滨海新区行政管理体制革新策略

2011-10-26杨庆贵

合作经济与科技 2011年7期

关键词：斯塔德滨海新区功能区

□文/杨庆贵

滨海新区行政管理体制革新策略

□文/杨庆贵

本文着力滨海新区行政管理体制革新策略研究，为加大区域资源整合力度，优化总体布局，促进区域经济社会协调健康发展提供理论支持。

滨海新区；资源整合；空间重构

2006年5月26日，国务院下发《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发〔2006〕20号）之后，天津滨海新区的宏观环境发生了深刻变化。滨海新区成为继深圳特区、上海浦东新区之后，中国的第三个经济增长极。国家对滨海新区的功能定位是“依托京津冀、服务环渤海、辐射‘三北’、面向东北亚，努力建设成为我国北方对外开放的门户、北方国际航运中心和国际物流中心”。此外，滨海新区还要“以建立综合改革配套措施试验区为契机，探索新的区域发展模式，为全国发展改革提供经验和示范”。但相较于浦东新区和深圳特区，滨海新区发展仍然缓慢，还不能够辐射带动天津及天津以外各个圈层的经济。我们有必要探究其发展缓慢的原因，以加快滨海新区发展速度。经过调查研究，我们发现行政体制和空间结构存在的不足是影响滨海新区发展的主要因素。

一、建立高效的行政管理体制，促进新区成长

天津滨海新区的管理体制在每个特定时期都发挥了应有的作用，但随着滨海新区开发开放的逐步推进，行政体制与现实发展之间产生了诸多矛盾和问题。过去的行政管理体制逐渐由促进新区发展的推动器变成了新区进一步崛起的绊脚石。原来的天津滨海新区包括塘沽区、汉沽区、大港区3个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区3个功能区以及东丽区、津南区的部分区域，近年来功能区拓展为9个，规划面积2，270平方公里，可谓“大”区套“小”区，“区”中有“区”。过去的滨海新区机构重叠，内部行政效率低，规划缺乏统一协调；下辖的几个功能区和行政区相对独立，各自为政；资源不能得到合理有效配置，土地、资金、人才流动不畅。2008年当滨海新区承办达沃斯论坛时，塘沽区部分地段拒绝插达沃斯的旗帜，理由是：“那是开发区的事情，不是塘沽的事情。”行政体制改革滞后带来的问题，阻碍了滨海新区的发展，已经到了非改不可的地步。

经过国务院及天津市等多方面的努力，2009年10月份国务院批复同意天津市调整滨海新区行政区划，11月份天津市召开滨海新区管理体制改革动员大会，滨海新区行政管理体制改革全面启动，这标志着，过去的冗杂低效将被新的行政体制代替。滨海新区在新的体制管理下，也会得以轻装上阵，更快更好地发展经济。根据国务院要求，天津市按照“精简、统一、效能”的原则，制定了滨海新区行政管理体制改革的主要内容，包括：

1、建立统一的行政架构。撤销滨海新区工委、管委会，撤销塘沽、汉沽、大港区现行建制，建立滨海新区行政区，辖区包括塘沽区、汉沽区、大港区全境。东丽区和津南区的部分区域，不划入滨海新区行政区范围，仍为滨海新区产业规划区域。

2、构建精简高效的管理机构。建立滨海新区区委、区人大、区政府、区政协，同级机构比原有3个行政区大幅度精简。

3、组建两类区委、区政府的派出机构。一类是城区管理机构，成立塘沽、汉沽、大港3个工委和管委会，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能；另一类是功能区管理机构，成立9个功能区党组和管委会，主要行使经济发展职能。

4、形成新区的事在新区办的运行机制。赋予新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权。

在处理富余人员的安置问题时，应该灵活处理，遵循去向多元化的原则。基于这个原则，可以尝试采用以下方法：1、减少天津市公务员招收名额，优先安排滨海新区富余干部；2、遵循自愿原则，将部分干部安置到其他政府部门，如监察机构、公安系统、金融部门以及大型国企等；3、遵循自愿原则，通过正常的法律程序，为部分干部办理“内退”，并给予相应补助。通过这一系列措施，倾听多方面的诉求，努力协调多方面的利益，有利于解决滨海新区长期存在的痼疾，建立高效、精简的政府部门，加强新区内部各城区政府机构在规划、管理等方面的协调，集中整合现有资源；有利于加强滨海新区的组织领导职能，统一发展规划、统一土地管理、统一基础设施建设、统一财政管理；有利于处理好各城区之间、城区与功能区之间的关系，突出各城区和功能区的发展优势和特色，统筹规划，扬长避短。

