD成员:美国、德国、英国、日本(OECD中的亚洲国家)。此外，印度作为世界人口大国和发展中国家，和中国的基本国情类似，俄罗斯与我国同为转型国家，因此，我们也把印度和俄罗斯作为重要的参考国。

表5 各国财政教育支出规模情况一览表 (单位:%)

从表5中我们发现，在1997年的各项指标中，美国财政教育支出占GDP的比重最高，达到了6.54%，而中国最低，仅占2.49%，是美国的48%;德国财政教育支出占财政支出的比重最高，达到了15.29%，中国位居7个国家中的第二;英国和德国财政教育支出占教育总费用的比重位居前两位，分别达到了84%和79%，中国最低，为73%。

在2009年的各项指标中，各国财政教育支出占GDP比重有涨有落，中国虽排名仍低，但比1997年有所提高;各国财政教育支出占财政支出的比重都有所下降，中国该项比重下降为14.58%，但排名从1997年第二升至第一;各国财政教育支出占教育总费用的比重多为下跌，仅德国从79%上升到82.35%，中国的跌幅很大，从73%下降到61.3%，几乎下跌了16%。

值得注意的是，1997和2009两年，中国财政支出/GDP排名最末，这是客观上造成其财政教育支出各项指标偏低的一个重要原因，相比而言，财政支出/GDP最高的英国，尽管财政教育支出占财政支出比重不高，但财政教育支出占教育总费用比重和占GDP比重的排名均靠前。因此，我国财政教育支出规模各项指标偏低的一个重要原因是，财政支出占GDP比重较低。另外需要指出，财政教育支出/财政支出偏低也是中国财政教育支出规模较低的一个原因，德国该项比重较高，使其财政教育支出占GDP和教育总费用的比重都较高，美国由于教育费用占GDP比重太高，所以尽管财政教育支出/财政支出较高，但其他两项指标并没有达到最高值。根据表5，我们还发现降低教育总费用占GDP比重的一个重要政策路径，即提高财政教育支出占教育总费用的比重，举例来说，德国2009年教育总费用占GDP比重相对1997年有所降低，比较各个指标，我们发现，德国财政教育支出/教育总费用的比重却是各国中唯一上升的，同时，中国财政教育支出的该指标也有所下降，所以，这也导致了中国教育总费用大幅上升。

总的来说，从静态比较而言，中国财政教育支出的各项指标相对于发达国家仍有较大差距，相对于发展中国家(比如印度)也存在一定的差距，而且随着时间的推移，这种差距能否缩小，还有待观察。此外，通过分析我们还发现一个潜在的政策暗示，即财政教育支出规模高并不意味着社会成员教育水平能够得到有效提高，一国教育领域能够形成公平和效率的机制，例如印度虽然在各项指标比较中也较低，但其基于全体国民的廉价教育制度却仍然发挥着较好的作用，使大多数社会成员能够接受教育，提高人力资本水平。所以，对于发展中国家而言，财政教育支出是否有效或许是一个比规模更重要的问题。

(二)时间序列分析

为了分析中国财政教育支出规模在国家层面和地区层面的水平，我们利用有关数据，采取时间序列方法，对财政教育支出、财政支出、经济增长间动态关系进行讨论。

1.建立模型、定义变量、数据说明

现有文献对财政教育支出规模的分析，主要集中于讨论在时间序列上经济增长对财政教育支出规模的贡献作用，常用的模型包括向量自回归(VAR)模型、协整模型、有限滞后分布模型等等，鉴于中国财政教育支出规模在结构突变下表现为趋势平稳性，为此，我们可用一个回归框架来处理财政教育支出和有关经济变量间的关系。

(1)建立模型、定义变量

一国经济规模、财政支出规模与财政教育支出规模的关系能够通过图3反映出来，利用该关系，我们设计以下模型:

其中，我们把经济增长变量、财政支出变量和财政教育支出变量分别用国内生产总值(GDP)、财政支出(FE)和财政教育支出(FEE)代表，式(3)、(4)、(5)分别表示财政教育支出变化与经济增长的关系、财政教育支出变化与财政支出变化的关系以及财政支出变化与经济增长的关系，ω、τ、σ分别表示各组变量间的系数，δ是截距项，ξ是随机误差项。

图3 财政教育支出(FEE)、财政支出(FE)、教育总费用(TEE)、国内生产总值(GDP)的关系

(2)数据说明

为了讨论上述3个变量在不同地区间的相互关系，特别地，为了评价近年来中国财政教育支出规模的水平，我们利用1997－2009年中国GDP、财政支出和财政教育支出的分地区面板数据(包括各个省、自治区和直辖市)，进行参数估计。

2.弹性估计

利用分地区面板数据，我们首先估计了基于全国水平的有关弹性值，见表6，其次我们通过估计各地区弹性，以评价不同地区财政教育支出规模的水平，见表7。

3.参数分析

(1)表6是利用面板数据得到的财政教育支出与GDP、财政支出的估计弹性。我们发现，自1997年以来，财政教育支出的规模水平开始增大，一个显著的特点是，财政教育支出随着GDP的增长而增加，二者的弹性值达到了0.016805，说明GDP每增加1个百分点，财政教育支出增加0.0160805个百分点，造成该弹性增加的原因之一是财政支出变化相对于GDP变化的弹性大幅增加，达到了0.0545，这是1994年分税制以后中国财政体制变化的一个特点。但是，必须注意的是，财政教育支出变化与财政支出变化的弹性水平尽管已达到0.091325，高于前两个弹性值，但由于财政支出占GDP的份额与其他国家相比较低，财政教育支出对财政支出的弹性值还略显不足，所以，加大财政教育支出是扩大规模的一个重要前提。

(2)表7中A栏是1997－2009年各地区财政教育支出增长与GDP增长的估计弹性及排名，参数检验显示各省弹性估计值均保持一定的显著性水平。通过参数估计结果，我们发现，各省财政教育支出规模的变化参差不齐，排名第1的西藏，弹性值达0.171776，而排名最末的3个省份——广东、江苏和山东的弹性值竟然为负值，分别是0.018287、0.017243、0.016311，差距达到近16倍，说明各地区对于财政教育支出的支持力度是不同的，当然，这和不同地区的经济发展水平以及教育条件有着直接的关系，同时也说明国家的财政转移支付制度在教育的发展中起到相当大的作用。

(3)表7中B栏是1997－2009年各地区财政教育支出增长与财政支出增长的估计弹性及排名，参数检验显示各省弹性估计值显著性水平不高，而且从排名第15位的福建开始，后面省份的弹性估计值均为负值。通过参数估计结果，我们发现，各地区财政支出增长对财政教育支出增长的贡献情况与GDP增长对财政教育支出增长的贡献情况是不完全相同的，A栏中排名前4的省份，在B栏中排名后4位，而在A栏中排名末4位的省份，在B栏中排名前4位。因此，从地区水平研究财政教育支出规模，需要多角度地考察各项指标，不能仅根据一项指标就做出判断。

(4)表7中C栏是1997－2009年各地区财政支出增长与GDP变化的估计弹性及排名，与A栏、B栏的参数检验结论不同，部分省份参数估计的t统计量和相伴概率显示它们的统计显著性水平很低，这说明GDP变化水平对各省财政支出的影响要小于对财政教育支出的影响，但大于财政支出对财政教育支出的影响。

(5)表7中B栏和C栏中均排名前10位的有广东、河南、北京、上海、江苏、辽宁、四川，表明只有财政教育支出增长与财政支出增长、财政支出增长与经济增长都同步，才能使财政教育支出增长与经济增长水平相协调。

