利益主体多元化背景下人大代表的名额分配问题微探——从公共政策学视角看人大代表的“代表性”的实现

刘宏明

(黄冈师范学院政法学院，湖北 黄冈438000)

利益主体多元化背景下人大代表的名额分配问题微探
——从公共政策学视角看人大代表的“代表性”的实现

刘宏明

(黄冈师范学院政法学院，湖北 黄冈438000)

在利益分化时代，人大代表的名额分配制度设计应该充分考虑到利益主体多元化的客观现状，以及人大代表作为公共政策的制定者在社会利益配置中的重要地位和作用，保证各个不同的利益群体都能有自己的代表在人大立法中来进行利益表达和利益实现。

利益分化;人大代表名额分配;公共政策

目前，我国各级人大中官员代表过多而基层工人农民代表比例偏低，致使我国人大代表代表性不足，是在选举法修改过程中一个受人关注的问题，以致于十一届全国人大三次会议在选举法修改决定中特意在原第六条第一款增加“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表”的内容。这一修改无疑将使我国各级人大代表在构成上更加具有民主性，我国国家政权及其决策更具合法性。

如何使各级人大代表“具有广泛的代表性”?基层代表的数量何为“适当”?这些问题的回答，必须在人大代表的名额分配制度设计中得到答案。但是修改后的选举法对于各级人大代表的名额分配问题没有作出具体规定，只是确立了“按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配”的原则，并赋予全国人民代表大会常务委员会、省级代表大会常务委员会分配决定权。因此，对选举法修改后能否真正实现人大代表的广泛代表性问题，仍然存在极大的不确定性，因为只要没有客观公正和具有可操作性的人大代表的名额分配制度，就难以保证这一结果的出现。本文试图从我国当前社会利益分化这一客观现实出发，从公共政策学的角度来探讨人大代表的名额分配问题，寻求实现人大代表代表性的人大代表名额的分配模式。

一、市场经济下我国社会生活中的利益分化现状

目前我国人大代表构成上之所以官员代表过多、基层代表偏少，源于在代表名额分配过程中存在这样一个假设，那就是我国人民的根本利益是一致的，因此无论谁当选代表没有本质的区别，因为他们都是人民利益的代表。这一假设如果说在市场化改革之前还有一定的合理性的话，那么在今天市场化改革纵深发展的背景下，我们必须重新思考。这是因为，随着我国市场经济体制改革的不断深入推进，我国人民既有共同的、根本一致的利益，同时也明显地出现了与市场化相伴而行的利益分化现象。

我国当前利益分化现象，据学界的观点，主要表现为利益主体逐趋多元化、利益矛盾和冲突不断加深、利益分化观念日益明晰几个方面。

首先，从利益主体上看，改革开放前呈现为国家和集体为单位的比较单一的利益关系格局，市场化改革后已经被利益主体多元化格局所取代。这种多元化的利益主体格局中，从宏观上看，利益主体包括国家、地方、单位和个人不同层级;从微观上看，地方利益主体又分化出不同的行政区域、不同经济区域、不同的自然区域;单位主体则分化出不同行业、不同所有制单位，而个人主体根据出不同的职业、身份和地位、收入、知识等又分化为不同的利益群体。

其次，从利益关系来看，在当前市场经济条件下，不同利益主体之间的利益矛盾与冲突无论从广度还是深度看，都远远超过计划经济时代。从横向看，“在国有经济、集体经济、个体经济、民营经济、外资经济等不同经济成分之间，在工人、农民、知识分子、个体劳动者、私营企业主等不同阶级阶层之间，在每一种经济成分和每一个阶级阶层内部，不同利益主体在社会生活的各个方面、各个领域和各个环节上，都存在着这样那样的矛盾。”从纵向上看，“经济上的矛盾已触及到生产要素参与分配的层次，政治上的矛盾已触及到国家权力配置的层次，思想上的矛盾己触及到价值观甚至民主观、自由观、人权观的层次。”［1］

最后从人们的利益分化意识来看，当前整个社会的利益分化意识不断变得明晰和强烈。社会存在决定了社会意识，近年来的社会利益分化的客观现象和趋势使得社会利益分化意识日渐强烈，利益区分观念较为清晰。无论是从近年来学者在媒体和报刊上的言论，还是从网民在各论坛上的激辩、老百姓的街论巷议中，我们都可以看到或者听到许多具有鲜明的利益区分甚至是对立色彩的观点和态度，更有甚者采取一些过激的行为去表达自己独特的利益诉求。这都表明了当今时代人们对于利益分化的感知度的不断增强。

对于当前我国社会中的利益分化现象，除了学者的论述外，在党近年的政治文献中也得到确认。党的十六届六中全会通过的《中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出:“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”，胡锦涛总书记在党的十七大上的报告也指出，“社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题”是新世纪新阶段我国发展阶段性特征之一。

鉴于人民代表名额分配根据中的假设已经发生了变化，在人民代表的名额分配时，我们必须从当前的社会利益分化的客观现实出发，从社会利益分配和平衡的角度重新思考我国人民代表名额分配制度构建问题。

