浅议BOT融资风险防范措施

□文/郝艳敏

浅议BOT融资风险防范措施

□文/郝艳敏

基础设施作为决定国际竞争力水平的关键性因素，已经成为发展中国家发展的重点内容。BOT战略对于深化我国融资体制改革，加强基础设施建设步伐，以及促进社会主义市场经济发展具有十分重要的现实意义。本文从基础建设实施BOT融资的必要性分析，探究当前BOT融资中存在的风险，以此为基础探究BOT融资风险的防范措施。

BOT融资模式；融资风险；防范措施

随着城市规模的发展，BOT战略的实施为项目融资提供了一种新的方式。作为一种新型的项目融资模式，BOT项目融资主要用于城市基础设施建设及运用的领域。BOT（建造-经营-移交），是相对比较简单或典型的特许经营项目融资模式，有关其涵义，国家计委是这样定义的：政府部门通过特许权协议，在规定时间内，将项目授予外商或民企为特许权项目成立的项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营和维护，特许期满后项目公司将特许项目无偿交给政府部门。

一、实施BOT融资模式管理的必要性

由于BOT融资模式具有生命周期长、参与者多等优点，因而对于维护城市基础设施资金不足、解决政府建设等问题，具有现实性意义。在实际的项目融资管理中，BOT融资模式的主要参与人有项目发起人、项目投资者、贷款银行以及项目企业等。基础设施领域实施BOT融资模式，其必要性分为以下方面：

（一）有限的资金与较大的需求之间的矛盾。我国基础设施建设项目耗费资金巨大，但是基础设施在满足经济建设发展的需求方面具有十分重要的作用。结果就导致任务繁重的基础设施建设与有限的资金使用之间产生了难以调和的矛盾。随着基础设施服务价格的规范，各种不合理体制的完善，基础设施部门利用外资的规模必将大有起色。BOT方式是基础设施建设项目引进外资的有效途径。与此同时，我国民间资本的迅速增长，BOT能使各国政府在不失去控制力的前提下，由于不必政府直接负责融资工作，通过有效地实行建设项目市场化，充分发挥民间投资及外资的活力，能够解决政府风险不断增长的问题，是克服基础设施融资障碍的有效途径，也使民间资本利用BOT模式进行基础设施建设成为可能。因此，BOT灵活多样的项目融资及独特的风险管理体系使政府摆脱了债务和风险逐步上升的困境。

（二）公共部门管理的低效率。计划经济与市场经济转轨时期，公共部门的运行机制与市场经济目标之间仍然相差甚远。由于基础设施建设涉及到国家的命脉，政府从未放松过对它的控制。由于基础设施本身所具有的非竞争性，其主要是由政府直接提供或者是政府与一些私有企业部门合作，以至于在基础设施建设上，公共部门管理的效率比较低。在这种环境下，非政府的作用就应得到最大限度的发挥，BOT方式通过特许期的约束，规定项目的最终所有权属于政府，使政府不必失去控制权而获得资金，授权期满后项目无偿转让给政府。因而，BOT在政府引导下的基础设施供给方式，使得政策导向与民营和外资的价值取向相一致，在融资、建设、运营过程中，这一融资方式适应了这一要求。

（三）防范手段。信用保证、合同和保险是风险防范的主要手段。信用保证包括各种担保和保证，常见的有完工担保、资金缺额担保以及政府提供的有关担保。例如，在马来西亚的850公里长的南北高速公路BOT项目中，政府对特许权所有者提供了因车流量不足和外币汇率与利息率变动而造成的损失的担保，对项目的顺利运营起到了至关重要的作用。合同主要是项目公司同原料供应商、能源供应商、产品使用者等签订长期的购买及供应合同，以应对能源及原材料供应风险及项目市场风险。保险主要是防范不可抗力风险，主要有工程保险和政治保险两类。以项目风险可否为项目参与人控制，分为可控制风险，如完工风险、运营风险、市场风险等；不可控制风险，如政治风险、金融风险、不可抗力风险等。

二、BOT模式融资风险分析

（一）建设期风险。建设期的风险分为：一是贷款利息风险。基础设施项目一般采取的是长期贷款浮动利率政策，一旦央行对贷款利率作出调整，项目所承担的偿还利息就会发生改变；二是征地费用不确定性引发的风险。征地方式的不同就会导致征地费用产生差异，费用的不确定就会带来不同程度的风险；三是工程费投资风险。工程费投资风险是由于投资预算编制不准确、设计方案发生转变、施工费用的增加等造成。

（二）营运期风险。营运期风险主要体现在营运期的收入、费用两大方面。项目营运期的收入风险会随着时间的推移而降低，随着经济的发展与人民生活水平的提升，基础设施建设成为国民经济命脉。有关营运期的风险分析与我国的经济景气程度、基础设施的维护与建设等因素密切相关。营运期的费用主要包括基础设施管理费、养护费、折旧费等，对于营业税和所得税，需要严格按照国家税率以及费率标准上缴，由于税率和费率标准变动可能性较小，因而风险较小。

