城市化进程中城缘村土地集约利用规划研究

2011-08-15祁双

山西建筑 2011年11期

关键词：居民点集约用地

祁双

我国城市规模的扩展大多是外延式的扩张方式，城缘村的耕地首当其冲会被大量占用，使城市建设用地面积得以扩大，从而直接导致耕地数量的减少。因此，作为城市扩展的前沿阵地，城缘村的土地集约利用规划研究具有重要的现实意义。

1 概念解析

“城缘村”指位于城市建成区边缘，为城市远期规划建设范围所覆盖的村庄。一般现状发展条件较好，区位优势明显。

城市土地集约利用是指在合理用地规划、优化用地结构的前提下，以科学发展观为指导，以城乡可持续发展为目标，通过土地整合、改善经营管理模式、增加单位面积土地的投入以充分发挥土地潜力，提高土地的产能，并兼顾眼前利益和长远目标。

2 城缘村土地利用存在的问题

2.1 空间分布混杂

城缘村是在城市与乡村二元地域基础上衍生出来的过渡性区域，是城市建设用地向农业用地过渡的地带，具有明显的过渡性特征。主要表现在两个方面:1)土地利用的水平梯度大。城缘村是城市化的前沿阵地，是城市向外拓展的首要地带。随着城市化的进程，城市规模不断扩大，城市用地不断向外扩张，农业用地会不断被“蚕食”，导致耕地面积逐年减少，各种用地浪费现象明显。2)用地空间分布混杂。用地更多的呈现自发的趋势，缺乏合理的规划。城缘村大多缺乏总体规划，而且随着城市的拓展，城缘村的规划必将被纳入城市的总体规划中，尤其是道路系统、市政基础设施应该实现和城市的有机对接和共享。但由于规划及管理的滞后，城缘村的用地性质混杂，工业企业和居民点混杂，人畜混杂，严重影响了村民的居住环境，也直接导致用地的不经济。

2.2 土地利用结构复杂

城缘村一方面受到城市的强烈辐射，部分用地带有明显的城市特征，比如商业网点、工业企业广泛分布于此;而另一方面城缘村也在一定程度上保留了农村土地利用的格局，农田、果园、林地、鱼塘等农业特征鲜明的产业遍布村内，村民的生活方式基本也是以农业为主。并且，由于区位效应的影响，还派生出一些较为活跃的边缘性用地类型，如蔬菜基地、花卉基地、养殖基地、乡村旅游地等;具有城市特征的居住区、别墅区、高等院校等也分布于此，从而使城缘村用地类型繁多，甚至难以统一用地性质，使用地结构相对复杂。

此外，由于要兼顾生产，农村生活有其自身的特点，生产用房和生活用房混在一起，人畜同处现象很普遍。改革开放以来，由于农村个体、集体经济的发展，家庭作坊式的小加工厂往往以自家住房为主;集体企业也大多分布在居民点内，使得农村居民点的生产、生活双重性异常突出。其中噪声、污水、粉尘对农村居民点的环境影响很严重，而这些都是城市化进程中要着力解决的问题［1］。

2.3 居民点分布散乱且人均用地偏高

乡村居民点建设占地过大且布局极为散乱，用地结构不合理。随着城缘村经济的发展，村民的经济实力也大幅增强。一方面，很多村民闲置老宅、另建新居，造成“一户多宅”现象普遍存在，带来用地的大量浪费;同时，村民自建房标准日益提高，面积越来越大，特别是沿交通线两边乱搭乱建现象十分明显，而且存在较多的院落式民居，占地面积大。另一方面，村庄分布不合理，且相当一部分规模偏小，无法实现用地集约，“空心村”现象明显。

3 原因剖析

3.1 城乡二元机制的存在

改革开放后，农村发生了翻天覆地的变化，随着农业生产力的提高，农村出现了剩余资金和剩余劳动力，但由于城乡之间在户籍制度、社会保障制度、医疗教育体制等方面存在的巨大差异，严重阻碍了农村资本和劳动力进城的步伐。土地是农民最重要的生活保障，农民不愿也不会放弃这一最后保障。进城农民也大多由于文化水平低、缺乏职业技能，很难找到理想的工作，大多从事高强度低收入的工作，而且在深层次的意识领域，也遭受城市居民的歧视，缺乏归属感和认同感，还随时面临失业的危机。所以，绝大多数农民选择了“离土不离乡”的形式。

随着部分进城农民收入的增加和积累，再加上农民对宽房大屋的传统偏好和攀比心理，先富起来的农民工回乡的第一件事就是对房屋进行扩建增建，这样农村居民点的用地必然会大幅增加。

3.2 农村思想观念的制约

计划经济体制造成的城乡利益分配的不合理影响至深，农业为工业长期提供廉价的原材料和低廉的劳动力，造成农民生活水平长期低下。“农业真难、农村真穷、农民真苦”真实的反映了这一现状。近年来，国家大力采取一系列支农惠农政策，极大的改善了农村的面貌，但村民长期以来形成的私有观念极其浓厚，尤其是“宅基地私有”的思想根深蒂固，总认为宅基地早占早拥有、多占多得便宜;再加上旧村配套设施缺失，致使农民纷纷去村外建房，也在客观上造成“一户多宅”现象，使得农村居民点面积不断扩大，土地集约利用水平较低。

4 对策与建议

4.1 科学编制和严格实施规划

科学合理编制土地利用规划是土地集约利用的基础。科学合理的规划不仅可以节约用地，还能增加建设用地，协调各类建设用地与社会、经济、生态环境之间的关系。在编制规划的过程中须统筹考虑城乡关系，统筹安排城乡各业、各区域用地，严格控制建设用地总量，尽可能减少耕地占用量。

重视城缘村土地开发整理规划，根据农村经济发展和土地利用实际情况，并遵守国家相关的法规和标准，合理确定建设用地规模，划定耕地与山体保护界限，确定村庄整理和村庄合并的详细规划方案，节约农村建设用地。同时要统筹安排基础设施，避免重复建设，实现基础设施的共享，提高其利用率，增强土地的集约利用水平。

4.2 撤村并点，整理集体建设用地

1 )根据村庄现状规模和位置确定“撤并村、限建村、扩展村”。对人口少、规模小、占地多的自然村进行裁撤，对腾出来的土地进行复垦。2)按照相对集中的原则建设集中的、配套设施齐全的新型“农村社区”。根据规划，严格限定“农村社区”的建设用地范围。适当提高“农村社区”的容积率，改变过去单一的“单家独院”的平房格局，规划建设多层住宅，使“农村社区”的建设用地适度向立体空间发展，以利于集约节约用地。规划建设用地范围外，禁止建设活动。3)加大对废弃厂房、废弃公共设施、空闲地等农村建设用地进行整理。严格控制宅基地数量和标准，加强宅基地的审批管理，实行“一户一宅”。鼓励将整理出来的建设用地复垦为耕地，这样既能控制农村居民点建设用地的规模，也能控制建设用地占用耕地的比例［2］。

4.3 实现城缘村土地的可持续利用

自从1987年联合国环境与发展委员会在《我们共同的未来》中提出“可持续发展”的概念至今，“可持续发展”已逐渐被人们所熟识和接受，并成为世人的共识和时代的主旋律。当前我们既要实现社会的良性循环和经济的持续发展，又应大力保护和改善生态环境;既满足当代人发展需求，又不对未来的发展带来危害，即必须走经济、社会、环境相互协调的可持续发展之路［3］。

城缘村的土地作为重要的国土资源，其开发利用具有巨大的潜力和空间，因此必须走可持续发展的道路，对经济社会的发展具有重要的意义。