创新投融资体制加快城市建设

□文/马娜 刘晓蔚

创新投融资体制加快城市建设

□文/马娜 刘晓蔚

在河北省政府“三年大变样”战略下，保定市亦开始加快城市建设步伐。本文结合保定“低碳城市”、“大交通建设”和“三改一加强”等具体城市建设目标，提出明确的投融资体制改革方案。

地方政府投融资平台；信托融资；BOT；低碳城市

改革开放以来，我国经济快速发展，城镇化进程不断加快。随着北京、上海、深圳等国际化大都市的出现，带动了珠三角、长三角等许多中小城市的蓬勃发展。面对环渤海地区的飞速崛起，作为内环京津，外环渤海的河北省也明确提出在“三年大变样”的目标下实现城市品位提升。在河北省政府“三年大变样”战略下，2010年保定市把“城镇面貌三年大变样”作为推进城镇化、优化产业结构、调整产业空间布局的主要手段，以提升城市品位为灵魂，进一步完善城市功能、改善居民环境，提高城市综合承载力和竞争力，明确提出“低碳城市”、“大交通建设”和“三改一加强”等具体城市建设目标。预计总投资1，504.488亿元。其中，国家投资609.325亿元，市财政融资73.183亿元，单位自筹508.801亿元，市场化运作313.179亿元。短短时间内，要筹集巨额资金进行城市建设，创新投融资体制迫在眉睫。

一、经营城市——城市建设投融资的新理念

所谓经营城市，其核心是运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力资本及其相关的延伸资本等进行市场运作，最终建立符合市场经济要求的城市建设投资新体制。经营城市必须围绕市场经济规律，盘活存量资本，搞活增量资本，激活无形资产，把城市整体进行市场经营和运作，加快建立城市建设投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新体制，加大基础设施建设投入，实现城市建设的可持续发展。树立经营城市理念，实施经营城市战略，对于创新投融资体制，加快保定城市建设具有重要现实作用。

（一）在城市建设中引入市场机制。传统观念认为，城市建设资金应主要依赖财政支持和银行贷款。财政资金包括中央、省、市三级财政，保定作为一个非省会的三线城市，从中央直接得到资金支持的额度有限，另外在河北省的唐山、石家庄、廊坊、秦皇岛等城市，或在经济发展上、或在地理位置上优于保定，因此保定也不大可能过分依赖省政府的资金支持。而保定2009年全年财政收入完成166.6亿元，和所需资金相比捉襟见肘。因此，必须树立市场观念，用市场经济手段建设和管理城市基础设施；将城市资产由政府各部门管理转变为政府主导，市场化运作。吸引更多的外资和民间资本，变政府包建为社会共建，借助社会资本力量，共同进行城市建设。

（二）以城投公司为主体，打造城市建设投融资平台。城市建设投融资改革涉及建设、财政、金融、国土、国资、交通、水利等多个部门，单靠任何一个部门的力量都难以实施。要解决制约城市投融资体制性和结构性障碍，必须打破职能交叉、资源分散、部门利益分割的限制，在此背景下，城投公司应运而生。2009年7月20日保定市城兴市政建设投资公司成立，该公司是具有法人资格的国有独资公司，注册资本2，000万元。受市政府委托，担负着组织运营国有成本，行使国有资本投融资主题职能，盘活存量、扩大增量，努力提高资本利用率，组织开发建设和经营管理市政公用基础设施建设。按照保定市政府的统一部署，保定市推行城建投融资体制改革将共设立五家投融资平台，涉及到交通、市政、土地、财政和发改委五家政府部门。这标志着保定市市政建设领域城建投融资平台的正式建立。保定市的市政建设融资渠道将得以扩大，改变以往仅靠政府投资的单一模式。

二、针对不同的城市建设项目，采取不同的投融资方式

（一）政府、企业和社会力量共同建设“低碳城市”。2010年以来，保定市围绕“中国电谷”建设、“太阳能之城”建设、生态环境建设、办公大楼低碳化运行、低碳化社区示范工程、低碳化城市交通体系融合等六大工程，强力推进低碳城市示范项目建设。

