浅谈水土资源的保护

孟凡荣

（山东省水利厅，山东 济南 250013）

经十一届全国人大常委会第十八次会议审议通过并由39号主席令发布的《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》），不仅对水土保持工作重申了“预防为主”的工作方针，而且还增加了“保护优先”的内容，同时还强化了对其起着重要支撑作用的监测工作。由此可以看出保护和合理利用水土资源、预防和治理水土流失的工作越来越受党和国家的重视。现就如何提高这方面的认识，并将其付诸实施谈一些粗浅看法。

1 水土资源保护的历史经验

水是生命之源，土是万物之本，水土资源是人类赖以生存的根本要素，是经济社会发展的基础，而林草植被是水土资源的重要屏障，人们自古就有“山青水秀”、“林茂粮丰”之说，保护林草植被，自然就成为保护水土资源预防其流失的一个重要举措。

早在生产力低下、地广人稀、水土流失并不严重的奴隶制社会时期，人们就对保护林草植被有了一定认识，据《逸周书·大聚》所载，夏代大禹发布了“春三月，山林不登斧，以成草木之长”的禁令。进入战国时期，随着新兴封建制度的建立，生产力得到解放，人口不断增加，一些山地、丘陵和泥沼地也相继开辟为农田，加上战乱等诸多因素，山林草木植被遭到大面积破坏，水土流失随之日趋严重，人们对保护林草植被也有了进一步的认识。《孟子》一书中，“斤斧以时入山林，林木不胜用也”，便将对林木不要砍伐过度的认识，提升到以保证其可持续利用的高度。到了近代，人们对保护林草植被、预防水土流失又有了更进一步的认识。

新中国成立后，国家在大力开展治理水土流失的同时，也强调了预防保护工作。

国务院在1957年发布的我国第一部水土保持法规《水土保持暂行纲要》中，就明确规定，在山区要有计划地进行封山育林草、保护林木和野生树草等护山护坡植物；25°以上的陡坡地应禁止开荒；工矿企业、铁路、交通等单位在生产建设中，要采取必要的水土保持措施，防止水土流失，并接受当地水土保持机构的指导和检查。

在1982年发布的《水土保持工作条例》中，国务院除了对各种形式的开荒和群众性的工副业生产进一步提出了加强管理外，还明确规定：工矿、交通等单位在开发建设中要制定水土保持方案，由水土保持部门据此监督实施；对造成水土流失的单位和个人要限期治理。

1991年公布施行的《水土保持法》，又将水土保持工作方针，由《水土保持工作条例》中的“防治并重”改为“预防为主”。

2 做好水土资源保护的必要性

建国60多年来，尽管国家在水土资源保护和治理方面做了大量的工作，也取得了一些显著成绩，积累了多方面的经验，涌现出了一批先进典型，但总的来讲，这项工作还相当薄弱。

当前突出的问题是：一方治理，多方破坏，点上治理，面上破坏的现象并未从根本上改变。根据水利部、中国科学院、中国工程学院联合开展的“中国水土流失与生态安全综合科学考察”的不完全调查统计，“十五”期间全国因生产建设项目扰动地表，平均每年实际造成和加重水土流失的面积达273.7万hm2，占同期全国水土流失面积的55%，5年造成的水土流失总量达9.46亿t。作为经济、人口、资源大省的山东，此期间各类建设项目总跨度超过30 000 km，占地面积达7 670 km2，挖动土石达9 000多万立方米，弃土排渣超过10 000万m3，造成年土壤流失量达数千万吨。

上述状况，随着人口不断增加，经济的迅猛发展，城市化进程的快速推进，如果水土保持预防保护工作跟不上去，有可能还要延续甚至加剧，如此，将给生态环境带来的负面影响是不可估量的。一方面，生产建设项目占用了许多耕地、林地、草地等土地资源，破坏了原有植被，导致人口和土地资源占有量之间的矛盾进一步激化；另一方面，因生产建设活动带来的严重水土流失，不仅造成河道、水库等水利工程淤积、淹埋农田，还会使地表径流量增加，洪峰快速形成，地下水补给量减少，从而导致区域旱涝自然灾害交替和频繁发生。更有甚者还会引发崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，给项目区及周边居民造成巨大的生命和财产损失。

总之，做好水土资源保护，预防并治理水土流失工作已刻不容缓，它是全面贯彻和落实科学发展观的紧迫要求，也是保障国家经济社会全面协调可持续发展的重大举措。

3 加强水土资源保护工作的几点思考

做好保护水土资源预防其流失的工作，笔者认为，最根本的是认真贯彻执行《中华人民共和国水土保持法》确定的“预防为主，保护优先”的水土保持工作方针，提高认识，尽全力最大限度消除或者减少导致水土流失的人为因素，当前应注重抓好以下几点：

1）要广泛宣传教育，增强全社会特别是决策者的水土保持意识。水土流失危害，往往是缓慢的，日积月累，不易被人们觉察和重视，不像山洪暴发，强烈地震那样来势迅猛，但其危害的性质、程度、范围却不亚于上述危害，因为它一旦发生发展起来，便会造成难以挽回的损失。要通过宣传教育，使全社会特别是各级政府和有关部门的领导，从战略高度来认识水土保持是山丘区、风沙区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是必须长期坚持的一项基本国策。

2）严格落实“三同时制度”。水土保持及其相关法律、法规都明确规定，建设项目中的水土保持设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

一是各级水行政主管部门要加强与有关部门的沟通和协作，真正做到建设项目没有水行政主管部门同意的水土保持方案的，环境保护行政主管部门不得批准环境影响报告书，发展改革部门不得立项，土地行政主管部门不得办理征地手续。尽力杜绝或减少建设项目逃报、漏报水土保持方案现象的发生。

二是水土保持方案批复后，督促建设单位认真做好后续设计和施工，使水土保持方案确定的各项防治任务都能落到实处。

三是抓好水土保持设施竣工验收工作。水土保持设施验收既是检验、评价及巩固水土流失防治成果的重要措施，又是保证水土保持方案这项行政许可连续性、严肃性和完整性的重要抓手。各级水行政主管部门应积极主动抓好这项工作，扭转重审批、轻验收的错误倾向。

3）努力抓好水土保持监督管理能力建设。按照水利部的统一部署，进一步完善水土保持法规体系，建立健全水土保持监督管理机制，规范水土保持监督管理工作，全面提高各级水行政主管部门依法行政水平。

4）加强水土保持监测预报、科学试验与引进新技术成果工作。水土保持监测预报反映水土流失动态、水土保持效果，为进一步防治水土流失提供决策依据。科学试验与引进新技术成果是提高监测预报等各项工作成效的有效途径。

5）积极推行政府和有关部门主管领导任期目标责任制。这是搞好水土保持工作非常重要的一个方面。水土保持是一项跨部门、行业、学科的宏大系统工程，无论是预防保护还是治理，任务都十分艰巨而复杂，需要各级政府及其相关主管部门领导的高度重视与大力协调推动。