二、公共政策学视角中人大代表在社会利益配置中的作用

如何分配人大代表的名额才能实现社会利益的平衡分配?要解决这一问题首先必须对人大代表的性质和作用进行考察。

有的学者指出，人大代表就是“人民权力的受托者和人民意志的表达者”，“是国家权力机关的组成人员，是国家权力的直接行使者。”［2］(P72)根据马克思关于“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”［3］(P82)的观点，我们可以断定人民的意志也就是其利益诉求，因此，人民意志的表达者其实就是人民利益诉求的表达者;联系到上面所述的当前利益分化现象，我们还可以更具体地断言人民代表是他所代表的那一部分利益主体的利益表达者。

在我国，人民代表代表一定的利益主体去表达和实现其利益又是以人民代表大会这一平台和机制来进行的。根据我国宪法和法律的规定，全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，同时又是我国的国家立法机关，地立各级人民代表大会是地方各级权力机关，也是地方各级立法机关。因此，人民代表代表人民进行利益表达和利益实现首先是通过立法来实现的，即人民代表制定宪法、法律，作出各种决议和决定，把人民的利益诉求以法的形态表达出来和确定下来，然后再通过选举产生其他国家机关，并督促他们去执行这些法律、决议和决定，进而去实现这些利益。

在公共政策学看来，公共政策的表现形式一般包括立法决策、行政决策、行政执行决策和司法决策等。在我国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会制定的法，包括宪法、法律、地方性法规、自治条例和单行条例以及作出的决议、决定等可以称之为立法决策。由于人民代表大会及其制定的法所具有的特殊地位，因此在我国立法决策是我国公共政策体系中最为根本和重要的一种公共政策。

美国学者戴维·伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。”［4］(P4)对于这一思想，国内政策学者对其作了一定的修正，即把“价值”改为“利益”，把单纯的分配过程改为包括分配在内的选择、综合、分配、落实与增进的动态调节过程后，将公共政策定义为“公共政策是政府依据特定的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则。”［5］(P9)这一定义与伊斯顿的定义没有本质的区别，都强调了公共政策的本质在于对社会利益作权威性的配置。

既然公共政策是一种社会利益配置的工具，既然我国人大立法是一种最重要的公共政策，既然人大立法是由人民代表来进行的，我们不难得出人大代表在社会利益配置中具有极其重要地位和作用的结论。人民代表从本质上来说，就在人民代表大会这个平台上，在制定公共政策过程中，代表着不同的利益主体进行利益分配博弈，力争达到社会各利益主体的利益平衡状态。因此代表不同的利益主体的人民代表构成不同，政策资源及相应的社会利益在各利益主体间进行配置的结果必然不同。如果某一利益群体的代表比例偏高而另一利益群体的代表比例偏低甚至缺位，必然造成社会利益分配不均，从而造成社会利益分化中矛盾和冲突程度的加剧。近年来，我国三农问题的形成、贫富两极分化的扩大以及公权阶层过多的特权和腐败观象，都与我国人大代表名额分配时忽视人民代表在利益配置中的重要作用从而造成一线劳动者特别是农民的利益代表偏少、官员代表比例过高的人大代表结构相关。

三、结论

根据上述人大代表在社会利益分配中的地位和作用，在当今社会利益分化造成利益主体多元化的时代背景下，为了改变当前社会利益分配失衡的现状，破解社会发展和稳定难题，实现人人共享社会经济发展成果的公平正义目标，我们必须从利益分配和平衡的角度来考虑我国社会人大代表的名额分配制度设计。总的原则是，要使人民代表的组成结构与社会利益主体结构相一致，即不同的利益群体都应该有自己的代表，并且比例大致相当。在具体制度安排上，以全国人大为例，首先把全国人大代表分成不同的利益界别(类似西方议会中的党团，在我国类似于政协中的界别)，具体的利益主体类型和数量，建议在目前以职业和行业为标准来进行确定;在此基础上，再根据各省级行政区人口数量及其利益群体聚集的具体情况，按照大致相同的比例把全国人大代表名额分配到省级行政区，再由省级行政区按相同的原则和方法在所辖各行政区间进行分配。其他各级人大代表名额分配都可以按全国人大代表相同的名额分配的原则和方法来进行。此外，为了保证这一制度有效地实现其目标，建议我国各级人民代表采用直接选举，并在选举中最大限度地引入竞争机制。

总之，在当今利益分化的时代，只有充分考虑当前各种不同利益主体的利益表达与实现的需要，以多元的利益主体为切入点来设计人大代表的名额分配制度，才能真正实现这次选举法规定的人大代表“应当具有广泛的代表性”的目标;也只有如此，才能真正实现社会的和谐稳定，促进国家和社会的长治久安。

［1］杜是桦.论利益分化的特点成因及趋势［OL］.中国选举与治理网，2008－6－11.

［2］浦兴祖.当代中国政治制度［M］.上海:复旦大学出版社，2003.

［3］马克思恩格斯全集(第1卷)［M］.北京:人民出版社，1972.

［4］伍启元.公共政策(上册)［M］.台北:台湾商务印书馆，1985.

［5］陈庆云.现代公共政策概论［M］.北京:经济科学出版社，2004.

D034

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1003-8078(2011)05-0015-03

2011-09-09

10.3969/j.issn.1003－8078.2011.05.06

刘宏明，湖北麻城人，黄冈师范学院政法学院讲师。

责任编辑 周觅