1、保定市政府以股权转让、税收优惠、土地划拨等手段为“中国电谷”提供资金支持。2007年9月25日，保定市政府与中国兵装集团签订协议：保定市将天威集团100%的股权无偿划转给中国兵装集团。作为回报，双方将以项目为载体，采取资金投入、融资投入等方式共建保定“中国电谷”。“十一五”期间，中国兵装集团投入资金不少于150亿元，到“十二五”末，中国兵装集团将投资不少于300亿元，开发建设27个风电。虽然将拥有的国有股权“拱手相让”中国兵装集团，但保定无疑将赢得一个超级战略投资伙伴，有力地助推“中国电谷”迈出超常的建设步伐。

工业用地是产业发展的必备条件。保定市政府曾经果断地拍板，将原来打算作为文化中心、体育中心、行政中心等这样一些项目的几千亩建设用地，转入中国电谷建设用地。如果按照房地产进行开发的话，那么那块土地为2，300亩地，至少价值25亿元多。政府的大力支持，极大地降低了中国电谷各企业的土地成本，为做大做强太阳能和风能产业，建设“低碳经济”奠定了坚实的产业基础。

2、保定市政府相继出台多项措施，鼓励“低碳城市”建设。为了鼓励“低碳城市”建设，保定市政府相继出台了多项优惠措施。如《“中国电谷”发展规划》、《关于鼓励投资“中国电谷”建设的若干规定》、《关于建设保定“太阳能之城”的实施意见》和《保定市人民政府华北电力大学“中国电谷”建设战略合作协议书》等政策措施应运而生。上述政策在土地出让、所得税返还、出口退税、专项资金资助等方面都做出了具体规定，增加企业资金来源，降低企业经营成本，极大地促进了保定低碳经济发展。据相关数据表明，新能源产业规模在保定迅速膨胀。“中国电谷”聚集了170家相关企业，初步形成了光电、风电、输变电、储电、节电和电力自动化等6大产业体系。2009年实现工业总产值549亿元，比2006年保定市“电谷”刚成立时翻了三番还多；出口创汇17.2亿美元，同比增长29倍。

3、给予低碳城市建设主体额外权利，降低建设成本。例如，在生态环境建设中，对旧城或环境效果较差的地段本着“谁治理、谁受益”的原则放开进行改造建设；在低碳化交通体系融合建设中，按城市景观要求将黄金广告位予以拍卖，将黄金广场载体如主要干道上的交通护栏、公交站点等交由客商建设并让其享有一定年限的广告设置、使用、经营权。采取上述措施后，可在一定程度上降低政府建设成本，相当于变相地筹集资金。

4、基于长期成本和收益的考虑，广大企业和居民更愿意选择低碳产品。现在保定的许多小区，都采用太阳能照明取代传统的电灯。有一位物业管理的负责人为我们算了一笔账，他负责管理的这个小区统一的公共照明，一年的电费就在10万度左右，一年就得7万块钱左右，如果把它改造成太阳能的话，一期工程完成后，每年就可以节省电费4万块钱，这样的话，两三年就可以收回投资成本。因此，在保定，不仅是政府在增加低碳城市建设的投入，许多企业和居民，基于长期收益和成本比较，也开始广泛使用低碳产品。

（二）在统一组织下，创新“大交通”建设投融资方式。为了积极适应城市规模扩张和产业、人口聚集要求，保定集中开展铁路、高速公路、城市路网建设“三大会战”。涉及京石铁路客运专线、保津城际铁路、张石、保阜、大广、张涿、荣乌、京昆北延等高速公路、市区17条主次街道、10条社区支路和40条便民小路的翻修改造、修建东三环、西二环，改造4个城市出入口和24个十字路口、保定北立交桥、“中国电谷”立交桥等多项目。

1、成立保定市交通发展集团，整合各种资源。2008年9月26日，由保定市36家交通企业整合而成的保定市交通发展集团——天合公司正式挂牌之后，在高速公路建设中，成功地组织来自全国各地的50多支建设队伍、两万多名建设人员会战保定，其工程管理、质量监督、资金筹措、地方工作协调力度之大都是前所未有的。天合公司的成立，必将为“大交通”建设投融资体制创新提供发展契机。