四、结论和建议

1.从国家总体投入规模水平看，中国财政教育支出已初具规模，且保持一定的增长态势。从静态指标看，中国财政教育支出总体规模与发达国家平均水平相比虽有一定差距，但考虑到财政教育投入与各国社会经济发展的诸多因素相关联，我们认为这种差距具有一定的合理性;而从20世纪90年代末以来，中国财政教育支出某些关键指标已经接近俄罗斯、印度，说明在一致口径的比较下，中国财政教育支出是具有一定规模的。从动态指标间的关系看，经济增长对中国财政教育支出的决定作用仍然非常明显，因此，近年来中国经济的持续高速增长使财政教育支出规模有了显著提高，特别地，自1997年以来，财政教育支出的增速已随GDP的增长不断增加，二者的弹性值甚至超过某些发达国家的水平，中国财政教育支出的规模扩张水平很快。

2.中国财政教育支出占GDP比重长期偏低的主要经济原因，一是财政支出占GDP比重较低，二是财政教育支出占财政支出比重较低，近年来前者已经有了很大改善，而后者由于受到财政部门的不断重视，也得到了不同程度的提高，制约中国财政教育支出规模增长的因素在逐渐消除。

3.财政教育支出体系存在的问题已经不能被单纯地看作是“投入不足”的结果，需要把政策的重点转向“管理的有效和投入的公平”。图4是财政教育支出和人力资本的简单函数关系图，该图说明:当达到某一规模水平后，财政教育支出的增加量对社会人力资本的贡献值将呈递减趋势。基于此，当中国财政教育支出达到一定规模以后，增加财政教育支出规模获得的社会边际人力资本收益将是递减的。因此，在探讨教育改革时，不能简单地把增加投入规模作为解决问题的途径，重要的是支出管理的有效性和投入的公平性，它们包括如何提高财政投入的效率，优化教育资源管理的分配结构，公平财政教育投入的利益归宿等问题。印度、俄罗斯的教育体制(印度基于全体国民的廉价教育制度保障着绝大多数公众的受教育权，俄罗斯的免费教育制度保证了一流的教育水平)，给予我们深刻的暗示，即财政教育支出规模高并不意味着社会成员的人力资本水平能够得到有效提高，并形成公平和效率的机制，所以，对于发展中国家而言，财政教育支出是否有效、公平，或许是一个比规模更急需考虑的问题。

图4 财政教育支出和人力资本的函数关系图

4.从地区水平看，中国财政教育支出呈现出明显的地区差异，政策目标需因地制宜，设计与安排合理的公共教育支出管理政策。地区不均衡是中国财政教育支出的主要特点之一，各地区由于经济发展水平、教育资源条件以及财政收支能力等状况的不同，使财政教育支出表现出显著的区别。部分地区的支出规模不论从静态指标，还是从动态变化分析，都已经超过全国平均水平，甚至高于发达国家的标准;而另外一些地区的情况正好相反，因为各种条件的制约，其规模远远低于全国平均水平。针对财政教育支出的地区差异情况，需要对财政教育投入严重不足的省份，以增加投入为主，兼顾支出的有效运行;对已经具有一定规模的地区，要把政策目标逐渐从“扩大投入”转向“有效管理”，以财政政策为导向，积极促进相关部门扩大教育支出边际产出水平，提高教育资源配置效率，避免公共教育资源的浪费。

5.需要通过财政转移支付制度，改善区域间教育资源管理的配置能力。我们认为，中国教育资源整体配置效率优于区域配置效率，财政支出对教育资源的调整应该是结构性的。由于不同地区在财政教育支出的经济效应和管理效应表现出显著的差别，中央财政部门急需建立一套考核地方政府财政教育支出绩效水平的系统指标，它们应该与教育部门配置教育资源的能力、教育机构提供有效服务的水平、公众获得有效需求满足的程度、居民整体教育水平的改善情况相联系，以此作为确定各地区转移支付规模和预算内教育支出补助的依据。

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