从邓小平权力制约思想看当代中国的权力制约机制

郝亚娟，王志振

(徐州市行政学院，江苏徐州221009)

权力过分集中易导致腐败，失去制约和监督的权力更易导致绝对腐败。在我国正在进行的政治体制改革中，健全权力制约机制，实现其现代化，是反腐败的一项重要措施。正确认识邓小平的权力制约思想，将有助于我们推进此项措施的顺利实施。

一、权力制约的目的

首先，从权力制约的直接目的看，邓小平针对的是国家政治生活中权力过分集中、官僚主义严重等现象。计划经济体制的主要弊端就是管得过宽，统得过死，反映在政治体制方面，表现为权力过分集中。这种集中一方面在历史上曾起过积极作用，现实中也有某些合理性，另一方面，它对社会发展的阻碍作用也表现得越来越明显。中国的国情要求国家相对集权，但如果过分集权，轻则不利于发挥各方面的积极性，阻碍中国现代化进程，重则会危及党和国家的长治久安。而官僚主义、“一言堂”等现象不仅有损于干群关系的正常发展，而且导致官员工作效率低下、工作作风不正等不良后果。正因为如此，邓小平对中国政治体制改革进行了深入的思考，强调权力制约的重要性，并提出了权力制约的直接目的就是防止权力过分集中。其次，从权力制约的根本目的看，邓小平认为在于维护人民的民主权利。邓小平非常强调人民民主权利，但由于诸多主客观条件的限制，在现阶段，人民群众管理国家的权力不是自己直接行使，而是通过各级党政机关、管理部门和相关公职人员来间接行使。手中握有权力的各类当权者，如能正常行使权力，则能不负众望，为权力所有者谋取利益与幸福;但若滥用职权谋取私利，则会给权力所有者带来损失与灾难，严重侵害人民的民主权利。因此，为保证权力所有者和权力行使者的统一，保证权力运作忠实于人民意志和人民利益，防止公共机关和公职人员由“公仆”变成“主人”，邓小平提出必须进行权力制约，以切实维护人民的民主权利。

二、权力制约机制

与西方国家的“分权制衡”制不同，邓小平主张实行多方位、多层次、综合性的有中国特色的权力制约机制。不仅要依靠民主、法律等手段，还要依靠党纪、政纪等各项规章制度和社会舆论;不仅要有中央与地方之间、上级与下级之间的纵向制约，还要有同级部门之间的横向制约。具体地说，这一主张包括以下几方面:

(一)以民主制约权力

邓小平始终把推进民主政治建设作为政治体制改革的目标之一。他强调，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。他从三个方面设计了以民主制约权力的机制。第一，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，邓小平指出:“对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评与监督，热诚地希望各民主党派和工商联以主人翁的态度，关心国家大事，热心社会主义事业，就国家大政方针和各方面工作勇敢地、负责地发表意见，提出建议和批评。”［1］205第二，扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法通过各种途径和形式管理国家和社会事务。他指出，各企事业单位要坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度，各城乡基层政权机关和基层群众性自治组织都要健全民主选举制度。第三，建立群众监督制度，“让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，群众就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”［1］332根据这一思路，党和国家为建立健全民主监督制度进行了大量的卓有成效的工作，并取得了前所未有的成绩。这对于维护公民的民主权利，加强对党和国家机关及其工作人员的监督，起到了重要作用。

(二)以法律制约权力

邓小平在1979年指出:“没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。”［1］189他强调以法律制约权力，法律是反腐败的坚强有力的保障。依法治国是邓小平反复强调的一个原则。他认为民主和法制好比人的两只手，哪一只也不能削弱。中国是一个经历过长期封建宗法专制统治的国家，法治传统极为缺乏。而传统的重“人治”、轻“法治”的模式具有很大的局限性，会产生很多问题，搞“人治”是靠不住的。由此，他主张在政治体制建设和改革中逐步树立起以法治国的思路:一是必须使民主制度化、法律化;二是一切国家机关、各政党、各社会团体，一切国家工作人员和每个公民都必须自觉遵守宪法和法律。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。为了用法律制约权威，1992年他再次强调:“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”［2］379