（三）政治及法律风险。BOT融资模式作为一种新型的项目融资，该模式需要专门的法律规定及制度体系来支持，但是当前，并没有专门的为BOT项目颁布相关的法律，仅仅是依靠一般的外资法或者是某几项单行条例来支持该模式在实际案例中的使用。再加上我国在基础设施领域实施BOT项目融资方式的研究较少，因而，仅仅有1995年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资的有关问题的通知》以及国家计委、电力部、交通部在1995年联合下发的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，这两个《通知》作为BOT项目工作的依据，已经远远地限制了BOT融资模式的需求。

（四）信用风险。一是政府不担保及风险分配不均引起的信用风险。按国际通行做法，即属于哪一方最有能力控制的风险，那一方就应该承担该类风险。项目融资中，若政府能出面为一些重大的项目实施担保，就能够很大限度地促进融资。但是由于我国政府不为任何企业贷款提供担保，而是采取银行担保的方法，加大了项目融资的成本，因而大大拖延了谈判的进程；二是外商投资回报无法兑现的信用风险。投资回报率是特许权合约中的核心问题。首先，投资者既然已经有固定回报率作为保证，就不会再去关心如何降低投资、改善经营，而且承担起本不该承担的市场风险，投资者反而没有任何风险之忧，使得风险与收益完全不对称，特许权合约中的很多条款，外商回报无法兑现，就成为外商在中国投资BOT项目的首要风险。

三、BOT融资风险的防范措施

（一）创建适于BOT融资的法律政策环境。随着近些年BOT融资模式在我国的实施与经验总结，而且我们对于“约定必守原则，国民待遇原则和遵守国际公约，遵循国际惯例原则”已经有了一定的了解，对于构建适于实施BOT的法律法规已经具备了良好的发展基础。基于我国发展实际，在创建适于BOT融资的法律法规政策方面。2004年《关于投资体制改革的决定》为BOT融资方式提供了难得的机会。首先基于法律的连续性、可操作性以及相对稳定性，协调有关BOT方式的投资法律关系，完善投资保障的法律法规，实现现行法律体系与BOT融资方式之间的紧密衔接。

（二）政府正确定位，合理确定投资回报率。对于政府而言，BOT融资方式的实施最主要的目的是实现项目目标与要求。当BOT项目出现问题、产生纠纷，很大程度上是与政府自身不明确的定位有关。因此，实施中对于容易产生纠纷与问题的项目，政府应对自身的定位进行明确的限定，明确双方的权责利，同时积极地为投资方解决困难，充分发挥政府自身所特有的行政与地域优势，为项目建设创造一个双赢的环境。与此同时，有关投资回报率也是BOT融资模式实施的关键点。投资追求的是利润最大化，作为投资方，为保证项目公司的盈利能力，必然要求政府提供固定的投资回报率或以其他变通方式提供相对固定的投资回报率的保证。为更好地体现谁投资、谁受益、谁承担风险的原则，应改变以往在BOT项目中先谈回报率，并由成本加上固定回报率确定价格的做法。

（三）市场风险的防范。市场风险主要表现为需求风险、价格风险及竞争风险。因此，对于市场风险的防范措施也主要应从这三方面来考虑。首先，要做好市场需求预测预防风险。如交通项目的车流量预测、电力项目的电力需求量预测；其次，与政府或相关企业签署长期产品销售协议，并可要求政府或相关企业在协议中明确承诺项目运营中的最低使用量，以减少市场需求风险；如果是高速公路等交通BOT项目，投资者可要求政府对最低交通量作出承诺。价格风险的防范长期购买协议在销售价格上，根据产品的性质分为浮动定价和固定定价两种方式，在BOT项目中采用较多的是后一种方式。竞争性风险的防范，BOT项目的发起人通常是以该项目的预测使用量或需求量为依据，来计算投融资成本和回报率的。如果项目运营后在特许期内，政府在同一区域内再建设或许可第三方建设与该项目同样性质的项目，必将对该项目构成竞争性风险，造成使用量下降，投资回报率降低，投资者与债权人的收益将可能得不到保证。

（四）积极地控制与管理风险。由于BOT融资模式相对而言具有投资数额大、建设周期长等特点，为有效地降低风险，积极地控制与管理不可抗力风险、政策及法律变化风险、违约风险、利率变化风险、外汇汇率风险等风险。首先，做好风险的预测与分析。风险的分析与预测因投资方的不同而存在较大的差异，因而应采用不同的方法与思维进行分析。当投资方是外商时，就应对所在国的国情、汇市走向等进行细致的研究与分析；其次，做好风险预防。为最大限度地将项目风险控制在最低的范围内，真正发挥出BOT模式在项目融资中所具有的强大作用。对于不可控的风险，在项目谈判中和特许权经营协议的制定时，要尽可能地考虑项目中可能出现的不可控风险，通过事前判断、事中控制以及事后总结全过程的管理方式，最大限度地将项目风险降低；再次，对BOT融资风险做出评估。当项目处于运作中时，就会暴露出一些问题，对于一些潜在的风险也会曝露出来，因而有关人员对项目风险的认识应该加强，提高风险防范的意识，在总结、反思以前工作的基础上将工作做得更好。

综上所述，政府、投资方作为BOT实施的主要参与者，应通过周密细致的预测、分析与评估，有针对性地通过分隔、投保、转移、索赔等有效手段，将风险降至最小，控制在可控的范围内。

（作者单位：河北医科大学）

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