二、实现合理的空间布局，促进新区发展

仅从行政体制方面改革，不能完全解决滨海新区发展缓慢问题。滨海新区空间布局仍然存在不足：各功能区功能交叉，功能区内产业布局分散、产业关联度差等。

1、现状分析。滨海新区位于天津东部沿海，拥有世界吞吐量第五的天津港，这里聚集了国家级开发区、保税区、高新区、出口加工区、保税物流园区和中国面积最大、开放度最高的保税港区等多个产业园区。滨海新区由9大功能区组成，由于建设时序、功能定位等因素的影响，新区的发展遇到了瓶颈。同时，对比分析新区各功能区的主要发展方向，可以发现，9大功能区一方面各功能区“切块分头”却又功能交叉；另一方面功能区内部的产业布局分散、产业关联度差。各中心不能很好发挥区域经济带动效用，同时也不能与其他相关中心互补发挥集群效应。（表1）

2、经验借鉴——荷兰兰斯塔德地区：环形城镇带。滨海新区各功能区分工不明确，造成人力和物力分配不平衡，资源配置效率低下。各园区内部产业经济关联不足、产业发展不均衡，不利于聚集效应的发挥和区域竞争力的提高。因此，滨海新区的功能区设置及产业布局还需要调整。在这方面我们可以借鉴国外城市建设的成功经验，如荷兰的兰斯塔德地区。兰斯塔德地区是荷兰的政治、行政、社会和文化中心以及最重要的经济引擎，面积约4，000平方公里，人口约700万，它是以“绿心”为核心的多中心城市群模式。兰斯塔德由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、乌特勒支4个大城市和20多个中小城市组成，阿姆斯特丹是空港金融和现代服务中心，海牙是行政中心，鹿特丹港口经济和临港工业十分发达，而乌特勒支是交通运输和物流中心。各城市根据自身优势，形成分工明确的多中心、有机城镇群空间结构，城市之间设置不可侵占的绿心（面积1，500平方公里的农业用地）、绿楔、缓冲带，建立若干中小城镇。兰斯塔德的多中心结构分散和缓解了对城市中心的压力，并能通过中心周围的空地和绿地保持都市区良好的生态环境。兰斯塔德城市群以整体优势参与国际竞争，避免了单中心大城市带来的膨胀病，同时实现了生产、生活和生态的和谐发展。（图1）

3、主要启示。目前，滨海新区的总规划面积2，270平方公里，占天津市总面积的19.14%。截至2009年底，滨海新区常住人口达到230.17万人，占天津市常住人口的18.74%。兰斯塔德地区是在荷兰26%的土地上聚集着总人口的25%。虽然滨海新区的总规模不及兰斯塔德地区，但是两地都有很多相似之处：规模庞大，发展中心众多，涉及人口比例大。因此，滨海新区可借鉴兰

斯塔德地区发展经验，构建一个多中心的城市地区。

滨海新区现有9个功能区，各功能区占地面积都在100平方公里左右，即每个功能区相当于一个大城市或中等城市的规模。针对新区发展过程中出现的问题，9大功能区发展个自主导产业的同时可主要分成4大类：体现滨海新区高端服务职能的滨海新区中心商务区；体现滨海新区制造和研发转化水平的临空产业区、滨海高新区和先进制造业产业区；北方国际航运中心和国际物流中心重要空间载体的海港物流区、临港工业区

和南港工业区；体现滨海新区社会和谐、环境优美的中新天津生态城和海滨旅游区。笔者认为，这样将各个功能区分开来，以各个功能区为基点，多个中心同时发展，各相关中心之间建立有效联系。首先，可以保证各功能区分工明确，便于滨海新区的资源统一调度，提高了土地、能源等的利用效率；其次，提高功能区内部的产业关联度，互相扶持，资源互补；再次，各关联功能区可进一步加强联系，真正发挥产业的聚集效应，增强滨海新区的综合竞争力。（图 2）

表1 滨海新区九大功能区产业分布

回顾滨海新区的规划历程，从1999年滨海新区总规划提出的“一心三点”点状发展，到2005年滨海新区总规提出的“一轴一带三城区”点轴发展，再到2009年提出“一核双港九城区”空间结构，符合城市空间结构发展的一般规律，实现了对以往滨海新区规划思想的继承与发展。政府还应不断完善行政管理体制，建立统一的行政架构、高效的领导机构，使滨海新区轻装上阵，更快更好地发展经济，推动天津成为北方经济中心。