(三)以党纪制约权力

作为执政党，中国共产党领导人民建立了社会主义的根本制度和经济制度，建立了各项具体制度，制定了国家的宪法、法律和法规。由于相当一部分党员担任着党和各级国家机关的领导工作，手中掌握着很大的权力，所以，党的组织纪律对他们的约束应当发挥更大效力。根据邓小平的党的建设思想，当前主要是通过党的组织纪律和各级纪委按照从严治党的要求，加强和实现对党员特别是党员干部权力运用的制约与监督，加强纪律教育，加大执纪力度。有了这种监督和制约，我们的党员和领导干部就会在使用党和人民赋予的权力时谨慎一些，就会管好用好手中的权力，为人民建功立业。

(四)以政治制度制约权力

这里所说的制度有两个层次，一是指人民代表大会制度。邓小平一直重视加强和完善这种制度，认为这是最适合中国国情的政治制度。他认为西方国家实行的“三权分立”制度并不能保证对少数人垄断国家权力的制约，中国不可能也没必要搞“三权分立”。中国的人民代表大会制度，既保证了国家各机关合理分工，各司其职，正常行使各项权力，又规定了相互协调、相互制约的关系，因而从根本制度上有效地防止了权力被滥用。第二是指各项具体的权力制约制度。邓小平说:“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”［1］338邓小平一贯重视制度建设，强调用制度制约权力。在《党和国家领导制度的改革》一文中，他在痛斥权力过分集中的同时，又指出:“制度好可使坏人无法任意横行，制度不好会使好人无法充分做好事。”［1］333因此，我们既要坚持和完善根本政治制度——人民代表大会制，还要不断健全和完善各项具体的权力约束制度。这正是我国政治体制建设和改革中在不断解决并卓有成效的地方，是权力制约的普遍规律。

(五)以舆论制约权力

这是一种以新闻工具为媒介来实施的带有民主性质的监督制约。舆论本身对于权力行使者滥用权力的行为是一种巨大的震慑力量。这种监督制约主要通过报刊、广播、电视的职能作用以公开形式实现的。它既是人民群众享有言论、出版自由的表现形式，也是人民群众对党和国家机关及其工作人员实施监督制约的重要途径。邓小平认为，应用舆论监督时，“透明度要高，处理不能迟。”［2］313对于舆论监督，党和国家历来十分重视。近几年来，舆论媒体对极少数干部违法犯法、滥用权力、腐败堕落等不正之风的披露、批评、监督，对党的建设和国家机关的廉洁高效起到了积极作用，并在法制化上逐步规范而卓有成效。

三、权力制约的主体

从权力制约的主体看，邓小平认为民主的主体是人民群众，权力制约的主体自然也是人民群众，主张依靠人民群众的力量，发挥人民民主权利，通过人民广泛参与国家与社会事物的管理来实现权力制约。要真正发挥人民群众的主体作用，就必须牢牢抓住民主选举、民主决策、民主监督这三个至关重要的环节。

民主选举，是权力制约的起点。人民通过运用自己的选举权推选自己信任的代表组成权力机构或掌管权力。没有真正的民主选举，就没有真正的权力体制民主化。邓小平曾指出:“不管党也好，政也好，根本的问题是选举。”［3］因此，权力体制民主化的首要任务是要健全民主选举制度，在真正的民主选举的基础上，建立权力组织和机构，产生人民的代表和领导。

民主决策，是权力制约的核心。民主决策，就是政治、经济和社会生活中的政策法规、目标选择等重大问题，都由人民做主决定。在现阶段，人民的这个权力不是由人民群众自己直接行使的，而是通过领导机关、管理部门和相关的公职人员来得到实现。这样的民主决策就有了两层含义:一是决策方法上的民主，即领导干部作决策时，要广泛听取人民的意见，严格执行程序，集体讨论决定;二是决策内容上的民主，即任何决策都须服从人民群众的意志，符合他们的利益。通过民主决策，就能杜绝某些领导滥用职权、独断专行、一言堂的家长制作风，并防止领导决策的利己化取向。

民主监督，是权力制约的关键。民主监督，对保证权力服从人民意志和忠于人民利益十分重要。它实际上是要使广大人民群众保持一种健康的怀疑态度，严密监督权力机关和公职人员。“凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”［1］332