2、采用BOT融资。BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。在BOT融资时政府应发挥主导作用，加大协调力度，处理好政府和投资者利益分配关系、社会利益和商业利益的关系。

3、以融资租赁方式进行融资。对于城铁建设可考虑融资租赁，即出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择，向出卖人购买租赁物，提供给承租人占有、使用，承租人支付租金的交易。在租赁期末承租人按照约定支付全部租金的情况下，设备自动转移给承租人。由于城铁是巨额资金密集型系统，引入融资租赁，可有效缓解短期资金压力，扩大投资，减轻债务负担。此外，公交建设也可考虑融资租赁。

4、将多种融资模式进行组合。在为某一项目设计融资方式时，我们可以将多种融资模式相结合，例如，对于一些像绿化工程、城市道路等非经营性项目，可采用BT模式等引入投资者进行投资建设，并与政府签订回购协议，等到项目要求支付资金时，政府再以发行债券或信托产品等形式筹集资金，同时项目投资企业再以政府回购协议作保障，设计发行资产证券化产品，最终实现投资资金的变现。

（三）创新“三改一加强”投融资模式。“三改一加强”，指的是改造城中村、改建棚户区、改善旧小区和加强住房保障。2010年保定市区拆迁改造21个城中村，其中9个村已经提前改造完成，其他村正在拆迁改造，完成拆迁面积137万平方米，占81%。市区1万平方米以上的棚户区共有10个，建筑面积26.35万平方米，改建工程全部启动，已完成拆迁面积15万平方米。集中实施府河、清真寺、西大园三大片区改造，拆迁面积144万平方米，涉及居民12，928户、企事业单位123家，目前已拆迁近5，000户40万平方米，返迁安置房8月份开工，年底主体封顶。2009年省下达开工经济适用房建设15万平方米，目前两个经济适用房项目正在加快建设，总面积15.9万平方米。廉租住房省定2008～2010年目标为1，940套，目前已购进廉租房130套，组织在建廉租房2，780套，超出省定目标50%。在抓好房源保障的同时，发放廉租房补贴1，000多万元，惠及困难群众17，917人。可见，除了传统的银行贷款外，亟须创新投融资模式，保质保量地完成“三改一加强”建设任务。

1、融资主体多元化，且对应不同责任。如果仅仅依靠政府资金，则必然不能圆满完成“三改一加强”的建设目标和任务，因此必须动员开发商、村经济组织等各方面力量，集中社会闲散资金，才能圆满地完成改造任务。广州在这方面提供了可以借鉴的经验。广州市国土房管局谢晓丹表示，广州城中村改造将采用三种融资模式：一是熟地出让模式，即单独拿出一块融资地块公开出让，融得资金全额返还村用于拆迁安置和基础设施建设；二是生地熟让模式，即公开出让融资地块，但捆绑拆迁安置责任，公开出让条件中明确，由开发企业负责建设回迁房和支付货币补偿款，拆迁资金由区政府和村共同监管，防止烂尾工程；三是自主开发模式，即由村经济组织自行融资进行开发建设。可以参照广州模式，在“三改一加强”中，根据具体情况，将融资主体和责任进行设计组合，更好地适应改造的具体情况。

2、发行信托产品进行融资。信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿，以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。在银行信贷和通过资本市场融资越来越困难的背景下，发行信托产品为房地产建设融资变得越来越普遍。国务院明确要求商业银行加强对房地产企业开发贷款的贷前审查和贷后管理，对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，商业银行不得发放新开发项目贷款。2010年以来，证监会对房地产开发企业通过资本市场融资和并购重组已经在事实上完全暂停，在银行贷款和资本市场上融资均面临困境的条件下，可考虑采取信托融资。例如，可推出土地信托产品。在建立土地收购储备制度的大框架下，充分运用“公司制”运作机制，将手中集中起来的土地作抵押，以土地开发以后产生的级差收入作为本息偿还的来源，定向发行一些土地信托凭证，以减少政府城建启动资金的投入，让本地居民分享土地升值利益。但应注意的是，信托融资的成本较高，一般利率在15%～20%，因此必须考虑承受能力。

3、扫清融资中的法律障碍。在“三改一加强”中还面临许多法律问题，例如在土地“招”、“拍”、“挂”中，如果不能取得《国有建设用地使用权证》，就不能得到银行贷款等传统的融资支持。在土地性质变更中，广州市无疑走在了全国前列。他们对城中村集体所有土地实施的改造政策是，在农民建制转为城市居民后，村集体所有的土地按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定一次性转为国有土地，其合法土地使用权人和用地功能性质不改变，对转制后的土地使用权人核发国有土地使用证。这样，银行就可以发放贷款，缓解了“三改一加强”中融资难的问题。此外，诸如民间借贷利率、合同有效性、土地所有权变更后增值收益的分配等问题，还需要明确法律规定。

三、防范城市建设投融资平台可能出现的风险

城市建设的资金来源可以分为民间和政府两部分。对于民间资金来源，按照谁投资谁受益，但同时也要承担投资失败的风险，政府不必过多关注。但仅仅依靠民间投资肯定不能满足城市发展的要求，政府还需要通过城市建设投融资平台来筹集大量建设资金。由于政府投融资平台有政府的背景和信誉支持，因此能够获得更多的银行贷款和利率优惠，发行信托产品更加容易，但一定要及时预警可能出现的风险，将风险化解于萌芽之中，及时、有效地防范城市建设投融资平台的各种风险。

（一）要对地方融资平台重新定位，重组做实。如果某些建设项目的收益能够弥补其成本，就交由民营企业来做。对于那些承担基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政予以信用支持和还本付息支持的，必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑，将政府信用支持形成的平台公司债务纳入政府债务的口径，对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其进一步扩大债务性融资规模，并采取措施降低其负债水平。为此，有必要对现有地方政府融资平台进行重组、收缩，将存留平台的资本金做实。要完善平台的公司治理结构，加强对平台高管人员职业培训，提高平台的经营管理水平。要建立地方政府融资平台的信息披露制度，将平台的资本金状况、负债率水平以及举债融资来源、资金投向、项目效益等全部公之于众，接受地方人大以及投资者和社会公众监督。

（二）合理确定各融资平台年度计划，并实行动态监管和预警。保定市财政部门应结合各融资平台具体情况，根据经济社会发展需要和偿还能力，合理制定年度融资额度，比较各种融资方式和成本，明确融资规模、期限、方式、成本、还贷计划和来源，确保融资计划顺利实施。定期跟踪项目进展情况，发现问题及时解决。定期计算资产负债率、自有资金比率、现金流入和需偿还本息，防范利率风险和市场风险，加强资产负债管理，及时预警可能出现的风险，并采取有力措施及时化解风险。

（三）禁止各级政府部门对借贷行为提供担保。在地方政府融资平台筹资过程中，政府并没有直接以债务人的身份出现。但银行、信托投资者、民间资本大都认为地方政府融资平台有政府的背景和信用支持，不会出现风险，在没有过多考虑投资风险的情况下将大量资金投向融资平台。这类借贷行为所隐含的巨大风险最终都会向政府财政集中。为了防范此类风险，河北省已明确要求各级财政部门不能为投融资主体提供任何形式的融资担保，投融资主体之间不能相互担保，以避免造成大面积金融风险。财政拨付给投融资主体的专项资金必须专款专用，不准交叉使用，互相挪用。此外，还要大力宣传，在政府投融资平台办公地点的显著位置、在信贷协议上明确标明政府不为投融资平台提供担保，及时提醒广大机构投资者和个人投资者树立风险意识，自行甄别判断投资风险，加强对地方政府投融资平台的市场约束。

（作者单位：河北大学图书馆）

[1]Michael Pawlukiewicz.Financing Urban Infrastructure.Washing D.C.April，2005.

[2]河北省政府.关于推进城市建设投融资体制改革的意见.新华网，2009.2.19.

[3]王芳艳.地方融资寻“源”.21世纪经济报道，2009.3.16.

[4]河北省“三年大变样”网站.

本文为2010年度保定市社科基金项目《保定市三年大变样融资渠道与城市建设研究》研究成果（课题编号：20100302）

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