当前，为保障人民群众监督权力行使的主体地位，我们一方面要不断扩大政治参与渠道，使更多的人有更多的机会参与到国家政治生活中去，另一方面要大力发展教育和加速推进政治社会化，以提高民众的文化水平和政治素养，培养其政治技能和政治热情，从而更好地充当权力制约主体的角色。

四、邓小平权力制约思想的现实启示

(一)权力制约要靠制度，主要是法律制度

“从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”这也就是说，要有效防止权力腐败现象的存在及其泛滥，最有效的方法是借助规范化、程序化的法律。法律应该成为控制权力的“闸门”，权力主体应对法律负责。具体来说，这首先意味着法律具有“绝对的最高权威和优势的控制专横权力的影响，并且排除专横的存在、特权的存在，甚至排斥政府方面的广泛的自由裁量权的存在”。这种绝对的最高权威要求权力主体必须按照法律行事。其次，它还意味着任何权力主体都不得凌驾于法律之上，任何权力主体的行为都必须经得起程序化的法律检验，一旦逾越规范，社会的权力机制就会迫使他向法律就范。最后，它充分表明了法律是具有普遍约束力的规范，法律面前人人平等;表明了法律制度具有稳定性，依靠法制反对权力腐败有利于廉正制度化，使反腐败斗争持之以恒地进行下去。

(二)权力制约要靠监督，形成健全的监督体系

在法制基础之上，我们还要采取道德教化、思想教育、信仰理想的灌输方式，建立以人民为主体的权力监督体系，形成健全的监督体系。实际上，道德在权力制约方面具有特殊的功效，道德规范不仅在一定程度上制约人们的外在行为，而且涉及到对这些行为的主观动机的制约;道德以善的意志直涉人们的心理，支配人们的行为走向，它强调责任感的内在性，这种内在性的观念、意志、情感的形成是一个潜移默化的熏陶过程，它们可以在一定程度上防止滥用权力。当然，要从根本上遏制权力腐败现象的泛滥，最根本的还是要靠法制，要建立起一个以人民为主的监督体系。人大、行政监察机关、法律监督机关、执政党、非执政党及社会团体组织、普通公民及社会舆论都可以对权力运行进行监督，防止其脱轨。其中，最重要的就是要通过宣传教育，使广大人民群众树立起监督意识，使权力运行处于人民群众监督的汪洋大海中，使监督无处不在，无时不在。

(三)权力制约要靠教育，弘扬一种精神

加强共产主义理想和人生观、价值观的教育，可以使权力主体自觉抵制权力所带来的种种诱惑。教育既要靠真理的力量，也要靠人格的力量。古人说:“其身正，不令而行;其身不正，虽令不行。”只有每位领导干部从自身做起，严格要求自己，才能上行下效。讲求人格修养，是中华民族的传统美德。“修身、齐家、治国、平天下”，自古以来就为志士仁人所推崇和追求，把个人修养看做是立身之本、立世之本、为政之本。通过教育，宣传一种敬业精神和艰苦奋斗精神，努力培养官员们的尽职、忠职的责任心。通过教育，提倡“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，以廉洁奉公官员的人格感召力去影响、示范各级各类官员。通过教育，在全社会弘扬一种正气，摧毁滋生腐败的土壤，使腐败分子无立锥之地。这也正如江泽民同志所说:“对于腐败现象，要坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。”

邓小平同志是一位伟大的革命家、思想家，他从战略的角度看到了反腐败的长期性和艰巨性。研究邓小平同志的权力制约思想，我们清醒地认识到，在对权力腐败的制约中，法制居于主导地位，但同时，不能忽略也不能取代其他社会调整手段的作用。法律唯有与政策、道德、舆论等手段有机结合起来，才能建立比较完善的权力制约的社会网络，形成一种有力而且有效的权力制约机制。在我国正在进行的政治体制建设和改革实践中，我们要以邓小平权力制约与监督的思想为指导，不断加强和完善权力制约机制，充分利用一切权力制约途径，发展民主，健全法制，真正解决人治和权力过分集中的问题，依法治权，保证各项权力在正当范围和预定轨道上健康运行。

［1］邓小平文选:第2卷［ M］．北京:人民出版社，2002．

［2］邓小平文选:第3卷［ M］．北京:人民出版社，1993．

［3］邓小平文选:第1卷［ M］．北京:人民出版社，1994:321．